最具價值的數據資源啟動開發

10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》（下稱《意見》），對公共數據資源開發和利用“定調”。

這是中央層面首個面向公共數據開發利用的頂層設計文件。《意見》明確共享、開放和授權運營三種開發利用方式，提出鼓勵探索公共數據授權運營，有序推動公共數據開放，發揮好價格政策的杠桿調節作用，加快建立符合公共數據要素特性的價格形成機制等舉措。

對于公共數據資源開發利用的目標，《意見》提出，到2025年，公共數據資源開發利用制度規則初步建立，資源供給規模和質量明顯提升，數據產品和服務不斷豐富，重點行業、地區公共數據資源開發利用取得明顯成效，培育一批數據要素型企業，公共數據資源要素作用初步顯現。到2030年，公共數據資源開發利用制度規則更加成熟，資源開發利用體系全面建成，數據流通使用合規高效，公共數據在賦能實體經濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用充分發揮。

除了頂層設計文件，配套措施也將于近期公布。在10月10日的國新辦新聞發布會上，國家數據局局長劉烈宏透露，公共數據開發利用意見的兩個配套措施——《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范》均已經起草完成，將于一周內發布，面向社會公開征求意見。同時，國家數據局也正會同國家發改委，研究制定相關價格政策文件，近期即將出臺。

對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可認為，公共數據作為中國數據量最大、價值最高的數據，它的供給和使用是數據要素市場建立的最重要一步。在他看來，《意見》具有很強的政策指導意義，提供了一個宏觀的目標和路線圖，即2025年公共數據資源開發利用制度的初步建立，這也意味著未來會出臺一系列的制度。

“未來，公共數據資源授權運營管理辦法、公共數據登記的辦法及關于公共數據定價的相關規定出臺后，公共數據開發利用制度將初步建立。”許可表示。

北京師范大學法學院博士生導師、中國互聯網協會研究中心副主任吳沈括進一步指出，公共數據的授權運營是目前實務中最迫切希望得到有效指引的業務場景，《意見》將對全國各地的實踐影響深遠。

明確共享、開放和授權運營三種方式

公共數據資源開放利用的頂層設計文件出臺有著重要的現實意義。

許可介紹，在企業數據、個人數據和公共數據三類數據要素中，個人數據和企業數據是很難分開的，那么總體上真正發揮作用的只有兩種數據：企業數據和公共數據。公共數據作為中國數據量最大、價值最高的數據，它的供給和使用應當是數據要素市場建立的最重要一步。

在吳沈括看來，《意見》著眼于盤活和利用好公共數據資源，勾畫了公共數據資源開發的實現方式和應當實現的目標，提出關于公共數據資源開發利用當中的三種形式：共享、開放和授權運營。

《意見》提出，統籌推進政務數據共享，推動主動共享與按需共享相結合，完善政務數據共享責任清單，做好資源發布工作。強化已有數據共享平臺的支撐作用，推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務政務數據共享和業務協同。

對于公共數據開放，《意見》提出要健全公共數據開放政策體系，明確公共數據開放的權責和范圍，在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密前提下，依法依規有序開放公共數據，優先開放與民生緊密相關、社會需求迫切的數據等。

國家數據局副局長陳榮輝在前述新聞發布會上表示，共享是面向各級政務部門的，主要是解決跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享交換問題，用來支撐各級政務部門更好依法履職，提高協同監管能力、改善公共服務水平。開放主要是面向企業和社會公眾，強調要在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密的前提下，利用互聯網依法依規有序開放數據或者數據集。開放的目的是保障企業和社會公眾獲取和利用公共數據的權利，更好發揮數據對生產生活、科學研究、社會治理等各個領域的公益服務作用。

陳榮輝介紹，據有關機構統計，截至今年7月，中國已經有243個省級和城市的地方政府上線了數據開放平臺，開放的有效數據集超過了37萬個，最近八年來增長了44倍。

許可認為，目前，各地都在對公共數據資源開發利用進行積極地嘗試和探索。首先，《意見》的出臺有助于在地方先行先試的基礎上形成全國統一的數據一體化大市場，建立統一的規則和公共數據流通的程序性要求。其次，公共數據不僅僅在地方上供給、流通、使用，中央及國家部委層面的公共數據，例如教育部、公安部等部門的數據庫，如何進行開發和利用，隨著《意見》以及配套政策的出臺，相信會得到進一步推動。

“公共數據授權運營”尚在起步階段

值得注意的是，“公共數據授權運營”作為一種新型公共數據資源開發利用形式也被寫入文件中。

《意見》提出，鼓勵探索公共數據授權運營。落實數據產權結構性分置制度要求，探索建立公共數據分類分級授權機制。明確授權條件、運營模式、運營期限、退出機制和安全管理責任，結合實際采用整體授權、分領域授權、依場景授權等模式，授權符合條件的運營機構開展公共數據資源開發、產品經營和技術服務等。

國家數據局數據資源司司長張望在發布會上表示，總體上看，中國公共數據授權運營工作處于起步階段。這些年來，北京、上海、福建、江蘇、浙江、海南、貴州等地，以及人社、氣象、電力等部門都開展了積極探索。安徽、海南、成都、青島等地方制定出臺授權運營的專項制度或者專項政策，全國已經有數十個省（市）上線了運營平臺或者運營專區。

張望總結，在公共數據授權運營方面，《意見》重點從資源管理、授權實施、運營監督三個方面作出了制度安排：

在資源管理方面，要求建立公共數據資源登記制度，編制公共數據資源目錄，開展數據分級分類管理，加快數據資源標準化、規范化建設，目的就是提高數據質量，擴大資源供給。

在授權實施方面，要求將公共數據授權運營納入重大事項的決策程序，建立起規范的授權運營實施機制。主要是要明確授權條件、運營模式、退出機制等。同時，鼓勵試點成立行業性、區域性運營機構，推動有條件的地區或者部門做到管運適度分離，并且要求保障授權運營各方的合法權益。

在運營監督方面，明確要厘清管理和運營的責任邊界，對于數據資源的生產、加工使用、產品經營等全過程要進行監督和管理，同時也要求建立授權運營情況的披露機制，公開數據產品和服務能力清單，接受社會的監督，也強調了運營機構不得實施不正當競爭行為。

華東政法大學教授高富平表示，目前各地政府在公共數據授權運營過程當中遇到了兩個難題：一是政府在從事公共管理服務過程當中形成的數據需要治理才能夠開放，但目前的各地政府還需相應的能力、人員以及財力去做數據治理，且數據治理是一項需要持續投入的工作，因此開放的數據相當少；二是目前政府公共數據授權運營的流程非常復雜。原因在于各地政府仍然按照行政審批的方式進行授權而非基于產權的原理，申請授權運營需要層層批準，授權運營大都集中在省一級進行集中授權，因此授權效率有待提高。

許可也認為，此前公共數據流通的一大問題是數據供給方不愿提供公共數據。一方面，因為數據供給方需要對數據進行清洗、整理和加工，保證數據的完整性、準確性、及時性和可讀性，因此需要承擔巨大的數據治理成本。另一方面，公共數據對外供給后，數據供給方還要承擔數據泄露、濫用以及更廣泛的社會輿情和政治風險。在現有制度下，對于數據供給方來說，提供公共數據的激勵不足。

許可建議，要改變這一情況，有兩個方法：第一，給公共數據供給方增加壓力和義務，可以把公共數據對外開放作為法定要求和一種必須開放的義務，而不是公共數據供給方自由的選擇。例如，《意見》提出的政務數據共享和公共數據開放中規定，優先開放與民生緊密相關、社會需求迫切的數據。第二，要增加公共數據供給方的動力。公共數據供給方可以通過公共數據授權運營獲得收益。《意見》明確提出，發揮好價格政策的杠桿調節作用，加快建立符合公共數據要素特性的價格形成機制。用于產業發展、行業發展的公共數據經營性產品和服務，確需收費的，實行政府指導定價管理。

“這樣就形成了公共數據在開放、共享中是免費的，在授權運營中的有償使用按照政府定價原則，即成本定價原則，讓數據治理的成本在授權運營中得到覆蓋。”許可說。

配套政策待出臺

除了頂層制度文件，近期還將出臺的數個配套政策文件，以推進公共數據資源開發利用的真正落地。

劉烈宏表示，《意見》是公共數據資源開發利用的頂層制度文件，“為我們推進工作提供了指導”。同時，一些具體的工作還需要更加細化明確的配套政策。例如，資源登記是規范公共數據資源管理的重要抓手，《意見》明確，要建立公共數據資源登記制度。授權運營怎么操作，有什么程序和要求，也是各地區各部門普遍關心的問題，《意見》提出，適時制定授權運營管理規定。

劉烈宏透露，兩個配套政策一周內將面向社會公開征求意見。同時，國家數據局也正會同國家發展改革委，研究制定相關價格政策文件，近期即將出臺。“這就形成了公共數據資源開發利用的‘1+3’政策規則體系。”他表示。

《意見》要求加強對授權運營工作的統籌管理，明確數據管理機構。劉烈宏介紹，目前，地方層面，各地數據管理機構陸續到位，大部分省（區、市）配套建設了數據發展促進中心，省市兩級已有111個地方組建了數據集團，進一步理順數據管理、資源整合和開發利用的關系。部委層面，不少部門也在陸續調整優化數據管理工作的職能和力量。劉烈宏表示，下一步，將密切工作聯系，加快構建權責清晰、上下聯動、緊密協作的公共數據資源開發利用工作體系。

許可認為，《意見》具有很強的政策指導意義，提供了一個宏觀的目標和路線圖，即2025年公共數據資源開發利用制度的初步建立，這也意味著未來會出臺一系列的制度。目前，政務數據共享，公共數據開放，公共數據授權運營都還沒有一個明確的制度。未來公共數據資源授權運營管理辦法、公共數據登記的辦法以及關于公共數據定價的相關規定出臺之后，才稱得上公共數據開發利用制度的初步建立。

“只有這些制度建立起來之后，我們才能真正的去推動公共數據的開放運用。”許可說。