關于相對集中行政處罰權有關問題的思考

摘要：在我國，行政處罰權相對集中模式是一種新興的處罰權配置方式，其通過將原本分散于各個部門的行政處罰權進行整合，從而實現權力的科學配置和高效運行。相對集中行政處罰權是順應我國法治化進程的必然選擇，有助于解決“權責不一、多頭執法”等問題，實現行政處罰權的規范化和專業化。我國的法治建設為相對集中行政處罰權提供制度支撐，改革實踐為其積累了經驗，社會訴求是其改革動力。在推進過程中，仍面臨法律依據不完善、部門利益難以協調、執法機構職能重疊、執法能力仍不足的困境。需加快完善相關法律法規、合理劃分部門職責、統籌推進體制改革、加強隊伍能力建設，集中行政處罰權才能真正落到實處。

關鍵詞：相對集中；行政處罰權；綜合執法；法治政府

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）20-0080-04

Thinking on the Related Issues

of Relatively Centralized Administrative Punishment Power

Yang Bingjie

（Jingshi Lawyer， Hohhot 010000）

Abstract： In China， the relatively centralized mode of administrative punishment power is a new way of punishment power allocation. It integrates the administrative punishment power originally dispersed in various departments， so as to realize the scientific allocation and efficient operation of the power. The relative centralization of the power of administrative punishment，which is the inevitable choice in line with China’s process of legal system construction， helps to resolve issues such as “inconsistent responsibilities and rights， and multi-subject law enforcement”， making the power of administrative punishment standardized and specialized. The construction of the rule of law in our country provides institutional support for the relatively centralized power of administrative punishment， reform practices accumulate experience for it， and social demands are the driving force for its reform. However， in the process of its promotion， there are still some challenges such as inadequate legal basis， ill ordination of department interests， overlapping functions of enforcement agencies， and insufficient enforcement capacities. It’s necessary to accelerate the improvement of related regulations， reasonably divide departmental responsibilities， comprehensively promote institutional reform， and enhance the capacities of the enforcement team， so that centralized power of administrative punishment can be put into practice.

Keywords： relatively centralized; power of administrative punishment; comprehensive law enforcement; law-based government

黨的二十大報告強調，深入推進改革創新，堅定不移擴大開放，著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優勢，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。當前，隨著改革開放不斷深入，經濟社會高質量發展對行政執法提出更高要求，但“九龍治水”式的多頭執法、重復執法等問題仍然突出，影響了執法效能和公信力。黨中央、國務院高度重視相對集中行政處罰權改革，將其作為轉變政府職能、深化“放管服”改革、優化營商環境的重要抓手，納入全面依法治國的總體布局。2021年，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，強調進一步推進相對集中行政處罰權改革。當下，推進相對集中行政處罰權既面臨良好的政策機遇，也面臨不少現實挑戰。在國務院機構改革的大背景下，如何立足新發展階段，貫徹新發展理念，積極探索行之有效的改革路徑，亟須從理論和實踐層面深入研究。

一、相對集中行政處罰權的內涵與特征

（一）相對集中行政處罰權的內涵

行政處罰權是行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織實施制裁的權力。在傳統的行政執法體制下，行政處罰權通常由各個業務部門根據“誰主管誰負責”的原則分別行使。這種“分散式”的處罰權配置模式雖然可以充分調動業務部門的積極性，發揮其專業優勢，但也存在職能交叉、多頭執法等弊端，影響了行政效能。為破解這一難題，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”［1］所謂相對集中，是指在保留業務部門部分執法權的同時，將大部分的行政處罰權進行整合，交由綜合執法部門統一行使。這是一種介于“分散”與“完全集中”之間的過渡性模式。一方面，它沒有完全剝奪業務部門的行政處罰權，而是在嚴格界定權力邊界的基礎上實現分工協作；另一方面，對于交叉重復、專業性不強的行政處罰事項，則交由綜合執法部門負責，以實現權力的科學配置和有效監督。

（二）相對集中行政處罰權的特征

相對集中行政處罰權作為一種新型的權力配置模式，有別于傳統的分散式行政處罰，具有以下特點。

1.整合性。相對集中就是要打破“條塊分割”格局，將分散在各業務部門的行政處罰權進行歸并整合，消除權力分散、多頭執法的弊端。這是其最本質的特征。

2.協同性。在整合的基礎上，相對集中強調綜合執法部門與業務部門的分工協作、信息共享，實現部門之間的良性互動，形成工作合力。

3.專業性。通過將行政處罰權相對集中于綜合執法部門，有利于加強執法隊伍建設，提高執法人員專業素質，推動行政處罰工作的專業化、標準化。

4.制約性。由于綜合執法部門不直接參與具體業務，因而可以相對客觀公正地行使處罰權，有利于加強對業務部門的制約和監督，促進權力運行的公開透明。

5.漸進性。與“一刀切”式的完全集中不同，相對集中采取分類推進、先易后難的策略，在總結基層經驗的基礎上，逐步調整完善，穩妥推進改革。

二、我國實行相對集中行政處罰權的現實基礎

（一）法治建設為相對集中行政處罰權提供制度支撐

黨的十八大以來，我國全面依法治國深入推進，法治政府建設取得重大進展，為相對集中行政處罰權奠定了堅實的法治基礎。一是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷完善，《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等一大批法律法規先后出臺修訂，從立法層面為相對集中行政處罰權提供了明確的實施依據。二是各地區政府機構改革有序開展，大部制、扁平化管理體制得以確立，行政執法職能進一步整合優化，為相對集中行政處罰權的實施創造了有利條件。三是行政執法程序日益規范，執法人員素質不斷提升，執法信息逐步公開透明，有力促進了行政處罰工作的制度化、專業化水平。這些法治成果，共同鑄牢了推進相對集中行政處罰權的法制根基。

（二）改革實踐為相對集中行政處罰權積累經驗啟示

2002年8月22日，國務院發布了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》。2004年，浙江省開始在城市管理、工商、質監等領域開展相對集中行政處罰試點，整合分散執法力量，建立綜合執法機構。2015年12月24日，《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，要求“到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使”。此后，北京、上海等地紛紛開展相關改革，在食品藥品監管、交通運輸管理等重點領域推行相對集中行政處罰。這些基層實踐積累了豐富經驗，為在全國推開相對集中行政處罰權奠定了基礎。一方面，試點地區通過科學劃分執法事權、創新工作機制、加強協同配合，初步實現了行政處罰權的有序整合、規范運行，為在更大范圍內推行該項改革提供了可資借鑒的路徑和方法。另一方面，一些地方在推進過程中也遇到了機構重疊、多頭管理等問題，暴露出相對集中行政處罰權在制度設計、運行機制等方面還有待進一步完善，需要在總結試點經驗基礎上審慎穩妥地加以推進。

（三）社會訴求為相對集中行政處罰權注入改革動力

隨著經濟社會的快速發展，行政管理日趨復雜，執法領域不斷拓展，傳統的分散式行政處罰模式逐漸暴露出諸多弊端，難以適應新形勢下規范市場秩序、維護公眾權益的客觀要求。一方面，職能交叉、條塊分割導致執法效率低下，企業和群眾多頭跑、來回跑的現象屢見不鮮，加重了行政相對人的負擔。另一方面，不同部門缺乏溝通，執法尺度不一、標準不統一，甚至出現重復處罰、選擇性執法等，損害了政府的公信力。因此，推進相對集中行政處罰權，既是順應人民群眾的期盼，也是提升政府治理能力、樹立法治政府形象的必然要求。

三、相對集中行政處罰權面臨的現實困境

（一）法律依據還不完善

盡管中央提出要推進相對集中行政處罰權，但與之相適應的法律制度還不健全。現行法律法規大多還是按照“誰主管誰負責”的思路設計的，對綜合執法部門的法律地位、職權范圍等缺乏明確界定。在法律授權不足的情況下，綜合執法部門要對業務部門實施有效監管難度較大，部門間權責邊界模糊，易引發爭議。實踐中，一些地方為推進改革，不得不在政府規章層面對相關事項作出規定，但效力層級較低，權威性不足。因此，需要在現有立法基礎上，進一步完善相關法律，從根本上理順法律關系。

（二）部門利益難以協調

由于涉及面廣、利益交叉，相對集中行政處罰權在推進過程中面臨諸多部門利益的掣肘。一些業務部門擔心權力被剝奪，影響自身利益，對相對集中持抵觸情緒。而綜合執法部門則可能利用手中權力，對業務部門過度干預。兩類部門在人員編制、經費保障、案件移送等方面的矛盾較多，配合不足。同時，上下級部門在推進力度、進度安排等方面也存在分歧，影響了工作的統一性、連貫性。化解部門利益沖突，是推進相對集中行政處罰權必須突破的難題。

（三）執法機構職能重疊

目前，一些地方在推進相對集中行政處罰權的同時，也在開展城管、工商、質監等領域的綜合執法改革。這導致新組建的綜合執法部門與原有執法機構在管轄范圍、執法對象等方面出現重疊交叉，職能定位不清晰。而且，不少地方簡單照搬外地做法，沒有結合本地實際，造成機構改革與職能整合不匹配、不協調。在條線管理與屬地管理的矛盾下，基層執法部門反而陷入多頭管理、效率低下的困境。這就需要在頂層設計上統籌考慮，合理劃分執法機構的職能，理順相互關系。

（四）執法能力有待提升

相對集中行政處罰對執法人員的知識水平和專業素質提出了更高要求。綜合執法部門要對多個領域實施監管，執法人員需要掌握更全面的專業知識。然而，一些基層執法部門人員結構不合理、專業化程度不高，知識更新跟不上新形勢。同時，培訓機制還不健全，執法經驗傳承不暢，造成執法能力亟待提升。此外，在信息化時代，大數據、云計算等現代科技手段的運用，也對執法人員能力提出了新的挑戰。

四、進一步推進相對集中行政處罰權的對策建議

（一）加快完善相關法律法規

行政處罰權作為一項重要的行政權力，其配置和運行直接關系到政府職能的優化和行政管理體制的完善。為確保改革在法治軌道上有序推進，必須加快完善上位法及配套法規。首先，要抓緊修改完善行政處罰法、行政強制法等法律中關于行政處罰的相關規定。明晰界定相對集中模式下，綜合執法部門和業務部門在行政處罰中的職責分工、權力邊界和法律關系，防止權力真空，避免職能交叉、多頭執法。其次，可以考慮制定專門的綜合行政執法法；從機構設置、執法權限、執法程序、部門協作、法律責任等方面進行系統規范，為綜合執法提供完整的法律依據；明確相對集中行政處罰權的主體資格、運行規則和監督制約機制，推動執法力量整合優化、執法程序嚴格規范。最后，地方立法也要及時跟進。省市縣三級地方政府應根據本地實際，因地制宜推進相對集中行政處罰權改革。

（二）合理劃分部門職責

要按照“總量控制、步調一致、能上能下、動態調整”的原則，科學劃分綜合執法部門與業務部門的職責權限。推進相對集中行政處罰權，關鍵是要在中央統籌下，根據不同領域和地區的實際情況，合理確定由哪個部門承擔執法職責，避免簡單機械“一刀切”。一是要根據不同領域的專業特點、監管需求等因素，區別對待，分類施策。對于食品藥品、生態環境、應急管理等專業性強、風險高的重點領域，可由相關業務部門繼續實施行政處罰；對于文化市場、交通運輸、城市管理等涉及面廣、社會關注度高的領域，則應加快推進相對集中行政處罰權，由綜合執法部門承擔主體責任。二是要在中央層面制定權責清單，明確劃分綜合執法部門和業務部門的職責邊界，避免權責不清、推諉扯皮。業務部門要在日常監管、立案查處等方面加強與綜合執法部門的工作對接，綜合執法部門要在案件查辦、行政強制等方面積極回應業務部門的協作需求，形成執法合力。三是要健全部門間執法協作機制，完善案件移送制度，明確案件移送的條件、標準、程序、時限等；建立健全證據采信規則，規范證據審查判斷和使用標準；加強信息共享，推動執法信息橫向聯通、縱向貫通，提高協同執法的及時性、準確性。同時，要暢通執法協作渠道，建立部門間定期會商、重大案件會辦、聯合執法等機制，推動問題聯治、工作聯動。

（三）統籌推進體制改革

推進相對集中行政處罰權改革是一項系統工程，需要統籌謀劃、協同推進。首先，要加強頂層設計，科學制定改革方案。中央和地方政府應明確改革的總體目標和具體任務，合理劃分職責，制定詳細的實施步驟和時間表，確保改革工作有序推進。同時，要統一思想認識，加強各地區、各部門之間的溝通協調，形成工作合力，避免政出多門、標準不一。其次，要處理好相對集中行政處罰權改革與其他改革舉措的關系。在持續推進“放管服”改革的同時，要加強事中事后監管，完善綜合執法體制機制。簡政放權并不意味著放松監管，而是要創新監管方式，提高監管效能。要厘清各部門的執法權限，消除交叉重復，解決多頭執法、選擇性執法等問題，通過優化資源配置，整合執法力量，推動綜合執法，提升監管效率和公信力［2］。最后，要大膽創新體制機制，探索符合實際的綜合執法新模式。針對執法領域和對象的特點，建立健全跨部門、跨區域、跨層級的協調機制，實現信息共享、聯合執法。

（四）加強隊伍能力建設

建設一支高素質專業化的行政執法隊伍是推進相對集中行政處罰權的重要保障［3］。要把提高執法質量和公信力作為核心目標，采取有力措施，全面加強隊伍建設。首先，要完善人員管理制度，優化隊伍結構。建立健全執法人員選拔、培養、使用、管理的長效機制，堅持德才兼備、以德為先的用人標準，拓寬選人用人視野，吸引優秀人才進入執法隊伍。建立執法人員定期輪崗制度，促進不同領域、不同層級間的交流，提高執法的專業性和廉潔性。完善考核評價體系，堅持嚴管和厚愛結合，激勵和約束并重，調動執法人員的積極性、主動性。其次，要健全教育培訓體系，切實提升執法人員的能力素質。加大教育培訓力度，采取多種形式開展全員培訓，突出政治理論、法律知識、執法技能等重點內容，促進理論與實踐相結合，不斷提高執法人員的政治素質、業務能力、職業道德。定期開展法律知識更新培訓，及時跟進立法修法進程，確保執法人員知法懂法、依法行政。注重發揮典型案例的示范引領作用，總結推廣先進經驗做法，不斷改進執法方式方法。最后，要加強智慧執法建設，提高執法效率和規范性。運用現代信息技術，加快執法信息化進程，建設覆蓋執法全過程的信息化平臺，實現數據共享、業務協同、監督管理的一體化運行。

五、結束語

相對集中行政處罰權是深化行政執法體制改革的重要舉措，對于轉變政府職能、規范行政執法、優化營商環境具有重要意義。當前，這項改革正在穩步推進，但仍面臨不少困難和挑戰。推動改革向縱深發展，既要遵循依法行政的原則，處理好改革發展穩定的關系，又要立足國情，從實際出發，鼓勵基層大膽探索創新。只有堅持不懈抓好落實，持續深化改革，才能最終建立權責統一、簡約高效、公正透明、廉潔高效的行政執法新體制，為全面依法治國、加快建設法治政府、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力的制度支撐。

參考文獻：

［1］王堯.實現“五個轉變”創新城管執法理念［EB/OL］.中國共產黨新聞網.（2014-07-16）［2024-06-11］.

http：//theory.people.com.cn/n/2014/0716/c40537-252887

42.html.

［2］彭志芳.關于相對集中行政處罰權有關問題的思考［J］.河北法學，2005（01）：139-145.

［3］沈麗榮.關于相對集中行政處罰權有關問題的對策思考［J］.城市開發，2001（10）：44-45.

作者簡介：楊秉杰（1992—），男，漢族，內蒙古鄂爾多斯人，經世律師事務所律師，研究方向為法學理論。

（責任編輯：楊超）