預算管理一體化背景下行政事業單位固定資產管理探討

一、前言

2021年4月1日，《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）頒布實施，對國有資產的配置方式、使用范圍、經濟效益、處置條件、預算管理、基礎管理、資產報告和監督提出了具體要求和規范。2022年12月30日，財政部等6部門印發《關于進一步加強市政基礎設施政府會計核算的通知》（財會〔2022〕38號），對市政基礎設施范圍和類別的界定、記賬主體、明細核算、初始計量提供了具體的工作指引。上述條例和文件的出臺，為國有資產管理奠定了基礎，讓財務管理工作有規可守、有章可循。同時，預算管理一體化系統為資產管理信息化提供技術平臺，資產管理模塊包括資產驗收入庫、信息卡管理、資產使用、資產處置、資產折舊、收益管理、綜合查詢等功能，編制行政事業性國有資產報告可從資產管理模塊中自動提取數據，提高財務人員工作效率。但是在實踐中，還存在資產管理不規范、使用效益不高等現象，同時預算管理一體化系統還需要不斷優化和創新。

二、加強行政事業單位固定資產管理的重要性

固定資產是行政事業單位履行公共責任的重要保障，是其提供公共服務的物質基礎，對于提升行政事業單位國有資產管理整體水平、更好地服務與保障單位履職和事業發展具有重要意義。規范和加強行政事業單位固定資產管理，建立資產管理與預算管理、資產管理與財務管理、實物管理與價值管理的聯動機制，提升固定資產管理信息化水平，維護固定資產的安全和完整，合理配置并有效利用資產，對于行政事業單位降本增效、提升工作質量和服務能力具有重要作用。

三、C區住建部門固定資產管理存在的問題

（一）日常管理不規范，管理機制不完善

固定資產內部管理制度流于形式，崗位設置不明確，固定資產管理意識淡薄[1]，資產利用率偏低，主要體現在以下幾個方面。一是人員調動或退休人員離崗時未辦理固定資產移交手續，造成資產閑置。二是內部人員輪崗時未辦理固定資產轉移手續，造成預算管理一體化系統中登記使用人與實際使用人不一致，保管責任不明確，給固定資產清查造成困難[2]。三是待報廢固定資產未及時處置，預算管理一體化系統中一個使用人對應兩個固定資產，造成資產總量虛高。四是未設置固定資產管理專崗，固定資產采購、登記入賬、處置等日常管理缺少專人負責。

（二）固定資產配置方式缺乏統籌規劃，審批手續不規范

預算管理一體化系統固定資產管理模塊側重資產存量和賬面價值的核算，在固定資產配置方式上，缺乏對資產結構分布是否符合實際需求、是否效益最大化、是否提高工作效率等方面的考量。固定資產購置申請的審批過程缺乏有效的可行性論證。例如，整治黑臭水體業務需要長期打印大量圖紙材料，需要采購或租賃一臺多功能一體機，但對兩種方案未進行系統性比較分析，而是直接采用采購方案，并未滿足實際工作需求，導致資產使用效率低下。

（三）房屋資產管理粗放，管理意識淡薄

房屋實物資產管理不全面，主要表現在以下幾個方面。一是部分房屋、建筑物已征遷拆除，但缺少相關佐證材料或手續不全，未按規定進行相應賬務處理，造成賬實不符[3]。二是房屋的資產卡片以“樓棟”為資產名稱，以建筑面積為單位進行資產入賬，未以“房間”為單位，無法準確獲取房屋使用情況，存在“誰占有、誰支配”“我的地盤、我做主”現象[4]，對閑置房屋缺乏有效調配，降低了房屋的使用效益。

（四）預算管理一體化系統模塊功能有待完善

預算管理一體化系統模塊功能不夠完善，主要表現在以下幾個方面。一是固定資產管理模塊無法打印資產卡片。資產卡片包含管理單位、入賬時間、資產編號、資產名稱、型號、使用人等基礎信息，用于粘貼在對應資產上，以便資產盤點。二是固定資產管理模塊僅包含入庫登記、領用、折舊、處置等業務，屬于靜態管理，資產卡片記錄的使用人是當前的使用人，無法記錄資產流轉的過程以及維修、保養情況。三是同一張資產卡片包含多個相同資產，比如批量購買的會議桌椅，不能根據實際情況報廢其中一部分，必須對同一張卡片資產統一報廢。四是固定資產管理模塊中保障性住房無折舊功能。五是固定資產管理模塊收益管理僅統計資產處置的收益，缺少資產出租、出借的審批和收益的記錄功能。

（五）會計核算模塊與固定資產管理模塊缺乏有效銜接

會計核算模塊與固定資產管理模塊不能實現互聯互通，不僅影響會計信息的準確性和可靠性，還可能導致固定資產管理出現漏洞，主要表現在以下幾個方面。一是政府采購模塊與資產卡片未關聯，無法自動追蹤采購方式和采購組織形式。二是會計核算新增固定資產的記賬憑證，不能自動關聯固定資產管理模塊中對應的資產卡片。三是固定資產管理模塊操作資產折舊未能自動推送到會計核算模塊生成66f981c0897bfe9c39becf4c64a87277db43e6aacfbda592d46c63a85fd31ed7記賬憑證，還需要通過切換操作界面手工錄入數據。

（六）大型設備共享機制不完善

C區住建部門因部分職能、業務調整將市政維護、雨水管網維護職能移交到C區執法部門，但是C區住建部門還有公園、污水管網維護職能，需要使用大功率排水搶險車，因此未能辦理大功率排水搶險車劃轉、交接手續。由于缺少固定資產信息共享平臺，汛期時，C區執法部門借用大功率排水搶險車，搶險隊伍及司機由C區執法部門組織，保養管理等費用由C區住建部門編制預算，造成共享資產不留痕、維修保養費用報銷責任不清晰等問題[5]。

（七）市政基礎設施初始計量難以確認

市政基礎設施建設的預算指標下達到C區住建部門，C區住建部門按工程進度將工程款撥付到C區平臺公司，平臺公司作為市政基礎設施建設單位，按照企業會計準則進行核算，建設過程中按照“在建工程”科目核算，竣工決算形成資產后，轉入“存貨”科目。平臺公司“存貨”科目按照單體市政道路工程進行輔助核算，與政府會計科目1801公共基礎設施——180103市政基礎設施的三、四級科目明細無法一一對應。市政道路有主干道、次干道之分，對應職責有市、區分工。市政道路工程由道路、交通信號設施、橋梁、公交站臺、給水管網、雨水管網、排水管網、供氣管網、道路綠帶、電力管廊、照明設施等多個子項組成，對應有管理維護的職能部門分工。按照“誰承擔管理維護職責，由誰記賬”的原則，一個市政道路工程竣工移交后，接收單位可能來自不同行政等級、不同職能部門的政府主體或者企業，比如綠化、污水管網移交區住建部門，道路、雨水管網、橋梁、照明設施移交區執法部門，交通信號設施移交區交通部門，公交站臺移交市公交集團，給水管網移交市水務集團等。目前，大多數完工的市政道路工程只停留在工程實體、管理維護職責、設計施工圖紙的移交，而相關會計資料檔案未同步移交。同時，市政道路工程包含的子項多而復雜，根據竣工決算報告分攤各子項形成的資產價值的難度非常大，造成有管理維護的職能部門對市政基礎設施初始計量難以確認。

（八）行政事業性國有資產報告質量有待提高

一是行政事業性國有資產報告中保障性住房情況表僅對期初、期末數量和賬面價值進行統計，未統計閑置、出租套數和收益的情況[6]。二是行政事業性國有資產報告中出租出借情況表和資產處置情況表的本期收益，與會計科目“應繳財政款”缺少關聯。三是在建工程由于歷史原因未辦理竣工決算手續，長期不轉為固定資產，雖然體現在行政事業性國有資產報告的在建工程情況表中，但是反映的資產類別不準確。四是平臺公司作為市政基礎設施的建設單位，完工時實物移交到承擔管理維護職責的職能部門，會計檔案未移交，導致行政事業性國有資產報告的公共基礎設施情況表未能如實反映其真實數據。

四、預算管理一體化背景下行政事業單位固定資產管理的優化措施

（一）建立固定資產管理制度，強化內部控制

一是建立健全固定資產管理制度，促進固定資產管理制度化、規范化、程序化，保障固定資產的安全和完整。二是設立固定資產管理專崗專員，實現單位固定資產歸口管理，根據本單位內部各部門提出的固定資產購置申請，編制固定資產購置計劃，跟蹤固定資產購置審批手續，負責固定資產的驗收入庫、領用、調撥、維護保養等日常管理，定期檢查避免疏漏。三是建立人員離崗資產歸還制度，規范固定資產移交手續，固定資產管理專員應關注人事動態，對人員調出、退休人員移交的固定資產，填寫固定資產移交單，并在固定資產移交單上說明資產完整性及是否滿足調劑使用要求，提高固定資產利用效率。四是內部人員輪崗要填寫固定資產使用人變更申請，及時在預算管理一體化系統中變更資產使用人，實現固定資產動態管理，按“誰使用、誰保管、誰負責”的原則，明確使用人為固定資產實物管理的第一責任人。五是建立固定資產清查制度，至少每年年末全面清查盤點一次，各使用部門和使用人要按資產卡片逐一核對、清點，固定資產管理專員檢查固定資產保管方式、質量情況、維修保養等是否合理，填報《固定資產盤點表》，確保賬實相符、卡物一致，對盤盈、盤虧、毀損、報廢的固定資產，必須說明具體原因，落實責任。六是規范固定資產報廢流程，固定資產使用人填寫《固定資產處置申請表》，部門固定資產管理員和負責人簽字確認后提交固定資產管理專員，固定資產管理專員審核匯總需處置的固定資產申請，結合實際情況，會同財務部門提出處置意見，報單位領導班子審定后，遵照規定程序和方式及時處置，避免無效固定資產積壓，占用單位存量資產指標，已停用、擬報廢等待處置的固定資產應交回固定資產管理專員，由固定資產管理專員統一保管和處置。

（二）優化固定資產配置方式，從嚴從緊編制固定資產購置預算

固定資產管理專員匯總行政事業單位內部各部門需求，分析固定資產配置條件、標準、現有固定資產存量結構及使用狀況，排查部門及其所屬單位是否有滿足調劑的固定資產，加強固定資產購置計劃的可行性論證。對于金額比較大的固定資產購置申請，應充分考慮財政承受能力和單位的經費，比如需要配置一臺多功能一體機，應在購置、租用兩種方式進行系統比較分析，充分考慮采購成本、后續維修費用、耗材成本、使用壽命、技術更新和體驗感，形成書面報告，以供集體決策。財務人員根據審批后的固定資產購置申請，應以最精簡的固定資產保障行政事業單位職能履行和事業發展，按照厲行勤儉節約、講求實效、綠色環保的要求，嚴格按照行政事業單位通用辦公設備和辦公家具購置費預算標準作為固定資產購置預算編審的依據，沒有規定配置標準的，應當從嚴從緊控制，合理配置。固定資產采購的預算編制“一上”時，應填寫新增固定資產信息表的品目編碼、資產名稱、數量、單價、采購金額等。預算編制“二上”時，新增固定資產屬于政府采購范圍，應填寫政府采購預算表，明確政府采購方式、采購組織形式、中小企業預留份額，提高預算編制精細化水平。

（三）開展房屋資產清查工作，加強房產使用管理

一是提升政治站位，強化固定資產管理意識，對于房屋、建筑物已征遷拆除，應收集房屋、建筑物所在的片區改造等相關佐證材料，房屋資產處置應作為“三重一大”事項需經過行政事業單位黨組會議研究，提交機關事務管理局審批，并把會議記錄和審批材料作為賬務處理的附件，消除賬實不符的問題。二是完善房屋資產卡片的計量單位，從“樓棟”細化到“房間”，由“粗放式”向“精細化”管理轉變，真實、科學反映房屋資產使用情況，為集體決策提供有效依據，實現資產效益最大化。三是重視房屋、建筑物清查工作，重點檢查建筑結構安全情況、使用功能情況、房屋證件保管情況、房屋使用單位、維修記錄、消防物資配備等，并做好記錄，強化固定資產管理專員和房屋使用部門負責人的責任意識，保障房屋建筑安全和完整，確保行政事業單位家底清晰，防止固定資產流失。

（四）完善固定資產管理模塊功能，提高固定資產管理水平

一是新增打印固定資產卡片功能，提高固定資產盤點的效率。二是新增記錄固定資產全生命周期各階段使用人、維修保養等動態信息的功能，提高固定資產管理實踐與固定資產管理模塊的融合程度。三是增加拆分報廢卡片的功能，報廢相關資產卡片時，同一張資產卡片數量有多個的，應增加選擇數量的功能，以滿足實際工作需求。四是新增保障性住房的折舊功能，執行《政府會計制度》保障性住房按月折舊的要求。五是增加固定資產出租出借業務的管理功能，填寫出租期限、承租方、年收益，上傳出租合同、主管部門審批文件等，提高固定資產出租出借業務的規范性和信息化。六是增加固定資產使用人查詢功能，可以查詢與個人有關的固定資產領用、移交、維修、保養、盤點、報廢等，做到全員參與到固定資產管理，實現“物找人”“人找物”多維管理。

（五）增強固定資產管理各功能模塊的鏈接，實現數據共享

一是加強行政事業單位信息、人員信息與固定資產配置的鏈接，嚴格執行固定資產配置標準，從源頭遏制超標購置。二是優化固定資產購置流程，強化預算、政府采購、資產卡片、記賬等環節有效鏈接，保持賬務與資產卡片信息一致性，確保每個節點可追溯，杜絕賬外固定資產脫離正常監管，造成固定資產流失，滋生腐敗。三是減少基礎數據錄入，固定資產折舊自動推送到會計模塊形成完整的會計分錄，提升財務人員工作效率。

（六）建立固定資產共享信息平臺，提高資產使用效益

《行政事業性國有資產管理條例》明確指出，應當建立健全國有資產共享共用機制。因此，建立固定資產共享信息平臺是大勢所趨。行政事業單位要將固定資產共享共用制度和規范嵌入信息系統，搭建“制度+技術”的固定資產共享信息平臺，實現用戶注冊、共享資產檔案及保養、共享預約、交接方式、共享資產檢修等全流程監管。行政事業單位各部門及其所屬單位應增強共享意識，盤活存量固定資產，通過共享信息平臺提高價格昂貴、使用頻率低的資產、車輛、大型儀器設備、會議室等的使用效益，同時解決部門間重復購置增加財政負擔的問題，以平臺留痕的方式讓提供方的固定資產共享使用情況有跡可循，將固定資產共享成效與編制固定資產保養管理的預算掛鉤，解除提供方的后顧之憂。

（七）組織溝通協調，推進市政基礎設施入賬工作

一是加強培訓學習，邀請資深造價工程師、會計師加強業務指導。二是制定市政基礎設施初始計量工作方案，確定征地拆遷補償款、專項債利息、管線遷改費用、勘察、設計、監理、招標代理費、施工建設費用等分攤到會計科目1801公共基礎設施的四級明細科目的計算方法。三是財政部門與相關管理維護的職能部門做好溝通協調，細化并分解目標，明確各部門的分工和責任。四是鼓勵創新工作方式，委托專業的第三方機構對存量市政基礎設施進行初始計量，完善固定資產管理模塊市政基礎設施的資產信息。

（八）強化有效監督，提升行政事業性國有資產報告的準確性

一是完善行政事業性國有資產報告的內容，將現有保障性住房管理系統與預算管理一體化系統有效連接，實現數據全程可追溯，準確反映保障性住房出租數量和收益，提高保障性住房的配租率。二是強化行政事業性國有資產報告和會計核算模塊的邏輯勾稽關系，按“收支兩條線”規定，出租收入和處置收入屬非稅收入范疇，計入“應繳財政款”，全額上繳國庫，防止腐敗行為。三是建立預警機制，分析流動資產、固定資產、無形資產、在建工程、公共基礎設施、保障性住房占資產總額的比例以及在建工程占比超過警戒線的情況，填寫在建工程項目進度說明，促進在建工程及時轉為固定資產。四是加強對市政基礎設施移交環節的監督管理，執行市政基礎設施實物與會計檔案同步移交，完善市政基礎設施的初始計量，提高行政事業性國有資產報告的編制質量。

五、結語

綜上所述，固定資產是行政事業單位履行職能的“家底”，也是其持續發展的“助推器”。本文通過分析固定資產日常管理不規范、固定資產配置缺乏統籌規劃、房屋資產“粗放式”管理、預算管理一體化系統資產管理模塊功能不完善、會計核算模塊與資產管理模塊缺乏有效銜接、大型設備共享機制不完善、市政基礎設施初始計量難以確認、行政事業性國有資產報告編制質量有待提高等問題，提出建立固定資產管理制度、優化資產配置方式、開展房屋資產清查、完善資產管理模塊功能、增強各功能模塊鏈接、建立固定資產共享信息平臺、強化固定資產有效監督等優化措施，推動預算管理一體化與固定資產精細化管理深度融合，實現固定資產信息化管理，充分發揮固定資產的效能，保障行政事業單位職能履行和事業發展。

引用

[1]黃麗燕.加強事業單位固定資產管理的重要性與路徑[J].首席財務官，2022（22）：49-51.

[2]趙娟.行政事業單位國有資產日常管理分析[J].經濟師，2024（01）：103-104.

[3]趙卓暉.行政事業單位資產盤活的可行路徑與監督管理[J].經濟管理，2023（11）：65-67.

[4]江敏杰，晁炎，張科.淺談資產清查對加強高校國有資產使用管理的作用——以中山大學房屋資產專項清查為例[J].經濟師，2017（12）：225-226.

[5]張鵬越.建立國有資產管理情況報告制度的問題與建議[J].西部會計，2018（03）：4-6.

[6]王慧瓊.行政事業單位國有資產管理和預算管理相結合的應用[J].財富生活，2023（16）：40-42.

作者單位：莆田市城廂區排水中心

責任編輯：韓 柏