新時期我國PPP高質量發(fā)展的現狀、挑戰(zhàn)與應對

摘 要：PPP是我國營造良好市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，實現高質量發(fā)展的重要內容。當前我國PPP領域仍存在違約風險較高、法律條文完整度低、海外拓展阻力大等挑戰(zhàn)。因此，建議加快PPP立法，并加快該領域的人才培養(yǎng)和知識共享，籍此推進PPP在“數智化”等重點領域的運用。除此之外，對外則需加強PPP國際合作與交流。

關鍵詞：PPP立法；數智化；PPP人才；國際合作

中圖分類號：F062.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）18-0009-05

近年來，我國PPP項目快速發(fā)展，社會資本在公共服務領域的活躍，為經濟社會的發(fā)展注入強勁動力。PPP（Public Private Partnership）是政府利用社會資本的技術、資金來為社會提供更高質量公共產品和公共服務的一種公私合作模式。2014年公布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）明確鼓勵“社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”，并對PPP運營模式、責任分配等作出說明。①這標志著我國將PPP模式作為深化市場改革、解決發(fā)展債務問題的重要選擇之一。

此后，PPP運營通過政企改革、總量協控、法規(guī)制定等方式，成為我國金融穩(wěn)定發(fā)展中的重要一環(huán)。截至2022年末，我國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計入庫項目10 338個，投資額16.78億元，其中示范項目866個、投資額20 115億元。PPP不僅是政府穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、促改革、惠民生的關鍵抓手，也成為打造更加市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的重要方式，成為金融領域“防范和化解重大風險”的重要政策性工具。但與此同時，PPP運營也面臨諸多問題及挑戰(zhàn)。中央財經委員會第十一次會議明確指出，要堅持政府與市場相結合，堅持有序推進和防控風險并重，確保PPP工作高質量發(fā)展。②

因此，當前如何基于PPP項目自身特點和優(yōu)勢，建立規(guī)范化市場機制，加快PPP立法工作，推廣PPP中國經驗，釋放該模式在打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境上的潛力，成為一項值得探討的重要現實議題。

一、我國PPP政策發(fā)展脈絡

自2014年以來，我國已頒布諸多法律法規(guī)，以促進和規(guī)范PPP的市場化運作（見下頁表1）。

從政策演進視角可知，我國PPP的發(fā)展模式有鮮明的階段性，主要分為試點期、發(fā)展期、規(guī)范期三個階段。試點期為2013—2015年。這一時期國家對PPP模式進行了積極探索，鼓勵相關企業(yè)根據實際情況參與社會建設。同時，以工程框架為核心，初步建立起涵蓋PPP項目全生命周期的行業(yè)執(zhí)行規(guī)范，涉及預算管理、債務管理、采購招標、項目監(jiān)管、效果評價等一系列合作操作步驟。在國家主導下，我國在短時間內初步建立起涉PPP法律、政策、指南、合同、標準“五位一體”的PPP制度體系，為化解地方債務，助力社會建設提供了創(chuàng)新路徑。

發(fā)展期為2015—2017年。這一時期是PPP快速擴張期。截至2017年6月末，按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目有13 554個，總投資額達16.4萬億元，覆蓋全國31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團、19個行業(yè)領域。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4 842億元。其中，已簽約落地2 021個，投資達3.3萬億元，落地率也達到34.2%。①在PPP項目持續(xù)擴大的背景下，國家通過推行PPP示范項目，建立PPP統(tǒng)一管理平臺，約束社會資本、金融機構等利益相關方非市場行為等方式，基本實現了PPP項目的常態(tài)化、規(guī)范化運作。

自2017年始，我國PPP項目長期處于規(guī)范期。尤其是2023年11月財政部廢除了該部既往頒布的所有文件，顯示出國家正在對PPP項目進行重新審視和觀察。②這一時期，地方政府PPP項目投資規(guī)模持續(xù)收緊，以PPP緩解地方隱形債務的漏洞被基本堵死，并引導權益類金融工具和股權類金融工具作為項目資本金。同時，中央建立中國政府和社會資本合作融資支持基金（中國PPP基金），以此提升民間資本參與政府重大項目的積極性。

而造成我國PPP模式發(fā)展階段性較為顯著的原因則與PPP自身特點有關。一方面，PPP有著無與倫比的制度性優(yōu)勢。PPP不僅降低了政府前期建設的投資負擔和風險，而且在一定程度上有效活化了民間資本，助其穩(wěn)定盈利，建構起從風險共擔到預期穩(wěn)定，再到利益共享的創(chuàng)新融資模式。另一方面，PPP也承擔著較大的利益風險，諸如不健全的法律體系、超預期的決策審批周期、多因素導致的收益損耗等，均會導致PPP項目的失敗[1]。可見，PPP作為一把“雙刃劍”，需要正確的引導和把握，才能發(fā)揮出最大功用，從而有效提升我國經濟發(fā)展水平。

二、PPP助力打造一流營商環(huán)境的表現

作為一種創(chuàng)新的公共服務市場化和社會化供給模式，PPP在國內公共服務、生態(tài)保護、基礎設施等重點領域有著廣泛應用場景，對我國打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境意義重大。具體表現為以下幾個方面。

第一，PPP模式有助于打造更加市場化的營商環(huán)境。政府干預和市場自由是經濟學領域的“自矛盾體”。

一方面，過度經濟自由會放大價格和利潤在局部市場的盲目性，最終導致供需失衡并引發(fā)經濟危機。19世紀末出現的壟斷托拉斯，以及20世紀“大蕭條”都是過度經濟自由的惡性產物，政府必須使市場權利受到控制。

另一方面，傳統(tǒng)政府壟斷下的公共物品市場存在管理僵化和效率低下等問題。政府干預和調控行為滯后于市場需求，從而導致效率不高。同時，作為公共物品供應的代理人，政府往往面臨信息不對稱和缺乏激勵機制等挑戰(zhàn)，導致基礎設施建設和管理水平欠佳，出現工程質量問題以及延期和超支等情況。同時，政府干預權力容易發(fā)生異化，從而產生基于特定團體、部門、地方的尋租空間。這些問題均制約了公共產品市場的發(fā)展，限制了其提供優(yōu)質公共服務的能力。這就需要充分兼顧市場權利，以促進市場經濟的健康有序發(fā)展。因此，PPP應基于自身特點，使權力主體（即政府）和權利主體（自由市場）博弈后的價值利益符合雙方的意志，實現“合意共贏”[2]。

“十三五”規(guī)劃以來，我國各級政府創(chuàng)新投融資機制，大力推進PPP模式，充分發(fā)揮社會資本的積極作用。在PPP模式下，政府更專注優(yōu)化政策規(guī)劃和風險管理，企業(yè)及社會組織能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從而提供更高質量的基礎設施和服務。PPP模式在充分發(fā)揮政府作用的同時，推動了公共物品供給領域的市場化轉型，以創(chuàng)新方式加快了“放管服”改革進程。因此，PPP模式實現了公共服務領域主體從單一政府主體向政府和社會多元主體的轉變，在公共服務供給領域有助于構建更加市場化的營商環(huán)境。

第二，PPP模式助力打造更加法治化的營商環(huán)境。根據中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，營造法治化營商環(huán)境需要“依法平等保護各種所有制企業(yè)產權和自主經營權，切實防止濫用行政權力排除、限制競爭行為”“強化公平競爭審查制度剛性約束，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。①PPP模式完全契合綱要所強調的平等、公平與契約精神，即政府和非政府主體以平等民事主體的身份訂立法律契約，非政府主體在市場環(huán)境下公平競爭。就此而言，推動PPP模式有助于營造更加法治化的營商環(huán)境，法治化建設則有利于保障PPP模式規(guī)范長久的運行，兩者相輔相成、互相促進。

具體而言，法律的權威性、確定性和可預見性在PPP項目運行過程中起著重要作用。首先，權威且富有確定性的法律能夠清晰劃定政府與市場的關系邊界，確保各方在項目中的所屬權責得到保障，從而增強社會資本對PPP模式的信任度，提高其參與的安全感。其次，通過制定明確的法律框架和規(guī)則，可為PPP模式提供正確、規(guī)范、具體的指導，從而確保項目有序高效進行。這種可預見性使各方都能夠在項目運作中更好理解和遵守法律要求，減少不確定性和風險。最后，法律能夠明確職責邊界，平衡和調和各參與主體間的多元利益沖突，并合理分配風險，解決多主體間的糾紛和沖突，最終實現多方共贏的局面。

第三，PPP模式有助于營造更加國際化的營商環(huán)境。我國在大量積累PPP成功實踐經驗的基礎上，積極把握“一帶一路”高質量建設契機，將我國的PPP理念和實踐推向世界，在獲得國際認可的同時，也為其他國家提供了學習借鑒的機會。目前，中國企業(yè)已在東南亞、南亞、非洲和拉丁美洲等地區(qū)取得多個PPP成功案例，涵蓋交通、電力、水務和產業(yè)園等多個領域。世界銀行發(fā)布的《2020基礎設施發(fā)展報告》顯示，中國在PPP項目準備、項目采購和合同管理等方面的制度建設均優(yōu)于高收入國家平均水平。與此同時，中國所提出的物有所值和財政承受能力理念已被聯合國國際貿易法委員會納入《PPP立法指南》，成為推動各國PPP發(fā)展的國際標準。

中國PPP的豐富樣本和成功實踐，不僅實現了國內與國際公共服務供給市場的協同發(fā)展，還推動了國際化營商環(huán)境的建設。通過讓各國分享獨特的中國視角和經驗，中國為國際PPP理論與實踐的發(fā)展做出了巨大貢獻，促進了各國之間的相互理解與合作，推動建立了互利共贏的國際化營商環(huán)境，是“中國之治”的重要組成。

三、PPP運營中存在的問題

第一，在運營過程中PPP項目的違約風險仍較高。從本質上看，PPP模式是政府借助社會資本在投資、創(chuàng)新和風險管理方面的專業(yè)能力來改善公共產品的供給效率，實現公共服務目標。然而，在實際運營過程中，公私部門之間追求的價值目標存在差異，與政府部門的公共目標導向相比，社會資本追求的是投資利潤的最大化，因此，政企雙方在PPP項目實施過程中不可避免地遭遇關系危機及違約風險，從而出現實踐中常見的違約終止等現象，最終導致PPP項目失敗。

根據機會主義行為的劃分，可進一步將PPP項目的違約風險分為顯性風險與隱形風險。其中，機會主義行為分為強式機會主義行為和弱式機會主義行為。強式機會主義行為指違反明文列出的具體合同規(guī)范的利己行為[3]。弱式機會主義行為指違反未列入合同但合作方達成共識的關系規(guī)范利己行為。前者易引發(fā)PPP項目的顯性違約風險，后者則會導致隱性違約風險的發(fā)生。

當前，我國PPP項目運營中存在的部分地方政府監(jiān)管機制缺失、市場主體平等意識缺失、市場秩序混亂等問題，進一步增加了部分PPP項目的違約風險。在PPP項目的日常運營中，針對企業(yè)的機會主義行為，政府常因監(jiān)管機制赤字而未能及時發(fā)現潛在的違約風險，導致項目偏離公共服務目標，成為企業(yè)謀取“私利”的工具。另一方面，由于缺乏市場主體平等意識及制度化合作方案，政府本身出現違約行為時企業(yè)難以采取有效的制止措施，如“新官不理舊賬”和“朝令夕改”等政府不履約的行為，破壞了PPP主體間的平等關系，損害了投資者和項目參與方的信任和信心，甚至導致進程爭議、項目延遲，產生不必要的行政成本。此外，有限的退出選擇和流動性限制可能限制投資者退出投資，增加與長期承諾相關的風險。盡管政府鼓勵社會資本通過資產支持證券（ABS）等方式退出PPP項目，但是ABS的規(guī)模發(fā)行仍面臨著基礎資產合規(guī)性、期限錯配和擔保不足等多方面的問題。

第二，缺乏統(tǒng)一法律依據、矛盾的規(guī)范性文件和地方保護主義妨礙了PPP項目的健康發(fā)展。首先，目前我國還未有針對PPP項目的統(tǒng)一法律依據，僅有少量相關法律條款可以參照適用，導致在PPP項目的推進和實施過程中很難有明晰的法律規(guī)定相參照。這不僅增加了各方的法律風險和不確定性，而且更容易產生難以介入的“灰色地帶”，從而增加行政成本。

其次，我國涉PPP領域的規(guī)范性文件仍存在矛盾和差異。近年來，國務院及有關部委陸續(xù)制定了一系列行政規(guī)范性文件，但由于信息平臺差異，仍存在不少矛盾和差異，導致“信息孤島”效應頻發(fā)。例如，發(fā)改委和財政部在PPP領域獨立發(fā)布規(guī)范性文件，并建立各自的PPP項目庫，用以引導和推進PPP項目合作。然而，多平臺、多地域所帶來的信息差，導致行政主體在執(zhí)行時難以有確切依據，在給實際操作帶來困難的同時，也可能影響社會資本方的合法利益。

最后，個別地方層級的涉PPP行政規(guī)范性文件仍帶有較濃厚的地方保護主義色彩。各地根據本地PPP實際發(fā)展需要制定了大量的行政規(guī)范性文件，但這些文件之間的差異甚至矛盾容易引發(fā)惡性競爭以至于削弱PPP合作的一體化效果，給投資者平添不確定性和風險。

第三，PPP國際化面臨多重拓展阻力。“一帶一路”沿線多國的PPP技術合作標準不統(tǒng)一，以及我國企業(yè)缺乏跨國PPP經營經驗、對PPP理念認識不足等，都使得我國PPP國際化面臨現實阻力。從外部因素看，當前與我國開展PPP合作的有關國家都有其獨特的宗教文化和歷史背景，與我國的風俗文化存在差異，從而在很大程度上抑制了社會資本對沿線國家基礎設施建設投資的積極性。同時，“一帶一路”沿線國政府的行政效率、法治質量、經濟環(huán)境以及已有基礎設施的完善度也成為影響PPP項目成敗的重要因素。

從內部因素看，PPP模式涉及投融資和公共管理等專業(yè)知識。目前我國相對缺乏專門研究PPP模式的相關人才，研究成果的數量和質量仍有不足，導致企業(yè)在國際化過程中往往缺乏對國際規(guī)則、東道國法律和技術標準的全面了解，從而無法有效預測和評估風險，并作出快速有效的應對。

四、對策建議

雖然當前我國在PPP領域已取得喜人的成果，但仍有部分領域有待提高。在國內層面，我國在PPP項目運營中尚缺乏全面有效的監(jiān)管機制及統(tǒng)一完善的法律依據，且存在大量有矛盾的規(guī)范性文件，導致部分區(qū)域仍存在地方保護主義。在國際層面，“一帶一路”沿線國家復雜的社會文化環(huán)境、對跨國公共服務經營的經驗缺乏，以及難以統(tǒng)一的技術標準等，都使我國現有PPP體系國際化面臨挑戰(zhàn)。因此，宜從以下方面予以提升。

第一，加快PPP立法，優(yōu)化法治化營商環(huán)境。目前，法源缺失是當前我國開展PPP項目的短板。我國亟需一部完善的PPP專有法律，以此為基點建構PPP政策框架體系，內容包括明確的PPP項目準入條件、項目評估和選擇程序、合同管理和糾紛解決機制等，為項目各方提供更加清晰、穩(wěn)定和可預測的法律環(huán)境。同時，加強法律協調和統(tǒng)一，消除《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等各類法律法規(guī)及規(guī)范性文件之間的矛盾，消除市場主體參與困境，確保法律規(guī)定的一致性和可行性。還應加強地方政府的法律意識和履約能力，完善地方政府信用管理，明確違約賠償責任，以減少地方政府違約行為對PPP項目的不利影響。

第二，推動PPP在“數智化”領域的運用，加速產業(yè)及市場循環(huán)。數智化強調“上云、用數、賦智”在多領域的綜合運用，有效助推PPP的智能化創(chuàng)新。首先，在“十四五”規(guī)劃期間，宣傳和推廣內容應向移動互聯網、大數據等新技術領域應用的PPP模式傾斜。特別是那些具有較強市場和技術實力的移動互聯網和大數據平臺的成功案例所完整呈現出的良好成效和未來潛力，持續(xù)增加各方對PPP在“數智化”領域應用的信心。其次，試點優(yōu)選有較強市場和技術實力的移動互聯網和大數據平臺，作為PPP項目“數智化”的合作伙伴。這些平臺通過先進的技術和大數據的加持，加速了社會管理和公共服務的改進和升級，實現了全產業(yè)鏈和社會治理的“數智化”協同轉型。此舉有助于進一步熨平供需兩側的不匹配，暢通產業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)和經濟社會循環(huán)，為經濟循環(huán)增添新動能。

第三，推廣中國特色PPP模式，加強PPP合作的國際合作與交流。首先，建立長效穩(wěn)定的PPP國際交流與合作機制。通過長期性的制度化保障，有效提高PPP企業(yè)和從業(yè)人員對復合文化和多元價值觀的理解，有助于促進跨文化溝通和合作。同時，亦可借鑒其他國家的經驗和做法，以此不斷豐富和完善中國特色的PPP模式。其次，加強與國際金融機構和跨國公司的平等合作。在與國際金融機構或跨國公司開展平等合作中可以引入國際標準和最佳實踐，并拓展新業(yè)態(tài)，籍此積累產研經驗、共享技術，獲得資金支持，獲得國際化的行業(yè)視角、技術視角和資本視角，提升PPP項目的質量和效益，共同推動PPP項目的國際化。再次，妥善推進PPP項目的國際化投資。積極鼓勵中國企業(yè)參與境外PPP項目，提升其在國際PPP領域的影響力和競爭力。通過出臺法規(guī)、金融等領域的定向政策，為我國企業(yè)參與“一帶一路”沿線國家PPP項目合作提供支持，促進投資和貿易的互利共贏。最后，盡快完善PPP項目的國際爭端解決機制。在PPP項目國際化的過程中，針對合作國與我國因差異化國情所導致的各項爭端，應通過搭建法律協調與共享平臺、成立專門性仲裁機構等方式，盡快搭建全方位、分區(qū)域的多元爭端解決機制。

第四，加強PPP領域的人才培養(yǎng)和知識共享。人才是推動PPP向好發(fā)展的核心力量，應加大對PPP領域專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進力度，打造一批具備項目管理、法律金融、風險評估等專業(yè)知識和技能的人才隊伍。同時，政府和各民間組織應積極打造和參與諸如“一帶一路”PPP良好實踐國際研討會、聯合國貿法會PPP示范立法與中國實踐國際研討會等國內外PPP行業(yè)交流會議，從而塑造國際級PPP會議品牌，共享行業(yè)經驗，加快人才流動，提高國內PPP實踐的水平和質量。

參考文獻：

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[2] 盛學軍，唐軍.經濟法視域下：權力與權利的博弈均衡：以Uber等互聯網打車平臺為展開[J].社會科學研究，2016（2）：97-103.

[3] 褚衍昌，黃歡，吳正泓.信任視角下PPP項目風險合作治理研究[J].價格理論與實踐，2022（3），186-190.

[責任編輯 妤 文]