域外“低空+”新業態的法治化路徑

隨著城市人口密度的不斷增加，社會治理與發展亟須定位出行交通新方式和經濟提速新引擎。當下，低空經濟成了破解上述難題的最佳答案，能夠完美融合提升交通運能與刺激經濟發展的目標。低空既是陸地的延伸，也是陸地的平行空間。低空既能復刻陸地的旅游業態，也能探索“低空+陸地（項目）”互融合的新項目，比如：低空旅游+體育探險（如翼裝飛行）、低空旅游＋影視攝像（如旅拍）、低空旅游＋療愈養生（如空中冥想）等。

早在2022年，歐盟委員會就制定了《歐洲無人機戰略2.0》，列出10個領域的19項行動計劃，旨在全面提速“低空+業態”的發展態勢。據統計，至2035年和2050年，歐洲無人機產業將創造1400億歐元和3500億歐元的經濟價值，同時每年將減少碳排放12萬噸。如同其他新興事物一樣，低空經濟必然要納入法治化軌道，從而達到持續良性輸出的社會效果！

“空中+出租”的噪聲污染規制

隨著私家車的普及與人口密度的增加，陸地交通顯然無法滿足城市居民的出行需求。城市空中交通業務成為深挖交通潛力的提速點：比如韓國，首爾市政府表示2024年在汝矣島和蠶室2條航線啟動“飛行汽車”商用化所需的實證項目，并計劃2025年會同多家民營企業開展技術研發活動以實現商用。又比如阿拉伯聯合酋長國，迪拜政府與JOBY AVIATION于2024年2月11日簽署正式協議，在阿拉伯聯合酋長國開展空中出租車業務，并獲得6年空中運營專有權。JOBY AVIATION計劃在2025年首次開展電動垂直起降功能運營，于2026年在迪拜推出商業空中出租車業務。再比如日本，鈴木財團與SkyDrive合作，每年可以制造100架電動垂直起降功能的飛行航空器。

在法治規制方面，空中出租車產生的噪聲污染備受關注。對此，歐洲航空安全局于2023年發布了全球首個評估空中出租車產生的噪聲的提案，旨在解決社會對空中出租車這種新型城市交通方式最關心的問題。該提案涵蓋了針對有人駕駛的垂直起降飛機運行的全面要求，涉及空中運營、飛行機組人員執照、標準化歐洲空中規則以及空中交通管理等諸多領域。其中，環境保護技術規范文件更是定義了統一的噪聲評估標準，適用于具有電動垂直起降功能的飛機的型號認證，目的在于保護城市環境，并防止飛行器噪聲對人類健康產生重大有害影響。

此外，歐洲航空安全局還專門制定了懸停噪聲的評估標準，從而幫助對垂直機場附近的操作進行噪聲評估，包括這些飛機將起飛和降落的地方。其中，最大允許噪聲水平與國際民用航空組織的最新重型直升機的限制條件是相同的，將便于各國實際操作。

“低空+旅游”的行業自律

國外低空旅游項目種類繁多，主要包括三類：一是城市空中觀光型。英國倫敦、法國巴黎、巴西里約熱內盧等國外著名城市均開展了直升機空中游覽的城市觀光業務，項目各具特色、常態化運營并且價格親民。二是景區空中游覽型。依托特定的景觀呈現宏大、壯美、驚奇的觀景效果，使用4座至7座單發直升機，開展10分鐘至30分鐘的短途觀景游覽。澳大利亞墨爾本十二門徒巖等地擁有全球熱門的直升機旅游項目，承擔景區直升機旅游運營商大多數經營業績良好。三是綜合觀光體驗型。通過低空旅游項目將城市風光與旅游名勝地進行串聯，開發低空飛行的旅游項目，并融入空中擺渡、野外探險等內容。比如，新西蘭皇后鎮項目將著名影視拍攝地、航空小鎮融入低空旅游項目范疇。

總體而言，國外低空旅游市場呈現規模大、盈利能力強的趨勢。當然，“低空+旅游”產業良性發展的關鍵保障離不開構建一套完善的法規標準體系和健全的低空產業政策：

在準入門檻方面，由于低空飛行航空器的飛行安全風險系數較高，所以國外對各種業務類型的低空旅游運營企業均有著嚴格的安全要求（比如，普遍要求對航空器進行定期年檢，以確保適航）。針對低空旅游運行的熱氣球、直升機等飛行器的駕駛員，國外同樣采取了嚴格的資質能力認定、安全背景核查等一系列措施，甚至通過立法推動行業自治。比如，德國、法國等歐洲國家均設立了低空旅游行業規范委員會，以“安全可控”為目標，推動社會團體組織自治“低空+旅游”安全運營。

在激活消費市場方面，雖然國外對管轄和審批手續比較嚴格，但是社會公眾對“空域使用是公民應該享有的權利”已經達成了共識，政府也有意通過低空經濟發展旅游業，故多采取政策紅利的方式予以積極推進。比如，英國政府鼓勵拓展多樣化、個性化、定制化旅游產品和服務，加快培育空中游覽、熱氣球等“低空+旅游”業態，從而釋放通用航空的消費潛力。在英國倫敦泰晤士河的飛行線路上，專門設置了“低空+旅游”點位，沿途景點包括圣保羅大教堂、倫敦橋、白金漢宮等著名景點。

在日本、韓國，政府甚至將“低空+旅游”上升至國家戰略高度進行統籌推進，接連出臺了《低空空域的使用管理規定》，細化制定了對“低空+旅游”的高度、空域、飛行管制等工作要求，健全項目執行資質的審核、審批流程，以進一步加大融資、基金、獎勵、補助等支持力度，確保“低空+旅游”合法高效發展。

“低空+物流”的審慎監管

目前，世界多數國家已經將“低空空域”視為重要的戰略資源，認為其蘊含著巨大的經濟、國防和社會價值。其中，“低空+物流”更是成為低空經濟發展的新焦點。德國、法國、澳大利亞、日本、韓國等發達國家通過推動“人——機——物”智能互聯，旨在形成“低空+物流”的智聯網格。據統計，全球物流包裹總數已經達到2200億件，對于建立與地面物流互補的“低空+物流”配送市場有著迫切的市場需求。

根據需要劃設無人駕駛航空器管制空域，國外專門設置了管制空域范圍以外的空域作為微型、輕型、小型無人駕駛的飛行航空器的適飛空域。毫無疑問，此種“負面清單”的管理模式能夠有效釋放空域資源，有利于監管機構、執法部門實際操作，進一步規范飛行活動的組織實施。比如，在新加坡，無人機的飛行高度一般不得超過60米。對此，警方配備了專門的監測設備來定位超過此高度的無人機，進而迅速找到實際操控者。若實際操控者被查實違反上述規定，將面臨第1次警告、第2次高額罰款的處罰措施。再如，在澳大利亞，民用航空安全局牽頭制定《民用航空安全條例》。根據《條例》，駕駛小型無人機進行的休閑、娛樂飛行，無須注冊或者申請許可。但仍需遵守飛行距離、時間等法定規則，以及州議會制定的地方法規，否則將面臨至少1565美元的罰款。

此外，國外對從事“低空+物流”的飛行航空器設立了專門的監管機構。比如，日本政府允許無人機在部分區域內飛行，但需由日本國土交通省負責制定相關法規和監督管理工作，國土交通省可以授權警視廳從事具體執法工作。又如，在韓國，國土交通部是無人機飛行的主要監管機構。由國土交通部牽頭制定的無人機法規明確規定，商用或者最大起飛重量超過2千克的無人機需要申報。飛250克以上無人機的駕駛人員，必須持有操作者證明書，并在韓國交通安全局設置的學習中心參加定期培訓，獲得合格的繼續教育結業證書……

（作者系上海市公安局法制總隊二支隊副支隊長、一級警長，法學博士）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com