基于政策工具視角的湖南省國際科技合作政策研究

摘要：國際科技合作是推動科技創新發展的重要方式。為準確分析把握湖南國際科技合作政策的合理性、有效性，文章從政策工具理論角度出發，選取了湖南省政府發布的128份政策文件進行量化分析。研究發現，存在環境型政策工具使用失衡、供給型政策工具針對性弱、需求型政策工具嚴重缺位、政策導向過于集中等問題，從完善國際科技合作政策體系、加大國際科技合作資金投入、拓展完善國際科技合作體系、優化國際科技合作服務供給4個方面提出建議，以期為湖南國際科技合作政策體系構建提供借鑒。

關鍵詞：國際科技合作；政府引導；政策工具；政策文件

中圖分類號：G311;C936 文獻標志碼：A

0 引言

隨著經濟全球化的發展，國際科技合作已成為各國推動科技創新發展的重要途徑。國際科技合作的開展有助于學習和借鑒國際上的先進技術和管理經驗，促進科技創新資源的有效流動，推動科技創新和經濟社會發展。但國際科技合作存在的如信息不對稱、專利法規風險、合作渠道缺乏等問題，往往無法通過單個的國際科技合作參與主體來解決，需要政府從宏觀層面采取一定的政策措施來減少或規避風險，以提高各類主體參與國際科技合作的積極性。

為了支持引導國際科技合作的開展，近年來，湖南制定出臺了一系列促進國際科技合作的政策，包括《湖南省實施開放崛起戰略發展規劃（2017—2021年）》《湖南省人民政府辦公廳推動開放型經濟高質量發展打造內陸地區改革開放高地行動方案（2021—2023年）》《湖南省進一步優化外商投資環境 更大力度吸引和利用外資的若干措施》等。這些政策效果如何、內容設置是否科學、是否滿足當前國際科技合作需求，需要進行深入分析評價，從而為湖南進一步優化政策體系、推動國際科技合作提供參考。

1 文獻綜述

1.1 關于國際科技合作政策的研究

國內外學者既有對特定國家科技政策的研究，也有不同國家之間政策的對比研究。從國際來看，Lubell［1］對美國的科技政策進行了研究，分析了這些科技政策對美國及世界的影響。Davi［2］對澳大利亞國際科技合作政策進行了研究，發現政策導向更加傾向于引進先進技術而非技術出口。Narvaez-Berthelemot［3］對拉丁美洲國家的科技政策進行了對比研究，指出拉丁美洲國家對科技創新重視不足、科技政策體系不完善。從國內來看，王子丹等［4］對美國、英國、德國、日本的創新政策進行了研究，強調要制定持續性的創新戰略，加強基礎研究投入，構建開放型創新體系。丁若沙［5］通過比較金磚國家與美、德、日等主要發達國家的科技政策，強調要重視科技創新人力資源的培養與發展，加強基礎研究創新體系建設，重視企業自主科技創新能力的培養。通過對文獻的分析，對于湖南國際科技合作的研究主要是對現狀的分析以及湖南與其他國家或地區的合作情況。例如：雷筱娛等［6］以合作需求為導向，從重點領域、重點任務等層面對湖南省科技創新開放合作現狀與存在問題進行了分析；彭培根等［7］研究了湖南與歐盟科技合作的情況，分析了合作的主要模式及類型、存在的問題與不足，提出了針對性的意見建議。目前，暫無對湖南國際科技合作整個政策體系的研究。

1.2 政策工具及分類

政策工具是指為了應對特定的社會挑戰或達到特定的政策目的而制定的具體策略與手段［8］。通常在制定政策時，需要根據具體問題，對政策工具進行合理選擇，以期提高政策實施的效果。正是基于這種重要性，政策工具理論在經濟社會各個領域被廣泛應用，以分析政策制定的科學性、有效性。國內外學者們從多種視角深入探討和研究了政策工具。Howlett等［9］將政策工具分類為自愿型政策工具、強制型政策工具和混合型政策工具。McDonnell等［10］將政策工具分類為指令型、激勵型、能力建設工具［10］。Hood［11］將政策工具劃分為信息性、權威性、財務能力以及正式的組織結構這4個主要類別。Rothwell等［12］將政策工具分類為需求型、供給型以及環境型3個主要類別。趙新峰等［13］將各種政策工具分類為管制型、市場型和自愿型3大類。周英男［14］將政策工具劃分為命令控制型、經濟激勵型和自愿型3大類別。陳振明［15］對政策工具進行了分類，包括工商管理技術、社會化工具和市場化工具。本文主要參考了Rothwell等［12］的政策工具模型，之所以選擇這一模型，是因為其在分類上較為全面，3類政策工具可以分別對應國際科技合作的不同內容，與國際科技合作本身的特性比較吻合。

2 國際科技合作政府引導政策分析框架的構建

政府引導和推動國際科技合作，主要是通過使用不同的政策工具提高科技創新主體參與國際科技合作的便利性、積極性，以達成推動國際科技合作、促進科技創新發展的政策目標。本文以政策工具理論為基礎，對湖南國際科技合作政策體系的均衡性、協同性進行評價，從而分析存在的問題與不足。

2.1 X維度——政策工具

X維度所使用的政策工具分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具3個類別。借鑒付琳等［16］、張晨芳等［17］對供給型、需求型和環境型3類政策工具的分析方法，結合國際科技合作實際，對國際科技合作的政策工具進行了分類。3類政策工具的具體分類及表現形式如表1所示。

具體來看，供給型、環境型和需求型這3種政策工具對國際科技合作產生了各自不同的影響，如圖1所示。環境型政策工具主要是為國際科技合作的開展創造有利的政策環境和發展機會，是一種間接的效用，在具體實施過程中，表現為制定相應的規劃計劃，對參與國際科技合作的主體給予金融支持、稅收減免，幫助建立國際科技合作的協調機制等。供給型政策工具主要是為國際科技合作的開展提供各方面的要素支撐，包括國際交流所需的基礎設施、科技合作信息的收集與提供、人才的交流與培養、必要的政務服務以及直接的資金支持措施等。需求型政策工具的主要作用是直接創造國際科技合作的需求，政府在處理國際事務中會需要專業的機構進行服務，政府通過采購這種服務就產生了國際科技合作的市場及需求。

2.2 Y維度——目標評價

X維度的政策工具主要反映的是政府引導國際科技合作開展所采取的政策工具類型，體現的是加強國際科技合作所采用的具體手段與方法，在完整體現政策運行特征及意圖上還存在不足，因此需要納入一個Y維度，分析政策的作用對象，以此來體現政策最終想要實現的目標及效果。借鑒李丹等［18］、翟運開等［19］的研究分類，結合對湖南政策文件的分析，本文將政府引導國際科技合作的政策需要實現的預期目標分為拓展合作內容、豐富合作形式、促進人才培養、優化合作環境、構建合作機制、提升國際水平等6個方面。本文以此為基礎建立Y維度，分析政策工具的使用在各個目標維度的使用情況。

其中，拓展合作內容是指加強同其他國家地區之間在特定產業領域、技術領域的交流與合作；豐富合作形式是指鼓勵開展不同形式的合作，以形式的創新促進國際科技合作；促進人才培養是指引進優秀人才和智力資源，提高本國或本地區的科技人才隊伍素質和水平；優化合作環境是指營造良好的合作氛圍和環境，保障各方合法權益；構建合作機制是指建立溝通協調機制，促進信息共享和協作配合，促進各方利益平衡和糾紛解決機制；提高國際水平是指使本國或本地區擁有更加適合國際交流的軟硬件環境。

2.3 二維分析框架構建

基于上述的2個維度，最終形成了國際科技合作政府引導政策研究的二維分析框架，如圖2所示。

3 研究設計

3.1 國際科技合作政策文本收集

本文收集整理了2016年1月1日“十三五”規劃實施以來至2023年12月31日期間，湖南省人民政府、湖南省人民政府辦公廳、湖南省科學技術廳、湖南省工業和信息化廳、湖南省商務廳、湖南省衛生健康委、湖南省財政廳、湖南省人力資源和社會保障廳、湖南省發展和改革委員會、湖南省教育廳、國家稅務總局湖南省稅務局、湖南省人民代表大會常務委員會等部門官網發布的涉及國際科技合作的政策文件。政策文件的選擇過程遵循了以下原則：一是研究的范圍僅限于湖南省及其下屬各部門發布的政策文件，不包括地市級和非政府部門發布的政策；二是嚴格按照本次研究的核心議題“國際科技合作”來選擇政策文件，若該文件不涉及國際科技合作則不進行編碼；三是對于政策文本主要分為通知、計劃、法規、政策、方法以及公告等多種形式，不涉及領導講話、新聞報道等?；谇笆龅娜鬁蕜t，本研究從收集到的258份文件中挑選了128份與國際科技合作相關的政策文件作為研究樣本進行深入分析。

3.2 政策文本編碼

本研究對搜集到的128篇與國際科技合作有關的政策文件，根據發布機構和發布時間的順序進行了相應的編碼處理。在此基礎上，執行二次編碼操作。通過對每個政策文件的二次編碼，得到了該政策文件所包含的主要條文信息。為了更深入地對政策文件內容進行分類，根據“政策文本-章節-條款”的邏輯，對每一個政策文件中與國際科技合作相關的具體內容進行了詳細編碼。例如，“1-1-2”代表了第一份政策文件中第一章的第二項內容。最后，將已編號的政策條款整合到國際科技合作的二維分析框架中，從X維度和Y維度進行分類和統計，以便對分析結果進行量化，進而進行后續的深入研究。按照上述方法，共對376條政策文本進行了編碼，形成了政策文本編碼表（見表2）。但由于政策條款較多，在此只展示了部分政策文件條款的編碼信息。

4 基于二維分析框架的湖南國際科技合作政策分析

4.1 X維度——政策工具分析

基于政策工具理論，本文將湖南引導國際科技合作開展的政策條款進行分析，得出環境型、供給型、需求型3類政策的分布情況（見表3）。由表3可知，環境型政策工具占比最高，數量為161條，占比為42.82%；供給型政策工具居第二位，數量為159條，使用率為42.29%；環境型政策工具與供給型政策工具兩者數量和占比較為接近。需求型政策工具居第三，政策條款為56條，占比為14.89%，整體偏少。

4.2 Y維度——目標評價分析

在X維度的基礎上，結合Y維度——目標評價分析，從拓展合作內容、豐富合作形式、促進人才培養、優化合作環境、構建合作機制、提升國際水平6個維度出發，分析政策工具在推動實現國際科技合作預期目標方面的情況（見表4）。

在對目標評價維度進行分析的過程中主要考慮兩方面標準：一是政策中直接提及的目標評價要素，放入對應的預期目標評價指標中；二是政策中未直接提及的目標評價要素，根據政策主要目標或者作用對象，將其歸類到特定的目標評價要素中。根據二維分析的結果，整體的政策工具分布較為均衡，目標評價的6項指標中，占比為20%左右的指標有3個，占比10%左右的指標2個，占比10%以下的指標1個，沒有出現占比過高或過低的情況。

5 研究結論與優化建議

通過前文數據分析所體現的特征，本研究歸納總結了湖南國際科技合作政策存在的環境型政策工具使用失衡、供給型政策工具針對性弱、需求型政策工具嚴重缺位、政策導向過于集中等4個層面問題。

5.1 研究結論

5.1.1 環境型政策工具使用失衡

在環境型政策工具的5類工具中，策略性工具和目標規劃工具的使用排在第1和第2位，兩者占比接近60%，存在使用過多的問題。這兩類政策工具雖然體現了湖南對國際科技合作的強調和部署，具有一定的引導性，但這一類政策經常具有宏觀性，體現為外圍環境的營造，轉化為具體工作舉措較難，不能直接促進國際科技合作的開展。與此同時，法規管制政策工具的使用比例在5類工具中僅占比18.01%，排在第3位，整體上處于偏低的狀態，這說明從政策文件上升到法律規章的層面比較少，對于國際科技合作參與主體的約束力、影響力、實效性還有待提升。此外，稅收與金融兩類政策工具占比都只有10%左右，對國際科技合作參與主體的直接激勵和引導存在不足。

5.1.2 供給型政策工具針對性弱

在供給型政策工具的分布中，資金支持的使用占比僅排在供給型政策5類工具中的第4位，占比16.98%。這一類政策工具使用較少，說明湖南通過資金投入直接推動國際科技合作的力度還不夠。與此同時，科技信息支持的使用占比僅為10.06%，在5類工具中排在最后，這不利于參與主體掌握國際科技合作信息，從而降低合作風險，提高合作預期，提供合作保障。此外，人力資源培養工具的使用數量在5類工具中排名第二，占比22.64%，雖然從整體占比來看屬于不高不低的狀態，但對具體內容的分析發現，其主要表現為對國際人才的引進給予支持、合作開展人才的聯合培養、支持人才承擔重大國際項目等，并未涉及從事國際科技合作的專業人才培養。

5.1.3 需求型政策工具嚴重缺位

從對需求型政策工具的分析結果來看，在本研究的376個政策單元中，涉及需求型政策工具的政策條款僅有56條，在3類政策工具中占比僅為14.89%，存在著明顯的缺位，或者說存在運用不足的問題。這類工具的使用占比偏低，并不代表其作用小，相反，它對于國際科技合作具有直接的拉動作用。這種內部結構的失衡，導致無法與其他2類工具形成合力，從而削弱了政策的效力。進一步分析需求型政策工具的內部結構，海外機構政策工具數量僅13個，說明湖南在推動海外機構布局上存在不足，這既會導致合作渠道偏少，也會導致國際科技合作參與主體在海外的利益可能不能及時得到保護。

5.1.4 政策導向過于集中

從目標評價的維度來看，在6類目標評價指標的分類中，圍繞拓展合作內容、豐富合作形式、優化合作環境3類目標使用的政策工具數量占比達到了70.22%，而圍繞促進人才培養、構建合作機制、提高國際水平3類目標使用的政策工具數量占比不到1/3。這種比例上的失衡，一定程度上削弱了政策工具的整體效果。進一步分析目標評價維度的內部結構，在“提高國際水平”這一預期目標所使用的30項政策工具中，環境型政策中的策略性措施與供給型政策措施的基礎設施建設占據了其中的17項，占比為56.7%，這說明政策的主要目標放在了硬件環境上，對于更深層次的軟件環境關注較少。

5.2 優化建議

5.2.1 完善國際科技合作政策體系

宏觀政策規劃文件是推動國際科技合作的指南和綱領性文件，也是政府相關部門制定政策文件的基本依據，能夠保持整個政策體系的系統性、一致性，從而形成政策的合力，達到推動國際科技合作、促進科技創新和經濟發展的目標?；诤系膶嶋H，可以結合《“十四五”國際科技創新合作專項規劃》《“一帶一路”科技創新行動計劃》等國家層面專項規劃文件，在深度對接落實國家戰略布局的基礎上，立足湖南科技創新的基礎、優勢與特色，制定符合湖南實際的國際科技合作專項規劃，整體部署規劃國際科技合作，明確國際科技合作的方向、目標、形式、領域以及保障措施等，并對支持國際科技合作開展的政策措施、實施方式、適用范圍等予以明確，更加有效地引導國際科技合作的開展。同時，加強政策制定主體、政策工具使用的協同，積極推動相關政策納入相關法律法規，從而提升政策的協同性與實施效果。

5.2.2 加大國際科技合作資金投入

積極向上爭取資金，鼓勵支持湖南省內創新主體參與國家“一帶一路”科技創新行動計劃，積極對接承擔國際科技合作專項等重大項目，更大力度爭取國家層面的資金支持。積極引入國際合作組織來湘設置機構，幫助創新主體參與國際科技合作項目，或跨區域間的國際科技合作計劃、國際大科學工程，獲取國際組織的資金支持。加大財政科技投入，將國際科技合作納入湖南省科技發展的總體戰略，制定明確的財政投入政策，明確財政資金的投入方向、重點和目標，確保資金使用的科學性和有效性。用好用活稅收政策和金融政策工具，進一步加大稅收優惠政策的力度和覆蓋面，加大金融支持的力度。鼓勵和引導高校、科研院所、企業等基于自身發展需求，加大國際科技合作的投入，構建政府引導、市場主導的多元化投入格局。加強科技金融的國際合作，依托金融機構的國際服務網絡，為科技型企業提供多種類型的國際金融服務，引入深耕科技領域的海外基金來湘投資，支持本土科技型企業創新發展。

5.2.3 拓展完善國際科技合作體系

加強國際科技合作基地建設，支持國際科技合作基地突出優勢，明確主攻方向，以領域和產業集成度、渠道和國別、工作成效和資源特征等多方面作為切入口和主攻方向，提升國際科技合作的成效。支持跨國公司在湘設立研發中心等創新平臺，支持龍頭企業聯合科研院所通過境外投資并購等方式取得關鍵技術知識產權，到相關國家建設境外合作園區，面向“一帶一路”國家開展實驗室、研發中心、創新基地等合作。認真梳理現有海外機構布局的情況，明確海外機構布局的戰略目標，有針對性地完善海外機構設置，進一步推動構建覆蓋全球的工作網絡和合作節點。結合高校、科研機構、企業等創新主體國際科技合作需求，常態化組織舉辦國際性的科技交流與產業對接活動、高峰論壇、學術研討等活動，開展精準對接與合作。加大政府采購的力度，合理開展服務外包，積極培育發展國際科技服務業，鼓勵外資和民資參與設立科技服務企業，加大湖南省內創新主體跨境研發活動的便利程度，加快形成國際化的孵化體系和成果轉移轉化體系，加速國際科技合作成果轉化和產業化。

5.2.4 優化國際科技合作服務供給

加快推動國際科技合作專家庫、專家咨詢委員會、高端科技智庫的建設，充分發揮國際科技合作專業服務機構等社會研究力量，支持圍繞重點產業、關鍵技術領域開展國別科技創新研究，深入探究特定國家的科技政策，全面掌握不同國家或地區科技創新發展的實踐經驗、技術優勢、重要的科研機構與企業，以及潛在的科技創新合作機會。依托“湖南科技云”平臺，以門戶網站為核心，輔以微信公眾號、微博等新媒體形式，構建一個統一的信息發布與公開平臺，集中發布與公開世界主要國家或地區的科技政策、國際科技合作項目、合作渠道、科研機構及企業介紹等信息，為國際科技合作參與主體提供了解和掌握國際科技合作信息和機會的“窗口”。深度挖掘省內、國內的涉外資源，依托駐華外交人員、在華外國專家、海歸人才等，組建科技政策宣講團，宣講外國科技政策與合作機會，為湖南省相關單位開展對外合作搭平臺、建舞臺、拓渠道［20］。

6 結語

科學地選擇政策工具并加以綜合應用，從而形成科學系統的治理網絡，有助于更好實現政策實施的預期目標。本文以政策工具理論為基礎，對湖南引導國際科技合作的政策體系進行了量化分析，既是對現有研究內容的有益補充，也有對研究方法的創新。未來對國際科技合作的研究可以關注以下3個方面：一是可以進一步關注國際科技合作引導政策的協同問題，研究如何加強政策頒布主體、不同政策工具、不同政策目標之間的協同，實現整體與局部、內部與外部、基礎架構與具體措施的有效銜接；二是可以對政策文本篩選的范圍進行擴展和延伸，對國家國際科技合作政策、地市國際科技合作政策、不同地區之間國際科技合作政策進行比較分析；三是可以增加政策分析的維度，加入對政策文本具體執行落實情況的評估分析，更加全面客觀反映政策體系存在的問題與不足。

參考文獻

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（編輯 姚 鑫編輯）

Research on government-guided policies for international scientific and

technological collaboration in Hunan province

GONG Wen1， ZHANG Guoliang2*， HU Xisheng2

（1.Hunan Province Science and Technology Exchange Center， Changsha 410013， China;

2.Hunan Institute of Science and Technology Information， Changsha 410001， China）

Abstract： International scientific and technological cooperation is an important way to promote the development of technological innovation. To accurately analyze and grasp the rationality and effectiveness of Hunan’s international science and technology cooperation policies， this article selects 128 policy documents issued by the Hunan provincial government for quantitative analysis from the perspective of policy tool theory. The study found that there are problems such as imbalanced use of environmental policy tools， weak targeting of supply policy tools， serious lack of demand policy tools， and overly concentrated policy orientation. Suggestions are proposed from four aspects： improving the international science and technology cooperation policy system， increasing investment in international science and technology cooperation funds， expanding and improving the international science and technology cooperation system， and optimizing the supply of international science and technology cooperation services， in order to provide reference for the construction of Hunan’s international science and technology cooperation policy system.

Key words： international scientific and technological collaboration; government guidance; policy instruments; policy document

基金項目：湖南省科技創新決策咨詢研究項目；項目名稱：湖南省“十四五”科技創新規劃中期評估及相關重大科技戰略研究；項目編號：2023ZL2003。

作者簡介：龔穩（1990— ），男，助理研究員，碩士；研究方向：科技咨詢與管理。

通信作者：章國亮（1987— ），男，副研究員，碩士；研究方向：科技戰略與政策。