沿著法治軌道全面深化改革：內在要求、策略重點和基本方法

［摘 要］法治的特點和優勢為全面深化改革設定基本原則、構建體制機制、破除障礙阻力。在法治軌道上全面深化改革，要堅持改革和法治的統一性、互動性和協同性。圍繞“完善中國特色社會主義法治體系”，確定法治領域改革的策略和重點，提高法治的保障水平。在改革實踐中，處理好改革和法治的關系，兼顧守法和敢闖。

［關鍵詞］法治軌道；法治改革；改革和法治相統一

改革與法治是推進我國社會主義現代化建設的主要途徑和動力，改革和法治的關系是全面深化改革的核心問題之一。黨的二十屆三中全會總結和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗，指出在進一步全面深化改革中要堅持全面依法治國原則，“在法治軌道上深化改革，推進中國式現代化”。要完整準確理解法治對全面深化改革的“軌道”作用，圍繞“完善社會主義法治體系”這一重大命題深化法治領域改革，以法治有機貫穿深度融入各領域改革，做到改革和法治相統一。

一、正確理解在法治軌道上全面深化改革的內在要求

法治是治國理政的基本方式。法治具有明確性、公開性、穩定性、可預期性和國家強制性的特點和優勢，能夠增強改革的系統性、整體性、協同性 ①，為全面深化改革設定基本原則、構建體制機制、破除障礙阻力。黨的二十屆三中全會提出在法治軌道上深化改革，明確了法治對于全面深化改革的引領、規范、推進和保障作用。

（一）堅持法治和改革的統一性

習近平總書記指出：“改革和法治相輔相成、相伴而生。” ②這一論述深刻揭示了改革和法治的辯證關系。從表面上看，改革打破陳規，注重“變”；法治維護秩序，注重“定”。二者有內在的張力，從本質上看，改革“變”的是“法”，變舊法、立新法，破舊規、立新規。改革同立法始終緊密相連。古今中外的各次變法中，改革和法治緊密相連。在當代中國，全面深化改革要求堅持正確方向、尊重人民主體地位、破除深層次障礙，是“不變”和“變”的統一。因此，在改革的方法論上，要堅持改革和法治的統一。具體來說，應堅持改革和法治在領導主體、發展道路、實現目標、基本出發點等方面相統一 ③。改革和法治都必須堅持和加強黨的全面領導，堅持中國特色社會主義道路，致力于實現中華民族偉大復興，堅持從國情出發。改革開放以來的實踐證明，只有相統一的法治和改革才能形成合力，共同推進和保障中國式現代化。

（二）堅持法治和改革的互動性

在“四個全面”的戰略布局中，全面依法治國和全面深化改革互相支撐，改革和法治相互促動而不是相互牽制，才能不斷完善各方面制度體系，推動中國特色社會主義制度更加定型，提高國家治理體系和治理能力現代化水平。

1. 在法治下推進改革。新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，對于實踐證明行之有效的改革成果，及時上升為法律制度；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，及時修改或廢止。全面深化改革和全面依法治國相輔相成，改革決策和立法決策相銜接，是改革順利推進、改革成果及時鞏固的有效路徑。黨的十八大以來，為了“確保在法治軌道上推進改革” ④，以立法引領改革進程、破除改革阻礙、預留改革空間、確認改革成果，推動黨的十八屆三中全會部署的改革任務有序有效完成。在我國現行有效的303部法律中，在黨的十八屆三中全會后新制定的法律有78部，比如《民法典》這樣分量重、塊頭大的法律；303部法律中有147部法律先后累計修改334件次，修法的力度也是非常大的。

2. 在改革中完善法治。法治領域改革是全面深化改革的重要內容。全面推進依法治國是一場深刻的社會變革和歷史變遷，既要著眼長遠，也要立足當前，解決法治領域的突出問題，“根本途徑在于改革” ⑤。黨的十八大以來，十八屆三中全會和十八屆四中全會對法治領域改革作了系統部署，在法治領域各環節出臺了一系列政策措施，社會主義法治體系建設取得歷史性成就。

（三）堅持法治和改革的協同性

黨的二十屆三中全會部署以經濟體制改革為牽引、以支持全面創新體制機制為重點、統籌推進全面改革的系統整體改革任務，其貫徹落實需要進一步凝聚改革共識、破除體制機制障礙、啃下“硬骨頭”，亟須法治的保駕護航。法治的發展和改革的進程應當協同共進，逐步從改革開放初期“先改革后立法”的模式向“邊改革邊立法”“先立法后改革”的模式轉換。既不能因為現行法律的條條框框妨礙和遲滯改革，也不能因為改革突破現行法律損害憲法法律的尊嚴、權威和統一。

二、精準把握全面深化法治領域改革的策略和重點

黨的二十屆三中全會堅持問題導向，延續和深化黨的十八屆三中、四中全會以來法治領域改革的總體框架和重點任務，緊緊圍繞完善中國特色社會主義法治體系，聚焦破除制約影響全面依法治國的體制機制障礙，部署一系列法治領域改革的重大舉措，推動法治領域改革的系統集成，為深化改革奠定法治基礎。

（一）聚焦破除法治領域體制機制障礙

與全面深化改革和全面推進中國式現代化目標相比，法治領域存在諸多不適應、不匹配、不相稱、不到位的問題。憲法實施和監督機制不夠完善，需要進一步完善合憲性審查和備案審查制度，深化立法領域改革。行政執法體制機制不夠完善，需要進一步完善政府治理的制度體系，深入推進依法行政。公正執法司法體制機制不夠健全，需要進一步完善監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職、相互配合、相互制約的體制機制，加強人權執法司法保障。法治社會建設推進機制不夠完善，需要健全法律服務、法律宣傳、犯罪預防和治理等機制，夯實法治建設的基礎。同時，一體推進涉外法治建設，完善涉外法治體系。

（二）聚焦完善中國特色社會主義法治體系

建設中國特色社會主義法治體系，是我們黨提出的具有原創性、時代性的概念和理論。法治體系是法律制度和法律實施、監督、保障各方面的有機統一。黨的十八屆四中全會以來，依法治國的各項工作都是圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。2021年1月發布的《法治中國建設規劃》，就是圍繞完善法治體系來謀篇布局的。汲取中華傳統法律文化精華，吸收借鑒人類法治文明有益成果，堅決抵制西方錯誤思潮觀點影響，不斷完善法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規體系。

（三）聚焦協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革

法治領域改革，更要強調堅持系統觀念，增強改革的系統性、整體性、協同性。法治改革的協同性，既包括立法、執法、司法、守法等法治運行環節整體的協同性，也包括各環節內部的協同性 ⑥。第一，以憲法實施引領各環節協同推進。發揮憲法作為基本法對法治領域各環節改革的統領作用，關鍵在于提高憲法實施水平，健全保證憲法全面實施制度體系，建立憲法實施情況報告制度，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質量。第二，立法的協同性。國家立法和地方立法、人大立法和政府立法、區域間立法等協同推進，確保國家法治統一、保證立法質量，營造統一法治環境、推進區域一體化發展。第三，強化執法和司法協同。行政執法和刑事司法、執法執紀和刑事司法相銜接，完善行政機關和檢察機關、監察機關和檢察機關的銜接配合機制，推進法律法規的統一實施和有效監督。第四，協同推進法治政府與法治社會建設。法治政府是法治國家建設的主體工程，法治社會是構筑法治國家的基礎。兩者各有側重、相輔相成，發揮法治政府對法治社會的帶動作用以及法治社會對法治政府的推動作用。第五，協同推進黨內法規和國家法律。健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制，發揮黨規黨紀和法律法規各自的特色作用，形成綜合法治效應，包括建立制定主體溝通機制、程序協同機制、備案審查協同和實施協同機制等 ⑦，形成黨內法規和國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

（四）聚焦一體推進涉外法治建設

涉外法治作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，事關全面依法治國，事關我國對外開放和外交工作大局。黨的二十屆三中全會對加強涉外法治建設作出專門部署，一體推進涉外立法、執法、司法、守法和法律服務，形成涉外法治工作大協同格局。首先，堅持高水平對外開放，要按照“急用先行、務實管用”的原則，完善涉外法律法規體系。截至2023年底，在現行有效的299部法律中，有專門涉外法律53部，含涉外條款的法律152部；在602部行政法規中，有專門涉外行政法規近90部 ⑧。其次，加強涉外國內執法司法體制機制建設和涉外國際執法司法體制機制建設，完善涉外法治實施體系。既要通過前者來維護在華的外國企業、組織和公民的合法權益，也要通過后者來維護海外中國企業、組織和公民的合法權益，加快打造高水平對外開放新高地，為統籌做好“引進來”和“走出去”兩篇“大文章”提供堅實的法治保障。再次，積極發展涉外法律服務。積極探索國際商事爭端解決機制和機構建設新路徑，創新“一站式”國際商事糾紛多元化解決機制，培育國際一流仲裁機構、律師事務所，創新涉外法律服務的思路、途徑和舉措。律師、仲裁、公證、商事調解等涉外法律服務和涉外法律服務機構建設有很大進展。截至2024年1月，我國律師事務所已在35個國家和地區設立180家分支機構和若干辦事機構，全國仲裁機構辦理的涉外案件當事人已涵蓋全球100多個國家和地區 ⑨。最后，積極參與國際規則制定。堅定維護以國際法為基礎的國際秩序，主動參與國際規則制定，推進國際關系法治化，以國際良法促進全球善治。

（五）聚焦全面推進國家各方面工作法治化

黨的二十屆三中全會（以下簡稱“全會”）強調全面推進國家各方面工作法治化，把改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面工作納入法治軌道，以法治的理念、法治的思維、法治的秩序、法治的方式開展工作 ⑩。面對發展中遇到的新情況新問題新挑戰，為了推進經濟社會各領域改革，必須以法為行為之規、以法為治理之本，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。在經濟領域，以公司法等法律法規保障各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭；在政府治理領域，修改國務院組織法，進一步推進政府機構、職能、程序、責任法定化；在社會治理領域，強調新時代楓橋經驗和自治、德治、法治融合，提高社會治理法治化水平。全會以經濟體制改革為牽引，共提出了300余項各領域改革措施。在建設全國統一大市場、深化國企改革、助力民營經濟、優化營商環境、加強產權保護、加快綠色轉型、促進資本市場健康發展等方面，諸多改革舉措的落實需要法治來引領、規范、推動和保障。全會《決定》中提及了多項重點領域、新型領域、涉外領域的立法任務，包括制定民營經濟促進法、金融法、民族團結進步法，編纂生態環境法典，修改監察法，出臺反跨境腐敗法，加強國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、風險防控等方面立法。

三、統籌兼顧處理好改革實踐和法治實踐的關系

在理論層面，改革和法治是辯證統一的關系。在實踐層面，改革實踐和法治實踐交織共生，既有良性互動的一面，也有沖突對立的一面。改革實踐會遭遇到現行法律法規的束縛，造成法治實踐跟不上改革實踐的進程。在法治軌道上全面深化改革，必須處理好兩者的關系。

（一）完善改革決策與立法決策相銜接的制度機制

全會《決定》指出，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據，及時把改革成果轉化為法律制度。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。黨的十八大以來，我們探索了多種方式銜接立法與改革。基于深化改革的需要，及時制定相應的法律法規；對于實踐經驗尚不充分，需要先行先試、探索積累的事項，依法作出授權決定；對于不適應改革發展要求的現行法律規定，及時進行修改完善或者依法予以廢止；對于相關改革決策已經明確、需要多部法律作出相應修改的事項，采取“打包”修法方式一并處理；對于需要分步推進的制度創新舉措，采取“決定＋立法”“決定＋修法”等方式，先依法作出有關決定，再及時部署和推進相關立法修法工作 ！1。

（二）領導干部善于處理守法與敢闖的矛盾

改革需要發揚敢闖敢干的精神。遵守法律法規和黨規黨紀，是領導干部的基本素養和職責所在。既要敢闖敢干、擔當作為，也要遵紀守法、嚴守規矩，對各級領導干部是很大的挑戰。一些同志在思想上有困惑、認識不清，在工作中有顧慮、畏首畏尾或者懶政惰政，“梗阻”改革措施的落地。

習近平總書記指出：“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊’。” ！2他對上海自貿試驗區作出重要指示，強調解放思想，勇于突破，大膽試、大膽闖、自主改，辯證地論述了守法與敢闖的關系。中央授權上海市人大及其常委會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，以立法引領和保障改革，是新時代立法工作正確處理改革與法治關系的生動實踐。

注釋：

①封麗霞：《為中國式現代化提供更高水平法治保障》，《學習時報》2024年6月5日，第1版。

②中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社，2021年版，第65頁。

③苗炎：《習近平法治思想中的改革和法治關系論》，《法治與社會發展》2024年第4期。

④⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社，2020年版，第37、116頁。

⑥⑦王敬波：《以系統觀念強化法治改革協同性》，《中國社會科學報》2024年8月1日，第5版。

⑧⑨甘藏春：《構建與更高水平開放型經濟新體制相適應的法治體系》，《民主與法制周刊》2024年第28期。

⑩ ！1《〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2024年版，第82、282—286頁。

！2中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年版，第51頁。

蔡愛平系中共上海市委黨校公共管理教研部副主任，副教授；程前系中共上海市委黨校碩士研究生

（責任編輯 熊易芳）