政策工具視角下我國開放科學(xué)政策文本分析

摘要：運(yùn)用政策工具、開放科學(xué)內(nèi)容要素二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對國內(nèi)65份開放科學(xué)政策文本進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)開放科學(xué)政策更多關(guān)注權(quán)威工具和能力建設(shè)工具，激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、系統(tǒng)變革工具運(yùn)用不足；開放科學(xué)各內(nèi)容要素政策工具分布不均，開放流程、開放合作與交流要素政策亟待強(qiáng)化。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)開放科學(xué)政策體系；優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，突出激勵(lì)和系統(tǒng)變革工具；布局開放科學(xué)全內(nèi)容要素，聚焦關(guān)鍵核心要素政策。

關(guān)鍵詞：開放科學(xué)；政策工具；內(nèi)容分析

中圖分類號(hào)：D63;G322文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）20-0020-05

Research on China’s Open Science Policy Texts from the Perspective of Policy Tools

Zheng Zhiming1Fan Qingtao2Lei Shuxia2Ye Qiancao2

（1. Beijing International Science and Technology Cooperation Center， Beijing 100080;

2. Institute of Science and Technology Information， Beijing Academy of Science and Technology， Beijing 100044）

Abstract： In a two-dimension policy analysis framework of policy tools and open science content elements， this paper adopts the content analysis method to make a quantitative analysis of 65 open science policy texts in China. The results show that domestic open science policies pay more attention to authoritative tools and capacity building tools， ignore incentive tools， symbolic and exhortation tools， and system change tools. It’s also found that the distribution of policy tools for various elements of open science is uneven and that there is an urgent need to strengthen policies related to open processes， open collaboration， and communication. It is suggested to strengthen the top-level design， construct a synergistic policy system of open science， optimize the structure of policy tools， emphasize incentive and system change tolls， layout the full content elements of open science， and focus on the core elements policy.

Keywords： open science; policy tool; content analysis

2021年11月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《開放科學(xué)建議書》，強(qiáng)調(diào)營造有利于促進(jìn)開放科學(xué)發(fā)展的政策環(huán)境，為全球開放科學(xué)政策制定和實(shí)踐行動(dòng)提供了原則規(guī)范和國際框架。部分歐美國家相繼出臺(tái)旨在促進(jìn)開放科學(xué)發(fā)展的政策。例如，美國白宮科技政策辦公室更新了《開放獲取備忘錄》；美國國家科學(xué)基金會(huì)發(fā)布《NSF公開獲取計(jì)劃2.0》；英國研究與創(chuàng)新署發(fā)布《公眾參與戰(zhàn)略》。我國高度重視開放科學(xué)政策環(huán)境，積極推進(jìn)開放式創(chuàng)新生態(tài)體系建設(shè)。2021年修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確提出“推動(dòng)開放科學(xué)的發(fā)展”。黨的二十大報(bào)告提出“形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)”。本文以國內(nèi)開放科學(xué)政策為研究對象，從政策工具、開放科學(xué)內(nèi)容要素兩個(gè)維度進(jìn)行文本分析，剖析我國開放科學(xué)政策的特征，為完善國內(nèi)開放科學(xué)政策體系提供參考。

一、政策分析框架構(gòu)建

（一）X維度：政策工具維度

目前，政策工具分類方法較多。Rothwell Roy和Walter Zegveld將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型［1］；Mc Donnell L M和Elmore R F根據(jù)政策目標(biāo)將政策工具分為勸導(dǎo)型、能力型、制度變遷型和命令型［2］；S Linder和B Peters將政策工具分為財(cái)政補(bǔ)助、勸誡、命令、契約、管制、權(quán)威等［3］。國內(nèi)學(xué)者黃忠敬根據(jù)政策效果將政策工具分為能力建設(shè)、激勵(lì)、勸導(dǎo)、系統(tǒng)變革及命令等類型［4］；黃紅華根據(jù)政策作用將其劃分為信息提供性、激勵(lì)性、服務(wù)性、強(qiáng)制性和指導(dǎo)性等［5］。由于Mc Donnell政策工具分類以政策問題、目標(biāo)、環(huán)境、執(zhí)行等因素間的適切性為基礎(chǔ)，關(guān)注點(diǎn)在于如何將政策預(yù)期目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)以解決公共問題，具有較好適應(yīng)性，本文借鑒此方法將開放科學(xué)政策工具分為權(quán)威、激勵(lì)、象征和勸誡、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革五種。

權(quán)威工具是為達(dá)到某種政策目標(biāo)而制定的強(qiáng)制性措施或規(guī)則，包括法規(guī)管制、工作制度、隱私保護(hù)、目錄清單等。激勵(lì)工具是通過正向或負(fù)向有形回報(bào)來促使目標(biāo)群體接受和實(shí)施政策，包括提供資助、補(bǔ)貼、成本補(bǔ)償、創(chuàng)新券、建立收益分配機(jī)制等。象征和勸誡工具是通過價(jià)值觀引導(dǎo)促使目標(biāo)群體實(shí)施與政策目標(biāo)相匹配的行為，包括鼓勵(lì)、倡議、勸誡等。能力建設(shè)工具指為目標(biāo)群體提供設(shè)施、資源、信息、技術(shù)、教育培訓(xùn)等各類支持，使其具備開放科學(xué)行為能力。系統(tǒng)變革工具是對組織結(jié)構(gòu)或形式進(jìn)行變革，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威在個(gè)人與機(jī)構(gòu)間重新配置，提高政策執(zhí)行效率，包括組織結(jié)構(gòu)、權(quán)威分配等。

（二）Y維度：開放科學(xué)內(nèi)容要素維度

有關(guān)開放科學(xué)內(nèi)容要素的研究較多，借鑒李洋［6］、王譯晗［7］的分類方法，本文將開放科學(xué)內(nèi)容要素分為開放資源與工具、開放基礎(chǔ)設(shè)施、開放流程、開放合作與交流等4個(gè)維度。開放資源與工具指科研活動(dòng)中可自由獲取的科學(xué)知識(shí)和工具，如科研出版物、科學(xué)數(shù)據(jù)、硬件和軟件源代碼等；開放基礎(chǔ)設(shè)施指科研活動(dòng)所依托的科研設(shè)施和儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室及集成各類科研資源和服務(wù)的技術(shù)架構(gòu)和平臺(tái)；開放流程指能夠調(diào)動(dòng)開放科學(xué)參與主體積極性、提升科學(xué)研究質(zhì)量和透明度的相關(guān)流程和環(huán)節(jié)，如開放激勵(lì)、開放評(píng)估、開放同行評(píng)議等；開放合作與交流包括開放科學(xué)利益相關(guān)方內(nèi)部以及利益相關(guān)方之間的交流合作，如開放社區(qū)、眾包、開放式創(chuàng)新等。

二、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本采集

本文政策來源以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為主，國務(wù)院及所屬科技部、財(cái)政部等政府部門官網(wǎng)為輔，國家自然科學(xué)基金委、中國科學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院、部分高校官網(wǎng)作為重要補(bǔ)充，以“開放科學(xué)”“開放獲取”“開放數(shù)據(jù)”“開放社區(qū)”“開源軟件”“開放評(píng)價(jià)”等為檢索詞，共獲得政策文本156份。為保證政策文本的權(quán)威性和時(shí)效性，采用以下原則進(jìn)行篩選：①政府出臺(tái)的政策以國家級(jí)為準(zhǔn)，省級(jí)及以下政策不在研究范圍；②開放科學(xué)相關(guān)法律、法規(guī)、條例、細(xì)則、辦法、意見等類型文件；③文本內(nèi)容應(yīng)涉及開放科學(xué)的內(nèi)容要素，如開放、共享、數(shù)據(jù)公開等；④同一目標(biāo)性政策文本如有更新、修改、廢除，以最新發(fā)布文本為準(zhǔn)；⑤已失效政策不予選取。最終篩選出65份開放科學(xué)政策文本。

（二）政策文本編碼

本文建立政策工具維度、開放科學(xué)內(nèi)容要素維度的X-Y二維分析框架，采用內(nèi)容分析法對開放科學(xué)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分解，結(jié)合二維分析框架實(shí)現(xiàn)政策文本信息抽取、編碼和量化統(tǒng)計(jì)，編碼形式為“政策編號(hào)-章節(jié)/條款編號(hào)”，共獲得政策工具代碼323條。

三、開放科學(xué)政策文本分析

（一）政策文本總體分析

1.時(shí)間分布。從政策出臺(tái)時(shí)間看，2014年前為緩慢發(fā)展期，政策出臺(tái)數(shù)量較少。從2014年開始，政策數(shù)量均保持在3項(xiàng)以上，其中2016年政策數(shù)量最多，2019年、2021年分別有8項(xiàng)政策出臺(tái)。“十三五”規(guī)劃起始年的2016年，政策內(nèi)容以能力建設(shè)、權(quán)威和激勵(lì)工具為主。整體看，各年出臺(tái)政策數(shù)量波動(dòng)起伏較大，未呈現(xiàn)出趨勢性特征。從工具類型看，能力建設(shè)工具使用最廣泛，集中分布于2015年、2016年、2021年；其次為權(quán)威工具，主要分布于2014—2018年；激勵(lì)、象征與勸誡工具運(yùn)用有限，系統(tǒng)fLEdRbuYR740bxBQLMdhn6xspykFaRNLv/KBLsKBsIw=變革工具運(yùn)用最少。

2.主體分布。從政策主體看，政府主導(dǎo)開放科學(xué)政策制定。其中，國務(wù)院是開放科學(xué)政策制定的最重要主體，先后頒布《關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開放的意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等政策。科技部、教育部、財(cái)政部也是開放科學(xué)政策的重要制定主體，科技部除印發(fā)《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》《國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器開放共享評(píng)價(jià)考核實(shí)施細(xì)則》外，還與財(cái)政部、教育部、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器開放共享管理辦法》和《國家科技資源共享服務(wù)平臺(tái)管理辦法》等政策。教育部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、海關(guān)總署、中國氣象局等主要結(jié)合行業(yè)數(shù)據(jù)資源、科研基礎(chǔ)設(shè)施的開放共享以及專利開放許可等制定出臺(tái)相關(guān)政策。

3.政策類型。從政策類型看，我國開放科學(xué)政策以意見（19項(xiàng)）、辦法（10項(xiàng)）、規(guī)劃（9項(xiàng)）為主。意見類占比近30%，如《科技部關(guān)于加快建立國家科技報(bào)告制度指導(dǎo)意見》，從政策設(shè)計(jì)角度出發(fā)為開放科學(xué)實(shí)踐提供思路參考。辦法類政策如《國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器開放共享管理辦法》，為政府部門、科研機(jī)構(gòu)推進(jìn)落實(shí)科研設(shè)施和儀器、科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享提供實(shí)施依據(jù)。此外，規(guī)劃、綱要等政策為開放科學(xué)提供全局性和統(tǒng)領(lǐng)性的指導(dǎo)方針，如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》。計(jì)劃、通知、細(xì)則、方案等則對開放科學(xué)的政策體系進(jìn)一步豐富和完善。

（二）政策工具維度分析

從政策工具分布看，權(quán)威工具和能力建設(shè)工具占據(jù)主導(dǎo)地位，合計(jì)占比84.50%，說明國內(nèi)開放科學(xué)政策著力于規(guī)范開放科學(xué)行為和投入資源以增強(qiáng)開放科學(xué)實(shí)踐能力。具體而言，權(quán)威工具使用頻率最高，涉及論文存繳、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)資源清單和開放目錄、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、安全保密審查等相關(guān)制度規(guī)范，對開放科學(xué)實(shí)踐主體行為進(jìn)行強(qiáng)制性約束，確保開放科學(xué)活動(dòng)規(guī)范有序運(yùn)行。能力建設(shè)工具占比近40%，通過為目標(biāo)群體提供科技資源供給、信息技術(shù)支持、專業(yè)素養(yǎng)和技能培訓(xùn)等各類保障，提高政策執(zhí)行者的決策能力和實(shí)踐能力。激勵(lì)工具的使用明顯不足，象征和勸誡工具使用占比較低。系統(tǒng)變革工具占比最低，國內(nèi)較少采用組織結(jié)構(gòu)變革方式推進(jìn)開放科學(xué)發(fā)展，這與國外存在較大差距［8］。

（三）開放科學(xué)內(nèi)容要素維度

從開放科學(xué)內(nèi)容要素維度看，開放資源與工具、開放基礎(chǔ)設(shè)施的政策工具運(yùn)用較多，開放流程、開放合作與共享的政策工具占比較低。

在開放資源與工具類別中，開放數(shù)據(jù)、開放獲取政策條目相對集中，學(xué)術(shù)論文、圖書等研究出版物以及基于科研過程形成的科研數(shù)據(jù)作為開放科學(xué)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段我國開放科學(xué)政策關(guān)注的重點(diǎn)。開放教育資源主要涉及在線課程資源、教育基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)等，但未明確提及教育資源的質(zhì)量、許可要求及相關(guān)投資等。開源軟件代碼政策涉及軟件成果、軟件源代碼、開發(fā)工具及相關(guān)服務(wù)，以鼓勵(lì)企業(yè)、開源社區(qū)、平臺(tái)和第三方機(jī)構(gòu)開放為主，政策強(qiáng)制性和可操作性不高。

在開放基礎(chǔ)設(shè)施類別中，開放科研設(shè)施與儀器的政策條目占主導(dǎo)地位，有助于解決科研資源分配不均和重復(fù)購買問題，還可以提高科研設(shè)施與儀器的使用效率，降低科研成本。與歐美國家更多關(guān)注開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施不同，國內(nèi)有關(guān)開放獲取平臺(tái)、開放出版平臺(tái)、開放服務(wù)平臺(tái)的政策工具偏少，更多關(guān)注缺少“流動(dòng)屬性”的科研基礎(chǔ)設(shè)施。

在開放流程類別中，開放科學(xué)政策占比最高，不僅為開放科學(xué)發(fā)展提供制度保障，還通過相關(guān)實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為開放科學(xué)提供操作指南和技術(shù)支持。開放激勵(lì)范圍有限，主要針對科研基礎(chǔ)設(shè)施，對論文撰寫、研究成果利用、跨學(xué)科整合、跨機(jī)構(gòu)和領(lǐng)域合作等較少涉及，同時(shí)存在開放同行評(píng)議等政策缺失現(xiàn)象。

在開放合作與交流類別中，開放合作占比較高，通過高水平開放合作構(gòu)建科學(xué)共同體是推進(jìn)開放科學(xué)的重要方式。開放創(chuàng)新、開放社區(qū)、開放資助、眾包①、公民科學(xué)等要素類別均有涉及，但占比較低，相反，國外政策對公民科學(xué)關(guān)注較多。

①眾包：眾包指的是一個(gè)公司或機(jī)構(gòu)把過去由員工執(zhí)行的工作任務(wù)，以自由自愿的形式外包給非特定的（通常是大型的）大眾志愿者的做法，即通過網(wǎng)絡(luò)做產(chǎn)品的開發(fā)需求調(diào)研，以用戶的真實(shí)使用感受為出發(fā)點(diǎn)。眾包的任務(wù)通常是由個(gè)人來承擔(dān)，但如果涉及需要多人協(xié)作完成的任務(wù)，也有可能以依靠開源的個(gè)體生產(chǎn)的形式出現(xiàn)。美國《連線》雜志記者Jeff Howe在2006年的6月刊首次推出了眾包的概念。（四）政策工具及開放科學(xué)內(nèi)容要素二維分析

四、我國開放科學(xué)政策優(yōu)化建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)的開放科學(xué)政策體系

我國開放科學(xué)政策的頂層設(shè)計(jì)相對缺失，“碎片化”特征明顯。為此，應(yīng)重視國家層面的開放科學(xué)頂層設(shè)計(jì)和整體布局，加緊在國家層面制定專門的開放科學(xué)政策，同時(shí)制定開放獲取、開源軟件代碼、開放流程、開放合作等專項(xiàng)政策，加快編制開放科學(xué)行動(dòng)計(jì)劃和發(fā)展路線圖等，為開放科學(xué)發(fā)展構(gòu)建全方位政策支撐體系。此外，還應(yīng)敦促各政策主體完善開放科學(xué)相關(guān)制度，明確各政策主體的行動(dòng)職責(zé)，構(gòu)建不同主體間的政策協(xié)同機(jī)制。

（二）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，突出激勵(lì)和系統(tǒng)變革工具

一是優(yōu)化權(quán)威工具和能力建設(shè)工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。涉及數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、用戶隱私及開源知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的權(quán)威工具政策條目有限，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。能力建設(shè)工具應(yīng)加大論文開放出版、科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金投入，如設(shè)立論文出版費(fèi)、數(shù)據(jù)管理費(fèi)、開放創(chuàng)新基金等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，吸納社會(huì)資本投入開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。二是提高激勵(lì)工具使用頻次。鼓勵(lì)擁有行業(yè)數(shù)據(jù)和核心技術(shù)的企業(yè)開放軟件源代碼和相關(guān)服務(wù)，促進(jìn)開源生態(tài)建設(shè)。明確界定開源軟件、開放專利、科研數(shù)據(jù)以及科研儀器設(shè)施使用過程形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立公共服務(wù)收益合理分配的長效機(jī)制。三是重視系統(tǒng)變革工具使用。設(shè)立國家級(jí)開放科學(xué)專職機(jī)構(gòu)，如國家開放科學(xué)中心，統(tǒng)籌國內(nèi)開放科學(xué)實(shí)踐發(fā)展。

（三）布局開放科學(xué)全內(nèi)容要素，提高政策的整體性和協(xié)同性

開放資源與工具方面，增加開放源代碼的許可、訪問、兼容性、安全性等相關(guān)條目，填補(bǔ)開放硬件、開放筆記本等政策空白；開放基礎(chǔ)設(shè)施方面，完善機(jī)構(gòu)知識(shí)庫、開放出版平臺(tái)、開放服務(wù)平臺(tái)、開放實(shí)驗(yàn)室等相關(guān)政策，支持具有知識(shí)管理、知識(shí)傳播、開放獲取、學(xué)術(shù)交流等功能的開放科學(xué)集成服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；開放流程方面，完善開放科學(xué)教育、開放激勵(lì)、開放評(píng)價(jià)和開放許可等政策，提高開放教育資源范圍和投資力度，建立包括負(fù)面清單制度、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的開放評(píng)價(jià)機(jī)制；制定科學(xué)教育、科技倫理、科技創(chuàng)新等公民科學(xué)政策，填補(bǔ)開放科學(xué)傳播政策空白。

（四）立足開放科學(xué)實(shí)踐和政策特點(diǎn)，聚焦關(guān)鍵核心要素政策

開放基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)突出對大科學(xué)裝置等設(shè)施開放的政策支持，加大對開源軟件平臺(tái)、數(shù)據(jù)獲取平臺(tái)、開放可重復(fù)研究基礎(chǔ)設(shè)施、開放評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施、預(yù)印本平臺(tái)等開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。加快推進(jìn)開放激勵(lì)、開放科學(xué)教育、開放評(píng)價(jià)、公民科學(xué)等核心要素的政策布局，確定要素政策的優(yōu)先級(jí)并結(jié)合政策實(shí)施效果進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以關(guān)鍵核心要素政策作為開放科學(xué)治理的重要驅(qū)動(dòng)力。

五、結(jié)束語

百年未有大變局之際，科技創(chuàng)新越發(fā)受到各國重視，無論是國際組織還是主要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)體都非常注重促進(jìn)開放科學(xué)發(fā)展的政策環(huán)境。通過從政策工具、開放科學(xué)內(nèi)容要素兩個(gè)維度對國內(nèi)開放科學(xué)政策進(jìn)行政策文本分析，發(fā)現(xiàn)權(quán)威工具和能力建設(shè)工具占據(jù)主導(dǎo)地位，開放資源與工具、開放基礎(chǔ)設(shè)施的政策工具運(yùn)用較多，開放流程、開放合作與共享的政策工具占比較低。最后，為完善國內(nèi)開放科學(xué)政策體系，從頂層設(shè)計(jì)、政策工具結(jié)構(gòu)、開放科學(xué)要素重點(diǎn)等方面提出政策建議。

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作者簡介：鄭志明（1981—），男，漢族，江蘇南京人，單位為北京國際科技合作中心，研究方向?yàn)榭萍紕?chuàng)新管理。

凡慶濤（1983—），男，漢族，山東濟(jì)寧人，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報(bào)研究所副研究館員，研究方向?yàn)殚_放科學(xué)、信息資源管理。

類淑霞（1972—），女，漢族，山東蒙陰人，博士，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報(bào)研究所研究員，研究方向?yàn)榭萍紤?zhàn)略與政策。

葉淺草（1981—），女，漢族，北京人，單位為北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報(bào)研究所副研究館員，研究方向?yàn)榭萍颊摺?/p>

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