加快推進適老化改造的對策建議

推進適老化改造，增加老年人基本公共服務供給，是積極應對人口老齡化、推動高質量發展的重要舉措。當前我國人口老齡化加速，2023年，我國60歲及以上人口規模達到2.97億人，占總人口的21.1%，加快推進與人口老齡化進程相適應的改造工程的重要性、緊迫性日益凸顯。2024年1月，國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，將適老化改造列為七大銀發經濟潛力產業之一，推進無障礙環境建設，開展居家適老化改造和數字適老化能力提升工程。近年來，我國推進公共場所、住宅與數字技術適老化改造取得積極成效，但加快推進適老化改造還面臨全社會重視程度不足、社會資本參與不夠等難點問題，需要有針對性解決。

一、適老化改造的范圍界定

既有研究對適老化改造的范圍尚無統一界定。本研究將針對老年人特定需求場景，開展的公共場所環境設施、住宅以及數字技術的無障礙改造行為，統稱為“適老化改造”，細分為“公共場所適老化改造”“居家適老化改造”“科技適老化改造”三類。公共場所適老化改造主要指建筑硬件改造，例如，安裝地面防滑、扶手、呼救設施，改造出入口坡道，支持有條件的樓棟加裝電梯，建設社區老年食堂或日間照料中心等；居家適老化改造是對老年人居家生活場景進行物理環境改造，例如，改造住宅地面、門、如廁洗浴設備、廚房設備，配置智能化用具或改造現有用具，加裝床邊護欄、護理床等老年家具；科技適老化改造是針對老年人認知能力、生理機能和使用需求，改造升級或定制設計數字技術產品及應用軟件，推動老年人平等、便利、安全地使用數字技術，例如，手機應用軟件使用方式從“看”向“聽”轉變，開發方言識別、大字模式等宜老技術。

二、我國適老化改造實踐取得積極成效

我國一直高度重視老齡工作。黨的十八大以來，老齡事業政策制度與標準體系逐步健全，各地在老年人重點關注和急需的公共服務領域廣泛深入開展實踐，滿足老年人對高質量參與社會生活的迫切需求，全方位提高老年人生活品質與生命質量。

（一）適老化改造標準體系逐步健全

2012年，住建部發布《無障礙設計規范》，規范城市道路、城市廣場、城市綠地、居住區、居住建筑、公共建筑及歷史文物保護建筑等工程設施的無障礙設計標準，成為我國公共場所和既有住宅適老化改造的基礎標準。2013年，國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，各地要按照無障礙設施工程建設相關標準和規范，推動和扶持老年人居家無障礙設施的改造。住建部陸續制修訂《無障礙設施施工驗收及維護規范》《老年人照料設施建筑設計標準》《老年人居住建筑》建筑國標等適老化改造設計施工及驗收標準，規范并提升全國適老化改造技術水平。近幾年，隨著適老化改造需求逐漸增加，安徽、湖南、江西、四川等多地陸續出臺居家適老化改造指導手冊等作為地方標準，自上而下、“國家+地方”的適老化改造標準體系逐步健全。

（二）公共場所適老化改造廣泛深入推進

黨的十八大以來，我國加快打造方便、實用、安全的適老化公共場所。由于公共場所的涉及面廣、改造內容繁雜、資金投入量大、持續時間長，多地從老年人日常出行需求出發，將城鎮老舊小區和公共出入口作為公共場所適老化改造的切入口。2017年，廈門、廣州等15個城市率先啟動城鎮老舊小區改造試點，把加裝電梯和無障礙通道改造作為改造重心。2020年，國務院辦公廳《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》明確將小區及周邊適老設施、無障礙設施納入改造內容，鼓勵各地因地制宜確定改造內容清單、標準和支持政策，我國城鎮老舊小區適老化改造全面展開。截至2023年11月底，全國累計新開工改造城鎮老舊小區近22萬個，住建部等部ndrsIhCqP7fAfDUq5s+AZfNZnDOUrce1z8m/BYtTGxY=門推出一批無障礙環境建設示范市縣案例向全國推廣。

（三）圍繞特定人群開展居家適老化改造

黨的十八大以來，上海、北京、江蘇、浙江等較發達省市率先對城鎮“三無”、農村“五保”對象、低保及低保邊緣等經濟困難老年人家庭住宅，以及失能或半失能的老年人家庭住宅開展適老化改造，探索引入社會資本參與改造工作。例如，2012年，上海市在市政府實事工程中加入“為1000個低保困難老年人家庭提供居室改造服務”，由上海市民政局牽頭，社會福利彩票公益基金每年出資2000萬元支持，通過招投標選擇街道基層組織與社會組織具體運作，對年滿70周歲、低保困難的老年人和困難孤老人員的住宅進行改造。2016年，北京市啟動經濟困難老年人居家適老化改造工作，對北京市戶籍60周歲及以上的城市特困、農村“五保”、低保、低收入老年人家庭進行適老化改造，改造標準為5000元/戶；各市轄區通過政府采購公開招標評估服務組織和服務供應商，建立改造目錄清單，依托北京市養老服務與管理信息平臺對改造過程進行監督管理。2022年，民政部等4部門聯合印發《關于推進“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造工作的通知》，在“十四五”時期支持全國200萬戶特殊困難高齡、失能、殘疾老年人家庭適老化改造，并明確各省（自治區、直轄市）改造任務，我國對特定人群開展的居家適老化改造工程從較發達地區向全國推廣，各地因地制宜決定資金籌集方式、改造補貼額度和具體改造內容。

（四）科技適老化改造順利起步并推廣

伴隨數字技術和智能服務廣泛應用，2020年，國務院辦公廳印發《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，要求有效解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難，標志著我國科技適老化改造正式起步。2021年，工信部在全國范圍內開展互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動，推動老年群體更好地適應并融入互聯網，首批完成了325家網站或手機APP適老化改造，覆蓋新聞資訊、社交通訊、生活購物、金融服務、旅游出行、醫療健康等6大類。2023年12月，工信部印發《促進數字技術適老化高質量發展工作方案》，提出加快數字技術適老化領域標準化建設、提升產品服務供給質量、優化服務用戶體驗等重點任務，推動科技適老化由“從無到有”向“從有到優”邁進。

三、加快推進適老化改造的難點堵點

當前我國城鄉公共設施和住宅的適老化程度總體較低，中小城市、偏遠地區、農村老年人住所和公共設施不適老問題突出，科技產品服務適老化改造程度距離實際需要有較大差距，難以適應快速增長的老齡人口數量和老年人需求。

（一）社會對適老化改造必要性緊迫性認知不夠

當前我國尊老、敬老、愛老、助老的社會氛圍還不夠強，公眾對人口老齡化形勢嚴峻性認識不足、應對經驗不夠、對適老化改造關注不多，缺乏主動推動適老化改造的積極性和觀念意識，全社會的適老化改造需求尚未普遍激發。中青年群體對適老化改造的重要性認知不夠，在日常生活中對老年人需求關注較少，尤其對公共場所和科技適老化改造的范圍、內容、標準缺乏深入了解；低齡老年人常有“不服老”心態，認為不需要居家適老化產品及服務；高齡老年人對自有住宅改造的顧慮較多，“怕花錢、怕吃虧、怕麻煩”，又因適老化改造方案的靈活性多樣性匹配度不足、財政資金不能完全覆蓋，缺乏改造的動力。

（二）適老化改造的長期資金來源不穩定

適老化改造需要長期大量資金投入，由于軟硬件設施的改造和運營維護收益較低，民間資本的參與意愿總體不高。大多數省（自治區、直轄市）公共場所適老化改造資金來源于單一的公共財政投入，尤其依賴中央財政投入，缺少穩定的多元化融資及回報機制，客觀上限制了財政收入緊張地區推進適老化改造的積極性；居家適老化改造費用通常由財政和老年人共同負擔，但老年人消費習慣節儉，愿意投入改造的資金不多；科技適老化改造主要依賴網站及軟件開發商自發投入，因廣告是盈利的主要來源，而宜老網站及軟件應當減少或去除廣告，開發商缺少投資動力。

（三）適老化改造的標準化建設滯后

公共場所適老化改造方面，全國大部分社區尚未配備無障礙設施，部分城鎮老舊小區嘗試加裝電梯，但因標準化改造流程缺失或不健全，涉及利益主體多、協調難，審批手續繁雜，施工時間周期長，部分小區加裝一部電梯需要一至兩年，改造進展總體緩慢。居家適老化改造方面，缺乏全國統一、強制性的國標、行標，住建部發布的《城市居家適老化改造指導手冊（2023年）》以及各地發布的改造技術規范大多為推薦性標準，地方間、企業間、地方與企業間產品無法兼容通用，有“一地一標”甚至“一企一標”的不規范趨勢。科技適老化改造方面，數字技術適老化標準規范缺失，已改造的應用軟件質量參差不齊，部分軟件搜索難、切換入口不統一、廣告彈窗多，難以匹配老年人使用需求。

（四）適老化改造的整體效能有待提升

整體看，我國適老化改造質量和服務水平還不夠高。公共場所適老化改造方面，產品安全性和品質控制還不到位，驗收和評估機制不健全，后續養護維修責任主體不清晰，“有建設、缺維護”的矛盾較為突出。居家適老化改造方面，監管空白點較多，資質認定體系不健全，服務機構通常為傳統裝修團隊轉型而成，隊伍不固定，適老化改造的實踐經驗不足，缺少驗收、評估、回訪和售后維修機制。科技適老化改造方面，智能產品設備的監管標準規范跟進慢，適老化網站及手機APP普遍缺少合規監管和安全認證，對老年人隱私信息和個人權益保護不足。

四、對策建議

（一）加強宣傳引導，強化全社會對適老化改造重要性的認知

大力營造尊老敬老愛老的良好社會氛圍，加強老年友好型社會、銀發經濟有關理念知識的普及教育，改變中青年群體、企業對人口老齡化的傳統認知，引導社會觀念從“人口負擔”向“長壽紅利”轉變，推動各類主體積極參與培育經濟發展新動能。利用社區、媒體等各類媒介宣傳推廣適老化改造的益處和國內外先進地區經驗做法，提高全社會關注度，盡快形成人人關心、人人參與的無障礙環境建設氛圍。

（二）持續優化財政資源配置，用好市場化融資渠道

統籌使用適老化改造有關產業的中央財政資金，按照常住老年人口規模、改造實際情況、地方財政投資能力，持續優化配置財政資源，加大財政資源對農村地區、偏遠地區公共空間無障礙環境建設的傾斜力度。鼓勵老齡化程度較高、經濟較發達地區設立適老化改造專項資金，鼓勵其他地區結合本地適老化改造實際和地方財政負擔，研究通過稅收優惠、經營補貼、簡化審批流程、加強要素保障等方式，引導有條件的企事業單位、社會組織、福利彩票公益金等社會資本參與新增適老化改造項目和經營管護。適應個性化、高端化、品質化的適老化改造新趨勢，建立差異化定價、公益性與商業性并存的改造機制，吸引民間資本投入適老化改造事業，提供規范、專業的運營管理服務。鼓勵金融機構加快相關金融產品服務創新，在不新增地方政府隱性債務的前提下，按照市場化原則，為適老化改造項目提供資金支持。借鑒國際經驗，結合國情實際，論證適老化改造納入由政府、相關企事業單位和個人共同分擔的長期保險制度的可行性，減輕老年人的經濟負擔。

（三）加強制度保障，完善適老化改造標準流程

全面落實落地《無障礙環境建設法》，加快修訂地方性法規規章，制定適老化改造組織管理、財政支持、主體責任、服務流程、從業資質、監管機制等方面實施細則和配套政策，明確各級有關政府部門在改造前、改造中、改造后的責任和協作關系，為適老化改造提供全方位、多層次的制度保障。增加適老化改造強制性標準的有效供給，編制國家市政工程和住宅適老化改造強制標準規范，強化各類標準應用實施，提高適老化改造安全性可靠性，形成“放心改造”的社會氛圍。規范適老化改造實施流程，聚焦“申請與審核”“制定方案與施工”“驗收、回訪與維修”三個重點步驟，建立全國統一的改造前評估機制、改造后驗收機制、定期回訪機制與維修服務機制。對于老舊小區加裝電梯、手機APP改造等難點焦點領域，加快制定國家層面的標準流程、實施細則和推進方案，確保老舊小區改造高質量、高效率推進，確保裝機量較大的手機APP全部推出適老化版本。

（四）完善市場監管，提高適老化改造產品服務質量

規范適老化改造領域市場秩序，建立適老化改造企業與職業資質認定制度，建立適老化改造全流程監管機制，定期開展專項監督檢查和改造巡查回訪。加強適老化改造領域信用建設，充分利用全國信用信息共享平臺，增加企業失信成本，促進誠信經營和公平競爭。嚴厲打擊適老化改造過程中的欺老騙老行為，暢通老年消費者維權渠道，簡化維權流程，建立面向老年消費者的消費仲裁中心，將標的額較小的適老化改造爭議交由中心快速調查解決，適當減免仲裁費用。持續優化適老化改造服務，兼顧普適性與針對性，制定分層級的改造解決方案，推行居家適老化“一戶一審一改”模式。

（作者為國家發展改革委體管所助理研究員）