完善“飛地經濟”利益共享機制方略

[摘要]“飛地經濟”是新時期“先富帶動后富”、以產業共建解決發展不均衡問題的重要載體。利益共享機制是“飛地經濟”可持續發展的核心因素之一。缺乏國家層面的指導細則，受制于在地統計管理辦法，協議承諾的產值、稅收等經濟指標分成難以兌現等掣肘，成為當前“飛地”園區普遍運行不暢和有可能難以為繼的主要原因。對此，需要高度重視利益共享機制在“飛地經濟”中的重要作用，通過謀劃控制投資的規模，減少利益共享資金壓力；構建多元化的收益來源，做大利益共享“蛋糕”；加強頂層設計，為“飛地經濟”提供政策指導；優化“飛出地”考核方式，設立利益共享激勵指標等，出臺“飛地”園區利益分成管理辦法和實施細則，構建多元化盈利模式和利益共享機制，打破跨區域管理制度與政策壁壘，促進“飛出地”“飛入地”的合作共贏，保障“飛地”園區的可持續發展。

[關鍵詞]“飛地經濟” 利益共享 可持續發展

[中圖分類號] F124.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2024）05-0075-08

[作者簡介] 劉祥，綜合開發研究院（中國·深圳）區域發展規劃研究所所長、副研究員；武漢理工大學經濟學院博士研究生，研究方向：區域經濟、應用經濟。

引 言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“完善實施區域協調發展戰略機制”“完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制，深化東中西部產業協作”?！帮w地經濟”是破解我國新時期區域發展不平衡問題的有效路徑之一。“飛地”園區設立初衷是為了解決區域發展不均衡問題，利用“飛出地”的產業優勢和“飛入地”的資源優勢，設計合理的利益共享機制，實現雙贏的結果。對“飛出地”而言，能夠解決當地土地資源緊張、生產成本高昂、企業無序外遷的難題。對“飛入地”而言，能夠解決開發資金、提高土地產出、開拓當地市場，提升園區招商和運營能力。

在此背景下，一批“飛地”園區勃然而興，據不完全統計，截至2023年底，全國“飛地”園區數量約800個，其中長三角和珠三角地區約占70%，是主要“飛出地”地區。“飛地”園區的建設無論是對脫貧攻堅，還是對推動當地產業發展都發揮了重要作用。對“飛地”園區的調研顯示，無論是“飛出地”政府還是“飛入地”政府，對“飛地”合作都有強烈的需求，特別是對“飛入地”而言，其溢出效應是巨大的，對于破解區域不平衡問題，實現“先富帶動后富”具有重要意義。然而，受限于行政區劃、在地統計法和法律規范條款等，原協議中承諾的利益共享內容難以兌現，很大程度挫傷了“飛出地”的積極性，使“飛地”園區的發展面臨較多掣肘，需要妥當加以解決，否則一旦進入大規模運營期，絕大部分“飛地”園區發展將難以為繼。

一、文獻綜述

當前，關于“飛地經濟”的研究，主要集中在區域合作理論以及“飛地”對城市的貢獻價值等方面。高幸和張明善（2021）提出，“飛地經濟”的表現形式符合區域分工理論的特征，該理論主要包括比較優勢理論和要素稟賦理論，“飛地”在運行機制上通過內外部因素相互依賴、影響、作用、融合，逐步完善“飛入”和“飛出”兩地經濟要素的整合、共享、聯動，可以很好地提高區域經濟的協同度。李明和王衛（2023）認為，“飛地經濟”通過促進區域經濟協同發展、優化區域產業結構與空間重塑、推動經濟增量創新發展和存量轉型升級、破除區域要素流動體制機制壁壘等具體路徑，促進區域經濟高質量發展。

利益共享機制是“飛地經濟”合作的癥結點，涉及很多政策和法規領域的突破，目前相關研究文獻較少。多數學者提出稅收分成是“飛地”的重要來源，但如何突破政策、法規頂層設計以及相應的利益共享機制路徑等的研究比較欠缺。姚子健（2023）認為，“飛地經濟”合作中的稅收利益分配是一種橫向的稅收利益分配，發生于各地區政府之間。合作雙方政府的上級政府應主要發揮鼓勵、指導與幫助發展的激勵作用，而不可給予直接利益。特別是在當前國家尚未對統一的稅收利益分配制度做出具體規定的背景下，由合作雙方明確稅收利益分配方案顯得更加重要。胡小渝（2024）認為，“飛地”利益分配方面，雙方應以實現帕累托最優為目的，“創新飛地”“總部飛地”可采取地方留成部分稅收全額返還“飛出地”的方式，“消薄飛地”“生態補償飛地”模式可采取“收益保底+稅收分成”方式進行利益分享。劉志彪和查婷俊（2017）認為，“飛地經濟”發展的困難主要集中在稅收分成，造成中央政府或省級政府層面對“飛地經濟”的政策激勵不足。在“飛地經濟”利益法治建設方面，蘇海雨（2022）對“飛地經濟”協議的法律屬性及其規范進行了深入剖析，認為“飛地經濟”協議涉及行政管轄權讓渡等政府職權問題，其性質為具有行政性的公法協議?！帮w地經濟”協議需要從合法性、程序性、救濟性等方面展開。全面代管的一體化“飛地經濟”模式的批準權應當交由中央統一行使。劉志彪和查婷?。?017）認為，“飛地”需要法律的約定，對于條件允許的地區，需要采取制定相關法律法規的方式，保證政策長期有效施行。從全國實踐案例來看，深圳與汕尾“飛地”合作區的《廣東省深汕特別合作區條例》，以立法的形式解決了這一難題，值得其他地區推廣。

綜上，目前“飛地經濟”的研究以區域合作理論、比較優勢理論為主，闡述了“飛地經濟”的存續價值和合作基礎。對于“飛地”利益分配方面的研究，多從理論層面提出“飛地”需要關注稅收分成，但是在路徑方面的研究有欠。有關稅收利益分配制度，現有法律往往集中于縱向政府間，如央地之間的稅收利益分配。有關橫向政府間的稅收利益分配，我國規定了跨省經營企業（總分公司間）的企業所得稅利益分配制度，而無專門的法律對政府經濟合作中的各地區政府間的稅收利益分配制度做出規定。學界對“飛地”利益分成，如具體產值、稅收“分哪些”“怎么分”，以及需要突破的政策法規，沒有明確的理論研究和實踐案例。

我們認為，實現“飛地經濟”可持續發展，需要重點關注兩大方面：第一，關注中央層面的頂層設計，以打破跨區域的行政壁壘問題。政府間跨區域的經濟與財政關系是政府治理的重要內容，也是我國區域合作需要突破的方向。即便規定了稅收利益分配方案的“飛地經濟”政策文本，其分配方案也往往有失合理性，不能實現在各地區政府間有效分配稅收利益的目的。實踐證明，“飛地經濟”中的合作，絕不是簡單的市場行為，而是需要法律的保障，而且需要中央層面的總體考量。涉及此問題的文獻較少?！帮w地經濟”本身就是我國跨區域合作的“試驗田”，如果不打破行政壁壘和統計障礙，不能從國家層面跨部門協調統計、財政、稅務等部門，就很難形成利益共享機制。

第二，關注“飛出地”的積極性與激勵問題?！帮w地經濟”成功的關鍵，在于“飛出地”，讓“飛出地”愿意飛，并且享受到“飛出去”的利益。需要考慮“飛入地”擁有的資源類型、數量和成本，如特許經營資源、城市戰略資源，都是利益共享的“利益點”。此外，中央對“飛出地”的政治考核，也是激勵的重要手段。與此同時，“飛地”還需要創新商業模式，考慮“開源節流”，“飛出地”“飛入地”不能僅僅圍繞園區的傳統物業開發、園區物業出租出售，要更多考慮增值服務和園區運營以及精確選址、建立完善合理的利益共享機制等。

二、利益共享機制是“飛地經濟”

可持續發展的核心問題

設立“飛地”園區的初衷有三：一是政治擔當，主要是為了完成脫貧攻堅的任務，部分城市在對口幫扶地區建設“飛地”園區，主要是依托當地資源，開展農副產品加工，規模相對較小，經濟效益較低；二是部分“飛地”園區在工業園區的基礎上，開發了部分住宅和商業，通過物業開發回籠一部分資金；三是通過利益共享，共享經濟指標?！帮w出地”希望突破自身土地稀缺的瓶頸，在行政區外拓展產業空間，導入企業資源，最終獲取一部分“飛入地”的產值、稅收、進出口和固定資產投資數據，實現自身利益增值。

“飛地”園區雖然一般都有兩地政府背書，但執行的主體仍然是企業，如何盈利并達到收益預期是不可回避的問題。“飛地”園區以工業園區為主，普遍投資大、回收期長，缺乏利益共享機制的“飛地”園區往往很難盈利，特別是在房地產開發不景氣的趨勢下，廠房出售和出租收益率大大降低，園區盈利能力進一步減弱。以深圳目前的某“飛地”園區為例，園區啟動區面積1500畝，工業廠房建筑面積68.25萬平方米。按照工業用地40萬元/畝，建安成本3700元/平方米，廠房50%出售，售價3800元/平方米，廠房50%出租，租金20元/平方米/月計算，項目總投資50.26億元，營業收入合計65.3億元，營業支出合計29.93億元，項目靜態收益（營業收入-總投資-營業支出）14.89億元，項目整體內部收益率（動態）小于零。從全國800多個“飛地”園區來看，絕大部分都是政府在兜底，盈利能力強的不多，導致很多開發主體不愿意擴大投資，社會投資積極性不高，“飛地經濟”逐步淪為政治工程和幫扶工程，并未實現區域合作的初衷。

利益共享是“飛地”園區共同做大產業“蛋糕”的內在動力，也是“飛地”園區長期可持續發展的重要保障。“飛出地”通過輸出技術、資金、品牌和服務，導入優質產業資源，共同做大“稅收”規模，從中按照一定比例共享。但是由于缺乏中央明確的跨區域財稅分成機制，除一部分“飛地”園區出臺了省級管理條例約定外，絕大部分的“飛地”園區實際操作過程中往往很難落地。目前“飛地”園區普遍運行不佳，究其原因是其運行主要系地方行為、市場行為，特別是涉及GDP和稅收分成時，協議往往難以落地，“飛出地”失去積極性，“飛地”園區就有可能最終夭折。因此，能否破除當前政策障礙，實現兩地利益共享，對“飛地經濟”的可持續發展至關重要。

三、完善“飛地經濟”利益共享

機制需要重點突破的幾個方面

1. 需要突破國家統計法律法規的在地統計管理辦法與稅收征管規定

“飛地”園區為跨行政區域設立的產業載體，盡管“飛出地”和“飛入地”對利益共享普遍持支持態度，但在實際執行過程，一般遵循《中華人民共和國統計法》、國家統計局《部門統計調查項目管理辦法》的在地統計原則，二者強調企業不論其行政區域，還是注冊地址，都需要按照行政區統計，由當地所在的統計部門進行登記和管理?！帮w地”的主要經濟行為都是發生在“飛入地”，因此，很難突破跨行政區的財稅分成政策，只能將經濟產出納入“飛入地”，而不能納入“飛出地”。

雖然國家和部分省市提出了“飛地經濟”指標共享模式，但是僅停留在探索層面，缺乏細則。如2017年國家發改委等八部門聯合印發的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》指出，“在政府內部考核時，對于地區生產總值、工業總產值、固定資產投資額、進出口額、外商投資額等經濟指標，......進行協商劃分”。但該文件為指導性文件，僅提出利益共享的方向，未明確分成機制，且強調僅為政府內部考核使用。因此，在最終的核算環節，“飛地經濟”統計仍然是單方面統計。

在稅收統計與征管方面，2015年，財政部和稅務總局出臺了《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，這是目前國家部委唯一正式出臺的關于跨省稅收分成的文件，支持京津冀地區對三個稅種：增值稅、企業所得稅和營業稅，按照規定進行跨省分成。該文件對“飛地”園區利益共享具有較大突破，但有其局限性。一是門檻較高，僅限于由遷出地區政府主導、符合遷入地區產業布局條件且遷出前三年內年均繳納“三稅”大于或等于2000萬元的企業。二是企業名單由遷入地區、遷出地區省級政府分別統計、共同確認。三是文件僅針對京津冀地區，沒有明確其他地區是否適用政策。

2. 需要突破跨區域征管方式

無論是國家發改委的“飛地經濟”指導文件，還是財政部的稅收共享辦法，都是以宏觀指導為主，缺乏實施細則和監管考核辦法，已出臺的“飛地經濟”文件不能成為地方政府執行稅收分成的法律依據。

此外，企業認定缺乏明確的操作流程，使得地方執行時難以確定具體步驟和程序，導致執行效率低下，增加執行成本。企業遷出也缺乏明確的監管規則，導致監管難度增加，地方政府難以有效地監督企業轉移的執行情況，難以確保政策的有效性和公正性。

3. “飛地經濟”協議簽訂流程，需要進一步規范

地方各級政府簽訂的“飛地經濟”協議必須遵守現行的法律體系，特別是關于跨省稅收的統計與分成。“飛地經濟”協議可以分為兩大類：一種需要中央批準，另一種不需要中央批準。

在實際操作過程中，如果“飛地經濟”協議僅僅涉及產業合作和經濟事務管理，地方政府可以依據法規執行。這個流程分為三大步驟：其一，兩地需要簽訂政府關于“飛地”開發的協議，作為后續利益分享的效力文件，如深圳與贛州、南寧、汕頭市政府均簽訂了“飛地”合作協議，明確了園區的管理機構的派出、雙方的經濟事務和社會事務管理權限、產值和稅收的統計管理等。同時，建立 “一會、一辦、兩委”機制，即園區聯席會議制度、聯席會辦公室、園區規劃建設聯審委員會、園區招商項目聯審委員會，構成園區開發的利益保障。其二，協議需要向所在的省、市有關行政機關和社會大眾公開征求意見。征求內容應當包括“飛地”合作背景、合作范圍、合作產業、合作模式、合作主體、利益分配機制和合作政策。對協議的修改與解釋、爭議解決方式、爭端解決程序需要予以明確。其三，協議需要上級政府部門的批準與備案，保證權威性。如協議涉及中央協調事項，需要中央各部委給予正面回復。涉及重大民生、安全等領域和權限，必須得到中央的批準。

四、“飛地經濟”利益共享

機制相關探索與經驗借鑒

在“飛地”立法方面，不少地方進行了探索，其立法依據為《中華人民共和國立法法》中有關授予地方事務立法權的規定。例如，2012年，廣東省人民政府頒布《廣東順德清遠（英德）經濟合作區管理服務規定》，對順德、清遠（英德）建立的“飛地”園區予以法律地位。《上海市人民政府規章制定程序規定》和《江蘇省行政程序規定》針對區域合作也給出了指導意見，跨省、跨市合作可以采取簽訂合作協議的方式，鼓勵區域聯系與產業合作，建立地方政府的行政首長聯席會議制度和日常工作執行制度。

在“飛地”園區利益共享方面，目前，全國“飛地經濟”利益共享機制比較成熟的是深圳與汕尾共建的深汕特別合作區。《廣東省深汕特別合作區條例》的出臺，對兩市合作利益共享內容進行了明確，并且由深圳作為“飛出地”來主導開發建設的地方性法規，明確了合作區、深圳、汕尾的GDP分成比例（50%、25%和25%），運行一段時間后調整為全部歸深圳所有，以立法形式為“飛地經濟”利益共享機制提供了法律保障。

此外，其他地方也紛紛出臺地方性法規，以探索性做法為主，且大多為“一事一議”。例如，《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》關于稅收分成的表述主要集中在探索跨區域財稅分享機制上。對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分實行跨地區分享，分享比例將根據因素變化在確定期限內進行調整。四川與重慶共建“川渝高竹新區”，兩地按照“鎖定存量、分享增量”的原則，對高竹新區批復前設立的企業繳納的地方稅收，按屬地關系分別由廣安市和渝北區征繳。對高竹新區批復后新落地的企業繳納的地方稅收收入，廣安市和渝北區按照50%﹕50%的比例共享。深圳市南山區與河源市政府簽訂框架協議，深匯通公司與連平縣政府簽訂協議，通過委托加工的形式，河源市和南山區建立產值稅收分成機制，產值分成7：3，稅收分成3：7，最終以“南山總部+河源基地”“南山研發+河源生產”形式，實現深河兩地合作共贏。2022年，深匯通產業園產值約23億元，其中留在河源約10億元，回歸南山區約13億元，為南山區帶來稅收4000多萬元。

五、完善“飛地經濟”利益共享

機制的政策建議

“飛地經濟”利益共享機制目的在于確保其可持續發展，可以從四個方面加以探索和完善：一是謀劃控制投資的規模，減少利益共享資金壓力；二是構建多元化的收益來源，增加利益共享“蛋糕”；三是加強頂層設計，為“飛地經濟”提供政策指導；四是優化“飛出地”考核方式，設立利益共享激勵指標。

（一）控制開發規模，在選址上把好第一道關，減少利益共享資金壓力

“飛地經濟”利益共享需要制定清晰的園區經濟賬，必須建立在“減少投資、增加收益”的前提下，有了利益“蛋糕”，才能有利益共享的基礎?！帮w出地”和“飛入地”主體要尊重產業規律，遴選目標明確、利益趨同、互補共贏的合作方，合理的選址是園區成功的先決條件。一方面，“飛地”園區需要深入開展前期市場調研，選擇有利于招商和產業導入的地區。深圳—哈爾濱“飛地”園區很大程度上得益于哈爾濱的經濟產業基礎和市場需求，能夠有效承接“飛出地”產業轉移。而國內許多園區發展緩慢，多數屬于扶貧援建，政府“拉郎配”，兩地在產業結構、營商環境等方面存在較大差異，大多以行政手段推動資源導入，難以持續。另一方面，合作雙方應遵循優勢互補、互利共贏原則，形成明確的合作目標和利益需求點。

“飛地”園區選址，需要綜合考慮地理位置、可拓展空間、交通物流、生活配套、能源供應等多種因素。應優先選擇靠近主城區的片區（原則上距離不超過20公里）、基礎設施建設基本完善的片區，以及自貿試驗區、高新區、經開區等享受特殊政策區域。確?！帮w出地”對“飛地”產業園區的選址權和規劃權，合理規劃片區用地類型，按照產城融合理念，平衡居住、商業用地，實現現金流較快回流。

“飛地”園區需要統一規劃及分步實施，以實現“小組團”開發，按照產業協同發展需求進行空間總體布局，確定組團的四至范圍?？煞譃榻M團、單元和地塊三個層次進行布局，首先實現園區的平衡，再實現組團，乃至片區的全面平衡，逐步形成投入產出平衡的可持續發展模式，以提升土地節約集約利用水平，實現“開發一片、成熟一片、收益一片”的良性循環。在園區無法實現平衡的情況下，及時調整開發策略和時序，與當地政府進一步協商彌補虧損的具體方案，向園區開發運營公司補充現金流、資源或者政策，確保公司可持續經營。

（二）創新盈利模式和商業模式，做大利益共享“蛋糕”

盈利模式和商業模式，是完善“飛地經濟”利益平衡機制的兩個核心問題?！帮w地經濟”本身很難盈利，需要多從園區之外做文章，注重“小平衡”，更要“大平衡”。以推動“飛地”產業園區可持續發展為總體目標，統籌園區內和園區外兩個市場的可經營性資源，分階段做到項目平衡、財務平衡和經濟平衡，挖潛“開發建設+特許經營+城市運維+增量共享”四種合作路徑，構建集“土地經濟、設施經濟、房產經濟、服務經濟、商務經濟、產業經濟”六大業務為一體的多元化園區盈利模式，推動“飛地”產業園區的可持續發展。

1. 增加利益共享收入來源

園區建設，既需要算政治賬、社會賬，也需要核算園區的“大賬”（園區外平衡）和“小賬”（園區內平衡），需要強化頂層設計、統籌兼顧。充分挖潛“飛地”園區合作資源，在傳統土地開發、物業開發的基礎上，尋求城市基礎設施開發、水電燃氣等能源設施特許經營、優質產業項目投資、數字城市智慧城市運營服務等，長期為園區和城市提供投資、建設、運營服務，最大限度滿足項目投資收益需求。要實現“飛地經濟”的可持續發展，需要消除傳統房地產依賴路徑，多渠道挖潛收益來源。一是片區開發（土地經濟）：由平臺公司進行土地開發，并將熟地出讓或出租給產業投資人，通過獲取ABO模式服務費、管委會支付土地開發成本收回土地開發投資。二是基礎設施建設與運維（設施經濟）：片區開發商可引入專業基礎設施投資商，投資和運營園區內基礎設施，通過各類基礎設施的接入費和能源使用費來回收基礎設施的投資。如可引入專業污水處理公司進行投資和運營，由園區企業付費，政府適當給予補貼；運營加油站、充電站等能源設施。三是土地二級開發（房產經濟）：片區開發商進行房產投資，將工業廠房及倉庫、集體宿舍、商業辦公、公寓、住宅等物業租售給企業與個人，實現物業開發收益。房產開發要根據片區發展階段和不同企業、各類人群的物業需求，適時推出不同的物業組合，使土地和物業的增值內部化。四是園區服務（服務經濟）：片區開發商為園區企業提供有償的基礎服務來獲取收益，包括物業服務、維修服務、辦公采購服務、裝修服務、停車服務等。片區開發商通過為片區企業和員工提供全方位的商業配套，建設生產生活配套服務設施，提供餐飲、購物、商務、娛樂、旅行等商業服務獲取收益，開發商還能通過提供政策咨詢、管理咨詢、物流服務、人力資源和知識產權服務等生產性服務獲取收益。五是城市特許經營權：積極爭取當地政府將園區乃至全市的特許經營權授予平臺公司或“飛出地”政府轄區的國企，平臺公司可通過自營或合作的方式經營，從而獲取相關收入。六是智慧城市（城市運營管理）：依托智慧城市建設運營國企，承接當地政府數字政府、數字園區、數字教育、數字醫療等數字城市建設項目，提供規劃咨詢、實施和設備供應等服務，并為后續運營維護提供服務。七是自然資源開發：按照“飛出地”城市企業對原材料、自然資源的需求及開發利用能力，針對性地獲得當地的自然資源開發權，彌補園區開發運營資金的不足。八是金融創新收益：國企可通過多種方式對園區企業進行股權投資，培育其上市，此外園區開發運營公司也可以培育上市。同時，支持園區發行綠色債券、ABS和REITS，從而提前回籠資金。

2. 創新利益共享商業模式

可行的商業模式是“飛地”園區成功的重要條件，關鍵在于既要把“蛋糕”做大，又要把“蛋糕”分好，真正實現區域協調發展、多方持續共贏（圖1）。

在做大“蛋糕”方面，政府要算大賬、算總賬，既要考慮直接收益，也要考慮間接收益?！帮w出地”政府通過對“飛地”園區投入資金、產業、政策、技術、信息、人才等支持措施，分享稅收、GDP等直接收益，還可以獲得產業有序外溢、留住總部和關鍵環節、穩固產業集群、引領和適應全國產業分工、優先占有“飛入地”稀缺性資源等間接收益，條件成熟時還可享受“反向飛地”帶來的收益（“飛入地”在“飛出地”設置展示窗口、孵化器、總部落戶等）。若率先在全國形成可復制、可推廣的“飛地”園區模式，將極大促進區域協調發展和助力構建全國統一大市場，獲得政治收益?！帮w入地”政府通過提供土地資源、基建配套、社會管理、環境保護，以及相應的資金和政策配套等，分享稅收、GDP、固定資產投資、就業等增加帶來的直接收益，還可以享受產業升級和集聚、營商環境改善、消費水平提升等“飛地”園區帶來的輻射帶動效應，從而促進當地經濟社會的健康發展。

（三）統籌開展“飛地”園區試點，逐步推進跨區域利益共享機制改革

1. 統籌推進“飛地”園區利益共享試點

建議由國家發改委牽頭，聯合財政部、稅務總局、統計局等部門開展研究，以國務院名義出臺促進“飛地經濟”利益共享機制的政策文件。推動國家實施“飛地”園區備案和分類管理，國家發改委區域協調發展司每年通過申報和認定一批“飛地”園區結對名單（國家級）。經備案的跨省、跨市“飛地”園區可以實現GDP、稅收分成，實現干部的跨省、跨市任職（僅限“飛地”園區管委會）。督促各省、市出臺支持“飛地經濟”利益共享的實施細則，明確“飛地”操作流程、分成比例等關鍵要素，細則應包括具體的執行步驟、確認機制、監管措施等內容，推動“飛地”園區利益分成政策落地。

2. 加大對口幫扶地區利益共享政策支持

給予國家級對口合作地區“飛地”園區一定政策傾斜。針對重點區域的“飛地”園區，如《革命老區重點城市對口合作工作方案》①中20個對口合作地區的“飛地”園區，給予政策支持。如實行用地計劃指標重點保障，優先安排省/自治區級預留建設用地指標。鼓勵政策性金融機構加大對“飛地”園區支持力度，支持符合條件的“飛地”園區重點企業上市融資。支持省/自治區稅收分成部分全部留存“飛地”園區。

3. 加強“飛地”園區評估督促

國家發改委加強對備案“飛地”園區的統籌協調，會同有關部門組織開展工作成效評估。督促各省市開展“飛地”園區的利益共享政策宣講和業務培訓工作，建立年度評估和督促落實機制，確保將政策落到實處。

（四）出臺利益共享激勵政策，調動“飛出地”積極性

1. 完善“飛出地”城市考核指標體系

建議國家在“飛出地”城市考核中加入城市輻射帶動力的考核指標，將帶動提升“飛地”產業園建設的數量、質量作為考核依據。如對深圳建設中國特色社會主義先行示范區的考核，可將深圳開展“飛地經濟”、輻射帶動“飛入地”城市發展納入考核指標。探索完善“飛出地”GDP的統計和考核機制，除考核“飛出地”自身GDP外，還將考核帶動“飛地”園區的GDP增量匯總值，從而調動“飛出地”城市的積極性。

2. 共享“飛地經濟”指標及用地指標

允許“飛地”園區產生的固定資產投資額、進出口額、綠電指標等增量部分，經兩地政府協商，采取利益共享方式，部分計入“飛出地”所在城市。允許“飛出地”城市將“飛地”園區的工業用地納入城市用地統計，從而可以適當降低“飛出地”工業用地比重，重點用于發展總部及商務服務業。

3. 給予“飛出地”城市政策支持

為調動“飛出地”城市建設“飛地”園區的積極性，爭取給予“飛出地”額外政策支持。如在新一輪國土空間規劃編制過程中，充分考慮“飛出地”城市的輻射帶動作用，將省建設用地指標向“飛出地”城市傾斜，省級重大項目優先在“飛出地”城市布局。省級工業園區專項資金、政府引導基金、省級對口幫扶資金、國家政策性銀行貸款等，優先向“飛地”園區和“飛出地”城市傾斜。

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Strategies for Improving the Benefit-sharing Mechanism of “Enclave Economy”

Liu Xiang

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029;

School of Economics， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430070）

Abstract： “Enclave economy” serves as an important vehicle for “the first to prosper should help drive the later to prosper” in the new era and addresses the issue of uneven development through industrial collaboration. The benefit-sharing mechanism is one of the core factors for the sustainable development of the “enclave economy”. Constraints such as the lack of detailed national-level guidance， restrictions imposed by local statistical management regulations， and difficulties in fulfilling agreed-upon economic indicators such as output value and tax revenue distribution in agreements， have become the main reasons for the prevalent operational inefficiencies and potential unsustainability of current “enclave” parks. In response， it is essential to attach great importance to the critical role of the benefit-sharing mechanism in the “enclave economy”. This can be achieved by planning and controlling the scale of investment to reduce the financial pressure on benefit sharing; constructing diversified revenue sources to increase the “pie” of benefit sharing; strengthening top-down design to provide policy guidance for the “enclave economy”; optimizing the assessment methods for the “originating region” by establishing incentive indicators for benefit sharing; issuing management measures and implementation details for benefit distribution in “enclave” parks; constructing diversified profit models and benefit-sharing mechanisms; breaking down cross-regional management systems and policy barriers; promoting win-win cooperation between the “originating region” and the “host region” to ensure the sustainable development of “enclave” parks.

Key words： “Enclave Economy”; Benefit-sharing; Sustainable Development

（收稿日期：2024-08-25 責任編輯：賴芳穎）