健全全過程人民民主制度體系的行動指南

［摘 要］黨的二十屆三中全會就健全全過程人民民主制度體系作出總體部署，對加強人民當家作主制度建設、健全協商民主機制、健全基層民主制度、完善大統戰工作格局等提出了改革任務。在中國式現代化新征程上堅持和完善中國特色社會主義政治制度，持續推進全過程人民民主制度化、規范化、程序化建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到國家政治生活和社會生活各方面，具有十分重要的意義。

［關鍵詞］中國式現代化；全過程人民民主；制度體系

黨的二十屆三中全會對新時代新征程進一步全面深化改革、推進中國式現代化作出科學謀劃、全面部署，明確了進一步全面深化改革的總目標，列出“七個聚焦”并提出具體的改革任務。其中，“聚焦發展全過程人民民主”是進一步全面深化改革的戰略重點之一。全會強調全過程人民民主是中國式現代化的本質要求。全會對“健全全過程人民民主制度體系”作出的重要部署 ①和提出的明確要求，是中國式現代化新征程上推進全過程人民民主制度體系建設的重要行動指南。

一、全過程人民民主是中國式現代化的本質要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對民主政治發展規律的認識，創造性提出全過程人民民主的重大理念，為持續推進社會主義民主政治建設提供重要指引和基本遵循。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察時提出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主” ②；2021年3月通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》與《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》中，“全過程民主”被明確寫入“一法一規則” ③。2021年7月，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平進一步提出了“全過程人民民主”的完整概念 ④，突出了“全過程的民主”的本質屬性即人民性；2021年11月通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，將“發展全過程人民民主”列為習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要內容之一 ⑤；2022年10月，黨的二十大報告把發展全過程人民民主確定為中國式現代化本質要求的一項重要內容，對“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出全面部署、提出明確要求。全過程人民民主是對我國人民當家作主民主政治制度體系本質和優勢的概括，是在中國的土壤中生長起來的適合中國國情、民情，解決中國實際問題的社會主義民主。

中國式現代化是新時代新征程黨的中心任務，包括進一步全面深化改革在內的黨和國家一切重大戰略部署，都是緊密圍繞推進中國式現代化來謀劃和展開的。全過程人民民主是實現中國式現代化的政治保證和民主基礎。黨的二十屆三中全會再次強調“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”，進一步凸顯了踐行全過程人民民主的重要性。黨的二十屆三中全會把發展全過程人民民主的改革任務作為推進中國式現代化的發力點，也作為進一步全面深化改革的著力點，專門對“健全全過程人民民主制度體系”作出重要改革部署，是新征程上進一步推進全過程人民民主制度體系建設，落地落實落細目標任務的一份實實在在的行動指南。

二、健全全過程人民民主制度體系的總體部署和要求

堅持發展全過程人民民主，始終不渝地走中國特色社會主義政治發展道路，是黨的十八大以來我們黨一貫堅持的政治發展導向。發展全過程人民民主是確保中國式現代化行穩致遠的內在要求。黨的二十大報告擘畫了發展全過程人民民主的行動藍圖，作出重要戰略部署。黨的二十屆三中全會重申“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”，要把人民當家作主體現到國家政治生活和社會生活各方面，并進一步落實改革的目標任務，專門對“健全全過程人民民主制度體系”作出重要改革部署。這一重要改革部署既同黨的十八屆三中全會提出的加強社會主義民主政治建設，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化的全面深化改革目標任務一脈相承，又同黨的二十大“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”的全面戰略部署相銜接，為進一步全面深化改革，夯實全過程人民民主制度體系建設明確了目標任務。關于健全全過程人民民主制度體系的總體部署和要求，黨的二十屆三中全會從以下幾個方面進行了論述：

明確總體原則、目標、立足點和任務。全會指出，必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。這一基本原則是由我國的基本國情和中國特色社會主義政治制度的根本優勢決定的，是進一步深化改革的前提和根本保證；目標是把人民當家作主具體、現實體現到國家政治生活和社會生活各方面，為中國式現代化凝心聚力；立足點是保障人民當家作主；任務是堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，豐富各層級民主形式。

突出進一步深化改革的重點。全會聚焦健全全過程人民民主制度體系建設四大方面，對“加強人民當家作主制度建設”“健全協商民主機制”“健全基層民主制度”“完善大統戰工作格局”分別作了重點部署 ⑥。這四大任務模塊對應“堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，豐富各層級民主形式”的任務和要求，是進一步深化改革的重要著力點和突破口。

強調把制度建設擺在突出位置。全過程人民民主是有嚴密完整的制度體系保障的民主，以“四梁八柱”為支撐的民主制度體系是發展全過程人民民主的重要制度保障。全會在進一步深化改革任務布置中對堅持和完善根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度做了強調。這實際上指明了健全全過程人民民主制度體系的著力點在于充分發揮制度體系“四梁八柱”的基礎性作用，以根本制度為統領，基本制度為基礎，重要制度為改革創新的活力和源泉；把制度的穩定性、延續性、發展性和創新性擺在進一步全面深化改革的重要位置。

三、健全全過程人民民主制度體系的主要任務

（一）加強人民當家作主制度建設

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是人民當家作主的最重要途徑和最高實現形式，是實現全過程人民民主的重要制度載體。黨的二十屆三中全會就人大制度建設作出了重要部署：

一是健全人大監督機制制度的改革要求。人大監督，是國家機關監督體系中最高層次的、最具權威的監督。黨的十八屆三中全會提出“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度” ⑦，在人大財政經濟工作監督方面著重強調人大預算決算審查監督和國有資產監督。黨的二十大對“健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度” ⑧作了重要部署。黨的二十屆三中全會整合了黨的十八屆三中全會、黨的二十大有關人大監督制度的重點部署，進一步厘清改革任務，把人大監督制度改革從“局部探索”轉向“全面推進”。在改革任務里新增“完善監督法及其實施機制”“強化政府債務管理監督”，以進一步完善人大財政經濟工作監督的內容和機制，更有效發揮人大監督的“龍頭”作用。

二是健全人大工作制度的改革要求。黨的十八屆三中全會在完善人大工作機制方面作了重要部署，提出“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切” ⑨的任務要求。黨的二十屆三中全會根據新時代新征程進一步深化改革的目標任務，重點強調三方面內容：一是健全人大議事規則和論證、評估、評議、聽證制度。二是豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式。三是健全吸納民意、匯集民智工作機制。

（二）健全協商民主機制

黨的二十屆三中全會明確提出要健全協商民主機制，并根據新時代新征程的目標要求重點部署了兩項改革任務：

一是發揮人民政協作為專門協商機構作用。黨的十八屆三中全會對這項工作作了部署，強調“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，完善人民政協制度體系” ⑩。2014年9月，習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上進一步強調，“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程” ！1。2022年10月，黨的二十大在部署發展全過程人民民主時，對人民政協作為專門協商機構提出“三化”要求，“發揮人民政協作為專門協商機構作用，加強制度化、規范化、程序化等功能建設” ！2。黨的二十屆三中全會延續了黨的十八屆三中全會和黨的二十大對發揮人民政協專門機構作用的部署，進一步深化、細化了改革任務，重點聚焦在“三項機制”建設：“健全深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識的機制，加強人民政協反映社情民意、聯系群眾、服務人民機制建設。完善人民政協民主監督機制。” ！3

二是完善協商民主體系。黨的十八大首次明確提出“健全社會主義協商民主制度” ！4的戰略任務。黨的十八屆三中全會進一步要求“構建程序合理、環節完整的協商民主體系” ！5，黨的二十大強調“完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展” ！6。統籌推進7個主要協商渠道，完善協商民主體系。在進一步完善協商民主體系方面，黨的二十屆三中全會作出新的部署。一是強調“加強各種協商渠道協同配合”，關注到了主要協商渠道間橫向銜接配合的問題；二是提出進一步完善協商民主體系需要落實的兩個機制，即“健全協商于決策之前和決策實施之中的落實機制”“完善協商成果采納、落實、反饋機制” ！7。通過健全協商的過程性機制，從制度上暢通各種利益訴求進入決策程序的渠道，保障了協商成果的落地。

（三）健全基層民主制度

基層民主是社會主義民主政治建設的基礎和重要組成部分，是全過程人民民主的重要體現。就健全基層民主制度而言，黨的二十屆三中全會部署了五個重點任務：一是健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制；二是完善基層民主制度體系和工作體系；三是拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道；四是完善辦事公開制度；五是健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，完善企業職工參與管理的有效形式。

相較于黨的十八屆三中全會、黨的二十大關于基層民主部分的論述，黨的二十屆三中全會的新部署呈現出兩個趨勢和特點：一是發展基層民主的重要性日益凸顯。從主題表述上看，黨的十八屆三中全會的表述是“發展基層民主”；黨的二十大的表述是“積極發展基層民主”，強調發展基層民主是全過程人民民主的重要體現；黨的二十屆三中全會更進一步聚焦、落實到制度建設層面，提出“健全基層民主制度”。三次會議關于基層民主的總體部署一脈相承、層層遞進，不斷推動改革走深、走實。二是改革目標任務逐步明晰。從具體內容部署上看，三次會議對發展什么樣的基層民主、怎樣發展基層民主等根本性、方向性、戰略性的重大問題作了部署。黨的二十屆三中全會更加突出改革重點，強調了新時代發展全過程人民民主過程中基層民主改革的著力點在制度建設，并具體部署了改革任務，為進一步健全基層民主制度提供了根本遵循。

（四）完善大統戰工作格局

完善大統戰工作格局，是習近平總書記關于做好新時代黨的統一戰線工作重要思想的重要內容，是進一步全面深化改革、為推進中國式現代化凝心聚力的重要舉措。對照黨的十八屆三中全會、黨的二十大關于統戰工作的論述，黨的二十屆三中全會的新部署呈現出兩個趨勢和特點：

一是統戰工作重要性日益凸顯。黨的十八屆三中全會明確了統戰工作的總體要求和基本原則，并作為“推進協商民主廣泛多層制度化發展”的一部分內容，和政協協商、其他主要渠道協商一起部署。黨的二十大把統一戰線內容獨立成段，且篇幅更長，“鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線”與人民代表大會制度、協商民主、基層民主并列，作為發展全過程人民民主的重要部分，對統一戰線方向性、戰略性的重大問題作了部署。黨的二十屆三中全會延續前面兩次會議的戰略布局，進一步從體制機制上對統戰工作領域全面深化改革的著力點作了重點部署。

二是統戰工作的系統性、整體性要求不斷加強。黨的二十屆三中全會更加強調統戰工作的系統化布局，著眼各項政策和任務的落實，從制度機制上對統一戰線各領域創新發展的重點任務作出重要部署。聚焦政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系“五大關系和諧”，從八個方面部署了改革重點任務：一是完善發揮統一戰線凝聚人心、匯聚力量政治作用的政策舉措。二是堅持好、發展好、完善好中國新型政黨制度。三是更好發揮黨外人士作用，健全黨外代表人士隊伍建設制度。四是制定民族團結進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力。五是系統推進我國宗教中國化，加強宗教事務治理法治化。六是完善黨外知識分子和新的社會階層人士政治引領機制。七是全面構建親清政商關系，健全促進非公有制經濟健康發展、非公有制經濟人士健康成長工作機制。八是完善港澳臺和僑務工作機制。

四、黨的二十屆三中全會關于全過程人民民主論述的總體特點

（一）聚焦制度建設，目標清、任務明

黨的二十屆三中全會關于全過程人民民主的內容，以制度建設為主線貫穿始終。通過進一步全面深化改革，推動全過程人民民主制度更加成熟定型，把制度優勢更好轉化為國家治理效能。在“健全全過程人民民主制度體系”這部分論述中，“制度”共出現16次，“機制”出現13次，“體系”出現4次。總的來看，全會對制度建設提出了基本要求：一是完善已有制度，二是填補制度空白。這次全會圍繞健全全過程人民民主制度體系提出的目標任務，具有鮮明的問題導向。通過清晰的制度導向，把改革任務落實、落細，使全過程人民民主制度體系更加系統完備。

（二）更加注重系統集成，強調系統布局與協同配合

習近平強調：“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。” ！8健全全過程人民民主制度體系是一項系統工程，黨的二十屆三中全會進一步強調了改革的系統性、整體性以及協同性問題。對照黨的十八屆三中全會對加強社會主義民主政治制度建設的戰略部署，黨的二十大對發展全過程人民民主總體部署，黨的二十屆三中全會確定的“健全協商民主機制”的目標任務，可以看到三次會議的精神既是一脈相承也是與時俱進的。許多改革目標任務是一以貫之的，是根據新時代新征程的新要求不斷深化推進的。這體現了從局部探索到破冰突圍再到系統集成、全面深化的轉變。

（三）在堅持和發展中完善制度，注重制度的穩定性、延續性和發展性

正如習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上所說的，“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎上，不斷推進制度體系完善和發展” ！9。“堅持”“發展”“完善”是黨的二十屆三中全會關于制度建設的關鍵詞。“根本制度—基本制度—重要制度”是發展全過程人民民主多層面的制度體系安排。進一步健全全過程人民民主的制度框架，筑牢根本制度，完善基本制度，創新重要制度，才能為中國式現代化注入強勁動力、提供堅強有力的制度保障。

基金項目：國家社科基b07e841af3fc076ecf976b8bf0f303b1ba1b6ed96c0ff6ec499f3163c1ea61af金一般項目“社區公共資源治理中的公共性生長問題研究”，編號：20BSH150

注釋：

①⑥！3 ！7《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日，第1版。

②！9習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社，2021年版，第303、84頁。

③參見《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》，2021年3月11日；《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會議事規則〉的決定》，2021年3月11日。

④習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日，第2版。

⑤《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。

⑦⑨⑩！5《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。

⑧！2 ！6習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

！1習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

！4胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日，第1版。

！8習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。

作者系中共上海市委黨校社會學教研部副教授

（責任編輯 王 玉）