跨境農業發展的現狀、困難及政策建議

西雙版納位于云南省西南部，其國境線占云南省的1/4，是全國唯一擁有水、陸、空、鐵國家級對外開放口岸的自治州，有6個國家級口岸和10條重要通道，與老撾、緬甸接壤。從戰略發展的角度看，老撾和緬甸憑借豐富的自然資源、廣闊的土地資源、顯著的區位優勢及優越的氣候條件，成為我國傳統農業產業轉移的理想承載地，雙邊經貿具有較強的互補性。

一、西雙版納跨境農業合作現狀和成效

（一）以雙邊貿易為牽引，積極開展境外罌粟替代種植項目

自2004年中老替代項目受到廣泛關注以來，西雙版納通過推廣雜交水稻、甘蔗、玉米和橡膠等高收益替代作物，成功減少了境外罌粟種植面積，同時促進了農業產業化和現代化經濟發展。特別是隨著雙邊農副產品經貿往來的深化，我國對境外農業資金和農產品市場的支持不斷加大，為西雙版納農業“走出去”提供了基礎條件。西雙版納海關數據顯示，截至2023年10月底，其農產品返銷進口42.8萬噸，進口貨值8.61億元人民幣。

（二）以科技創新為引領，助力提升農業科技水平

科技創新是推動農業現代化和實現高質量發展的重要路徑。西雙版納以科技創新為引領，積極開展國際交流與農業技術培訓，2022—2023年，派員赴老撾進行國際科技合作，開展多期農業科技培訓，培訓內容包括玉米規范化栽培、水肥科學管理和病蟲害綜合防治等。此外，西雙版納還利用綠色高效管理技術對作物進行標準化栽培，并與老撾聯合培育熱帶果苗種植試驗田60畝，跨境農業產業合作持續深化。

（三）以交流合作為基礎，大力拓展更廣闊市場

伴隨RCEP正式生效、中老鐵路建成通車，以及“一帶一路”建設發展，西雙版納農業“走出去”迎來了更加廣闊的前景。2023年，西雙版納組織專家前往老撾開展農業技術培訓和交流，就農業技術交流、跨境動物疫病防控、生物育種、共建中老示范園等領域進行了洽談，并簽訂了科技戰略合作框架協議，為下一步全方位深化其與周邊國家農業交流合作，促進“一帶一路”農業科學技術進步與農業經濟繁榮奠定堅實基礎。

二、西雙版納跨境農業發展面臨的主要困難

（一）統一開放的跨境農業區域市場不健全，導致返銷農產品“進關”不暢

一是跨境農業區域市場體系不健全。當前，云南邊境整體仍處于不發達地區，資本、勞動力和技術等市場體系尚未完全建立，相對落后的經濟基礎疊加匱乏的土地資源限制著跨境農業區域社會經濟的發展。二是政府調控機制配合不到位。由于替代種植企業的產品返銷配額受到限制，導致返銷農產品“進關”不暢、需求不足，并因此進一步制約了跨境農業的發展。三是檢疫審批手續復雜且審批時限較長。復雜的檢疫審批手續和較長的審批時限，不僅嚴重影響農產品的生產、運輸和銷售的時效性，也使農業生產要素跨境自由流動和優化配置面臨阻礙。

（二）要素保障能力不足，農業科技創新水平有待提高

一是土地保障能力不足。西雙版納存在邊境經濟合作區規劃范圍內可直接用于投資的成熟地塊少的問題，土地要素保障有待加強。二是專業人才欠缺。西雙版納跨境電商發展面臨政策咨詢以及對外商貿、投資、語言等專業人才欠缺的問題，并且由于其制造業起步晚、發展緩慢，不僅吸引不到優秀人才，本地人才的流出對當地而言更是雪上加霜。三是創新平臺相對較少。西雙版納地處西南片區，缺乏高等院校和高水平的科研教育基地，因此制約了兩地農業技術創新和承接跨境高新技術項目，并進而造成創新平臺相對缺乏。

（三）跨境互聯互通配套設施及服務滯后，跨境農產品貿易面臨貿易障礙

一方面，互聯互通基礎設施建設尚不完善。由于西雙版納跨境貿易國家多為發展中國家，國內國際陸路運輸網絡尚未完全建成，加之政府投入力度小，導致跨境農業合作的公共基礎設施更加不足。另一方面，互聯互通配套服務亟待提升。當前西雙版納農業企業多為中小微企業，由于企業抗風險能力低，跨國農業投資企業認為境外投資風險高不愿意投資，以及與緬北金融交流與合作相關司法服務較為滯后，導致跨境農業合作企業融資困難。

三、推動西雙版納跨境農業進一步發展的政策建議

（一）加快推進西雙版納跨境農業區域市場一體化進程

培育跨境一體化的農業生產要素市場和農產品交易市場，重點打造西雙版納跨境農業技術交流合作、農業物資和農業機械等領域區域國際市場。既發揮國際市場在農業資源配置中的基礎性作用，又加強跨境農業貿易雙方政府農業投資等方面的宏觀調控作用，通過推動設立農業合作發展基金，加大對農業跨境經濟區合作的投資建設支持力度，創造跨境農業合作良好的政策環境，實現農業資源和生產要素跨境合理配置。

（二）構建全方位的西雙版納跨境農業要素保障平臺及模式

充分利用與老撾建立的農作物聯合育種中心、熱帶亞熱帶雜交玉米工程研究中心等機構，推進境外經濟技術、產業投資等務實合作，為跨境農業合作創造更多有利條件。在此基礎上，建立集物流、配送、倉儲、商務、貿易等為一體的現代化綜合農產品國際交易市場，建設西雙版納重點大宗農產品交易平臺、農業信息公共服務平臺以及農產品電子商務交易平臺，建立跨境農業合作產業園區，不斷探索新的農業合作模式。

（三）完善西雙版納農業跨境互聯互通配套設施及服務

目前西雙版納在境外已成立大量中資企業，建議從省級層面牽頭與周邊國家建立政府間高層級、常態化的溝通協調機制，在投資保護、稅收、資本回流、通關等方面簽署雙邊協定，提高替代種植企業的產品返銷配額。同時，簡化省級專項資金用于出國境的審批流程，對中資企業在境外的基地建設、農業資源合作開發和資源性產品回購返銷等加大資金和政策扶持力度，提升西雙版納跨境農業貿易自由化水平。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院市場所）