競爭中立制度分析與研究

摘要：20世紀90年代以來，競爭中立作為規范政府商業行為的制度理念，表現為限制公權力與保障私權利兩個方面特征，通過規范政府行為準則，確保其在稅收、政府采購和監管等方面保持中立屬性，對于維護市場經濟正常秩序發揮了重要作用，歷經多年發展，目前已形成澳大利亞、OECD和RCEP三種典型模式。我國在尊重市場主導的前提下引入競爭中立制度，可將國有企業劃分為競爭性與公益性兩種類型，競爭性國有企業應限制地方保護主義、政府采購中立和尊重貿易條約；公益性國有企業應回歸公共職能、與市場保持適當距離，以此賦能新時代經濟發展潛力。

關鍵詞：競爭中立；公平競爭；國有企業改革

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）20-0033-04

Research on Competitive Neutrality System

Ji Yang

（Xinjiang University， Urumqi 830046）

Abstract： Since the 1990s， competitive neutrality， as a normative principle regulating commercial behavior of governments， has manifested two characteristics of limiting public power and protecting private rights. By regulating the code of conduct for government actions， this principle ensures governmental neutrality in aspects including taxation， procn2SvK46vS/+I46IMjuPHVcsV1E78/zFVc2scuhOFKhk=urement， and supervision， playing a crucial role in keeping market economy in order. After years of development， three typical models have emerged： Australia， OECD， and RCEP. On the premise of respecting the dominance of market economy， state-owned enterprises in China can be divided into tow types： competitive ones and public welfare organizations. The former focuses on combating local protectionism， ensuring neutral government procurement， and respecting trade agreements， whereas the latter should retrieve its public functions and keep an appropriate distance from the market， which is expected to inspire the potential of economic development in the new era.

Keywords： competitive neutrality; fair competition; reform of state-owned enterprise

競爭中立從概念提出到制度形成，通過限制政府對公有企業具有“特殊照顧”性質的行政行為來達成公有企業與民營企業之間的平衡，對諸多國家經濟結構和現行國際貿易、投資規則產生潛移默化的影響。觀之國內市場，政府對國有企業的經濟政策傾斜也使民營企業發展受阻，因此對政府經濟調控權力的合理規制以及國有企業的深化改革刻不容緩。

一、競爭中立制度概述

競爭中立制度的概念最早源于澳大利亞，在1994年2月的霍巴特會議中，澳大利亞政府在協商訂立國家競爭政策審查報告中闡明了競爭政策的相關原則，次年提出“國家競爭政策”（national competition policy），其中就包括一部分競爭中立制度的內容。

（一）競爭中立的概念與特征

競爭中立是指政府商業行為不得因公共屬性而享有超出常規的競爭優勢。政府在從事商業行為時，在稅收、貸款和市場監管方面不應享受過度優惠，以此避免國有企業對市場和資源配置造成不必要的混亂［1］?；诟偁幹辛⒌母拍?，競爭中立的特征可以分為限制公權力的特征與保障私權利的特征。競爭中立限制公權力的特征，在經濟法學中可以看作是對“看得見的手”之約束，包括限制政府在稅收、監管和貸款等方面對國有企業的傾斜性政策，以此維護市場經濟正常秩序；在約束政府權力的基礎之上，保障私權利的特征主要體現為通過對國有企業的改革和規制，保障民營企業在商業活動中能處于相對公平的地位，防止國有企業對市場產生優勢壟斷局面。

（二）競爭中立制度的基本構成與價值內涵

一項制度的基本構成應當包括行為規則與實施機制，即政府將采取一定措施保障制度發揮應有的作用并達成預期結果。鑒于競爭中立制度需要以較為有效的監督機制作為有效實施的保障，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）認為，政府確保競爭中立制度有效且持續運行需要采取三種措施：第一，擬定某種經營模式來最大程度上營造公平競爭的商業環境；第二，涉及競爭中立的系列政策必須切實執行，同時要充分確保監管機構和公眾對政府商業活動的信息知曉情況，部分涉及商業秘密的信息可以不在其中；第三，對政府非中立性質行為的動機需要綜合考慮和評價參見：競爭中立原則［EB/OL］.廣東外語外貿大學前沿講座https：//sigi.gdufs.edu.cn/info/1068/1603.htm.。OECD對競爭中立制度構成的闡述大體上獲得國際學術界的贊同和支持，借以約束國家政府之權力，保障市場經濟公平體系，實則起到限制國有企業達成壟斷格局的作用。

（三）國外競爭中立制度的比較分析

1.澳大利亞模式

澳大利亞在1994年霍巴特會議之后，于次年確立國家競爭政策，其中包括五項舉措：第一，全方位適用《1974年貿易行為法》中有關競爭行為的規定，在法律上為競爭中立提供立足點；第二，引入1994年霍巴特會議上公布討論的競爭中立政策；第三，審查涉及限制競爭的法律法規，同時對該類法律法規進行修改；第四，商業活動和生產經營所必要之設備的所有權人應當向競爭中開放使用權限；第五，建立價格監管制度參見：盧均曉，高少麗.實質競爭中立研究［J］.價格理論與實踐，2019（6）：33-38，174.。隨著政府性質的商業活動逐步擠兌私人企業的生存空間，競爭中立舉措開始產生強烈的指向性和目的性，即稅收中立、貸款中立以及政策中立。

為了修正國有企業在稅收減免、政府補貼方面對市場競爭的干擾和扭曲，澳大利亞政府著手制定更為嚴格的措施來拉近國有企業與民營企業的競爭差距，這其中最重要的是稅收中立、貸款中立和政策中立。澳大利亞政府認為，帶有“政府色彩”的商業行為在市場競爭過程中不應當享受優于普通企業的政策支持，要破除國有企業的政府資源優勢。

2.OECD模式

全球視野之下，OECD是早期研究競爭中立相關問題的國際性組織，在該領域內具備極大影響力和超然的地位。OECD于2005年發布了《OECD國有企業治理準則》，指引國有企業進行公司化演變，并為企業治理和內部機制改革提供體系規劃。推行競爭中立的前提是國有企業不當商業活動造成市場扭曲，這種扭曲狀態在微觀方面是對單個私有企業商業活動的干擾，在宏觀視角下產生對整個市場經濟秩序的沖擊。OECD認為，政府可以出于某些國家利益或政治需求的原因而向國有企業提出要求和預期目標，但是政府必須保證在市場競爭中居于中立態度，否則市場毫無公正可言。

3.RCEP模式

RCEP的全稱是區域全面經濟伙伴關系協定（Regional Comprehensive Economic Partnership），是由東盟十國主導并邀請另外五個國家參與的自貿區協定，RCEP的簽訂標志著世界上人口最多、貿易規模和總GDP最大的自由貿易區正式開始建立。從正式公布的協議文本中，共有三章起到規范競爭的作用，分別是第十三章：競爭（CHAPTER 13 COMPETITION），第十四章：中小企業（CHAPTER 14 SMALL AND MEDIUM ENTERPRISES），以及第十六章：政府采購（CHAPTER 16 GOVERNMENT PROCUREMENT）。協議第十三章通過約定采取和維持禁止反競爭行為的法律和法規，以及通過締約方在制定和實施競爭法律和法規方面的區域合作提高經濟效率和消費者福利；第十四章規定締約國將尋求促進信息共享與合作，以提高中小企業利用并受益于協定創造機會的能力；第十五章主要針對政府采購的透明度和公平合作，包括采購信息公開發布等。

二、競爭中立制度的構建分析

（一）適用范圍

競爭中立制度在不同國家和地區會因為當地實際情況而存在差異適用，根據我國學者白金亞的觀點，競爭中立制度適用范圍可分為四種情況：第一，適用于所有企業；第二，適用于未完成公司化以及完成公司化但仍擁有先入優勢市場地位的國有企業；第三，適用于全部國有企業和指定壟斷企業；第四，僅適用于國有企業［2］。以上四種適用情況現實中屬于國際上幾種不同模式的體現。澳大利亞模式帶有強烈指向性，即只針對國有企業；歐盟以《歐盟條約》第一百零六條（Article 106，Treaty of European Union）為基礎，規定無論國有企業或民營企業在商業活動過程中都需要遵守《歐盟條約》中涉及競爭中立的條款［3］；未完成公司化以及完成公司化但仍擁有先入優勢市場地位的國有企業則適用OECD所提倡的競爭中立制度。

國際上幾種較為典型的競爭中立制度尚未將全部國有企業或指定壟斷企業納入適用范圍，而是對滿足一定條件的國有企業和指定壟斷企業加以約束。以接納OECD主旨思想的《跨太平洋伙伴關系協定》為例，國有企業和指定壟斷企業適用競爭中立制度需滿足三個條件：條件一，從事商業活動的國有企業和指定壟斷企業受競爭中立制度約束，若是從事公益性活動的企業則不在此列；條件二，該類企業資產和收益需要達到一定的規模；條件三，該類企業確實存在競爭者。OECD模式的適用對象更加細致化，適用范圍相對縮小，彌補了澳大利亞“全盤式針對”的缺陷，公益性國有企業并不以商業回報率作為企業第一要義。

（二）政府行為準則

構建競爭中立制度的本質在于時刻強調行使公權力進行經濟治理行為必須最大程度上避免對市場競爭造成限制或扭曲局面［4］。在規范政府的行為準則中，稅收、政府采購以及監管能否保持中立屬性將直接關系到企業的發展前景。

第一，國有企業與其競爭的民營企業在稅收負擔方面應當基本持平，企業經營中的基本負擔往往取決于自身所涉及行業的稅目多少、稅率高低以及稅收優惠政策的程度，直接關系企業的商業成本和利潤，長遠來看也關乎著企業的發展態勢以及競爭潛力［5］。稅收中立需要開展國有企業公司化，使得國有企業的商業活動與政府機構相分離。未脫離政府屬性的國有企業在進行的經營活動依舊屬于政府活動的外延，征稅機構無法對政府活動的收入征收企業所得稅或其他增值稅。

第二，在采購過程中，無論是對國有企業、民營企業以及享受政府政策優惠的企業，政府都應當給予同等競標條件。政府采購中立與稅收中立對企業競爭潛力的影響，從企業獲利角度來觀察基本上一致。政府在采購過程中對國有企業與民營企業招投標的各項條件區別適用，將大幅降低民營企業的競爭力。同時，政府采購中立應當遵守信息公開中立，政府依法使用財政資金采購貨物、服務和工程項目時應當平等地對全部參與市場資源配置的企業發布相關信息。

第三，監管中立要求政府在實行監管活動過程中平等對待國有企業和民營企業，不能無正當理由加強或放寬對不同所有制企業的監督管理程度。政府應盡最大努力將國有企業與民營企業盡可能安置在同等程度的監管體制之中。若是因為某些行業的特殊性需要強監管，這種例外的企業可以考慮在其他政策上享受適當優惠，以此來平衡企業間優勢。

三、啟示與借鑒

市場是資源配置的中流砥柱，在尊重市場主導的前提下引入競爭中立作為國有企業改革的指導性原則，對國有企業可以劃分為競爭性國有企業與公益性國有企業［6］，有利于深化經濟體制改革。

（一）競爭性國有企業

1.限制地方保護主義

地方政府動用財政直接投資創辦企業或者對當地龍頭企業直接干涉，其后果是地區化產業壟斷和市場封閉，加之政府公布商業信息更傾向于本地企業，招投標條件基本是為本地企業量身制定，形成地方保護主義。參考澳大利亞模式，限制地方保護主義，首先需要規范地方政府的經濟權力，無論是宏觀政策或立法，地方政府在經濟政策層面需要保持中性，這些政策涉及稅收、招標以及市場準入等影響競爭的關鍵因素。再者，除非關乎重大公共利益的項目工程和研發領域，應避免地方政府直接投資創辦企業或在參股企業中干預實際經營。

2.政府采購中立

政府采購是為了滿足日常政務辦公和公眾服務所需，OECD認為政府采購是影響公平競爭的指標之一［7］。我國目前對于政府采購信息公開包括政府采購意向、采購公告發布、采購合同、嚴重違法失信記錄等，對于地方政府采購的統計信息并未公布。結合前文闡述的地方保護主義，信息公開方式的不合理以及地方政府對本地企業“特殊照顧”的雙重作用下，政府采購必然帶有一定程度上的傾斜性質。澳大利亞《競爭中立原則協定》（Competition Principles Agreement）對于政府采購的規制中包括“政府在采購過程中應當公布定價建議以及理由”，公布政府定價相關事宜可以很大程度上避免因政府內部傾向態度導致對外的惡意抬價或壓價，同時也是對公開、公平、公正競標的一種切實保障。

3.尊重貿易條約

競爭性國有企業的競爭環境涵蓋國際市場，在經濟全球化時代的歷史洪流之中，國家間對話協商構建區域性經濟合作模式成為當代熱潮。以美國主導的TPP模式、以日韓為代表的CPTPP模式、歐盟模式以及東盟模式等，在國際經濟合作中經過實踐檢驗和持續完善，其經濟發展優勢已經展現。本文在第一部分介紹的RCEP是我國競爭性國有企業在國際上的重要舞臺，在如此規模的合作組織中進行商業活動，勢必要遵守相應的競爭規則。從協議原文第十四章以及第十五章來推測，在保護中小企業方面，締約國有義務促進信息共享與合作，同時締約國政府采購需要保證透明度和公平合作。

（二）公益性國有企業

1.回歸公共職能

不同于競爭性國有企業，公益性國有企業側重于保障公共利益和創造集體價值，其核心在于將重心和資源集中于公益領域，企業活動歸屬于公益性質而非商業盈利。劃分公益性國有企業具有保障民生和國家戰略雙重意義，在保障民生層面，公益性國有企業旨在防范民營企業造成的商業壟斷行為，涉及基礎民生的商業項目應當由國家實際控制，以公權力和國家信譽為保證；在戰略層面，要保證國家對基礎建設、能源儲備、應急物資儲備、稀有資源和涉及國家安全的制造業領域的有效掌控。日本國有企業改革的最大缺陷便是未劃分公益性國有企業，導致絕大部分企業最終成為完全私有制［8］。以福島核電站事件為例，當自然災難發生且重大公共利益遭受持續侵害之際，民營企業身份的東京電力公司并未以公共利益為第一要義，而是以利益最優先化和最大程度降低企業損失為主旨進行處理，導致后續核泄漏治理困境。鑒于此，公共職能的承擔者應以公益性國有企業為最佳選擇且為唯一選擇。

2.與市場保持適當距離

承接上述回歸公共職能的分析，公益性國有企業所從事的公益領域因其自身重要性可以享受政府在稅收、信貸和政策上的優惠，那么自然不能適用競爭中立原則。為了確保市場秩序，公益性國有企業應與市場保持距離，遠離商業競爭。在市場經濟中，堅持市場決定論還是政府主導模式一直爭議頗多，劃分國有企業類型恰好得以妥善處理。競爭性國有企業屬于商業性質，需要以遵守競爭中立原則為前提參與市場競爭，由市場選擇企業而非企業干擾市場，以此激發國有企業的潛在競爭意識；而對公益性國有企業出于集體利益考量，在遠離市場競爭之后可以享有政府各方面優惠，以政府為主導規劃公益發展戰略，避免民營企業對公益領域可能產生的負面影響。

四、結束語

競爭中立作為規范政府經濟權力的手段，其必要性和可行性已被諸多國家和區域性經濟合作組織所證明，在未來無論是國內深化經濟體制改革，還是參與國際經濟合作，都需要遵守競爭中立原則。我國目前尚未引入競爭中立原則，亟待繼續研究分析此問題，擇選符合國情和實際需要的競爭中立原則，為構建中國特色的競爭中立制度鋪路搭橋。

參考文獻：

［1］馮輝，石偉.貿易與投資新規則視野下的競爭中立問題研究［M］.上海：上海人民出版社，2018：11-12.

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［3］趙學清，溫寒.歐美競爭中立政策對我國國有企業影響研究［J］.河北法學，2013（1）：33-37.

［4］馮輝.競爭中立：國企改革、貿易投資新規則與國家間制度競爭［J］.環球法律評論，2016（2）：152-163.

［5］丁茂中.競爭中立政策研究［M］.北京：法律出版社，2018：68-71.

［6］孫晉.競爭性國有企業改革路徑法律研究：基于競爭中立原則的視角［M］.北京：人民出版社，2020：53-88.

［7］李宇英.經濟全球化“競爭中立”議題與中國制度選擇［D］.上海：上海社會科學院，2018.

［8］譚秋霞.日本國企改革的法律分析及對我國國企混改的啟示［J］.法學論壇，2016（1）：144-150.

作者簡介：吉陽（1993—），男，漢族，河北唐山人，單位為新疆大學，研究方向為民商法、競爭法。

（責任編輯：張震）