京津冀數字化協同發展面臨的問題及應對策略

摘 要：隨著互聯網和大數據的大規模普及發展，數字經濟的發展成為引領地區經濟發展的關鍵因素，成為推動地區經濟發展的新動能。京津冀地區是我國數字經濟發展高地，2021年京津冀地區數字經濟規模超4萬億元，占全國數字經濟總量的10%。從發展實際情況看，京津冀地區數字經濟發展呈現基礎總量大、空間特征顯著、數字產業集群化等特點。從宏觀政策的角度來看，指導京津冀地區數字經濟協調發展的統一規劃尚未發布，造成域內數字經濟發展的不平衡和不協調。從微觀管理的角度看，受制于地區政策保障、人力資源、資本要素、技術應用、基礎設施、經濟發展等微觀差異，京津冀地區數字經濟發展呈現域內發展不平衡、橫向協同治理不足、產業體系同質化嚴重且存在一定技術短板以及產業數字化和數字產業化發展不均衡等問題。因此，在深入分析京津冀協同發展數字經濟面臨的困難和問題的基礎上，以深度促進京津冀地區數字化發展為目的，提出完善政策保障、加大要素供給、發展相關產業等一系列措施，旨在實現京津冀地區數字化協同發展的最終目標。

關鍵詞：京津冀；數字化；協同發展；數字經濟；高質量發展

中圖分類號：F490.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）18-0054-05

引言

黨的二十大報告中明確提出，要“促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略”，從而為深入推動京津冀協同發展規劃了道路、指明了方向。“十四五”規劃中提出，要大力發展數字經濟，進一步推動數字產業化和產業數字化發展。隨著數字經濟的快速崛起發展，京津冀地區將數字化作為一體化發展過程中的新動力，為區域經濟的快速發展注入了新動能。具體來看，數字經濟深化發展的過程將進一步加速京津冀地區的數據要素流動，降低區域內企業的生產、研發、物流成本，提升企業全要素生產率；同時，通過京津冀地區數字經濟的協調發展機制，數字技術可以推動生產要素跨區域、跨行業、跨領域流動，從而更加有利于區域要素配置，培育創新驅動發展新引擎，進一步明確企業分工，調整優化京津冀地區企業布局，加強京津冀各地企業間的協同性和互補性。京津冀數字化協同發展是京津冀協同發展戰略的突破領域之一，對疏解北京市非首都功能、推動區域高質量發展具有重要意義。

在以往的文獻中，研究者從不同角度分析了數字化發展對京津冀地區的影響，并分析了數字化發展過程中對不同行業的影響。從宏觀角度來看，張城愷等（2022）根據數據統計，分析了2018—2022年京津冀地區數字經濟發展的總體情況，揭示了該區域內數字產業化和產業數字化的總體發展情況[1]。董玉峰（2022）從數字經濟的機制構建和發展路徑的角度分析了京津冀地區數字經濟的發展現狀，認為數字經濟為京津冀發展提供了新動能，對實現京津冀一體化起到了促進作用[2]。從微觀角度來看，郭立甫、劉苗苗（2022）調研了京津冀地區工業互聯網的建設和發展現狀，指出當前京津冀工業互聯網在建設和發展過程中遇到的主要問題，并給出了政策建議[3]。宋浩楠等（2023）利用微觀數據分析發現，數字化發展對京津冀對外貿易的發展起到了積極作用，幫助外貿企業實現了產業集聚和升級、降低了交易成本、優化了營商環境[4]。孫培蕾、武婷婷（2023）基于2011—2019年京津冀地區的面板數據，分析了數字化發展對京津冀地區制造業高質量發展的影響，進一步探討了區域內各地區耦合協調度存在空間演化的差異性[5]。楊凡（2023）以京津冀地區為研究對象，研究了數字經濟的發展對該地區居民消費的影響，發現數字經濟的發展對京津冀地區居民消費起到了顯著的正向擴張影響；并且通過進一步分析影響路徑，發現居民消費的擴張是通過吸引電子商務和降低商品零售價格的方式實現的[6]。此外，部分學者還單獨分析了兩市一省的數字經濟發展情況。路麗（2022）研究了河北省數字經濟發展趨勢、存在的問題并給出對策建議[7]。景怡（2023）分析了天津市數字經濟發展的優勢和短板，并進行了多方面產業對比，給出了推動天津市數字經濟發展的意見和建議[8]。胥彥玲等（2023）則分析了北京市數字經濟發展的現狀和特點，闡述了發展過程中面臨的問題與挑戰[9]。總體來說，以往的學術文獻中對京津冀一體化過程中數字經濟發展面臨的問題和困難的討論相對較少，因此，我們希望從這一角度出發，詳細闡述京津冀一體化過程中數字經濟發展遇到的困難和問題，并分析內在成因，最后給出與之相對應的政策建議。

一、京津冀一體化過程中發展數字經濟面臨的困難和遇到的問題

數字經濟具有高融合性、共享性、跨時空性等特點，為推動京津冀區域一體化高質量發展帶來了新的機遇。但受制于現階段京津冀一體化發展程度偏低，數字經濟在區域內的發展面臨著相關資源錯配、實體產業發展不均衡、相關政策和管理不完善等困難和挑戰。

（一）人力、資本、技術等相關資源要素存在錯配

從人力資源、資本和技術等產業要素上看，京津冀地區數字經濟發展受到歷史原因、自身經濟發展定位和區位等方面的影響較大。從人力資源的角度來看，一方面，我國傳統的教育體系以培養專業化人才為主要方向，導致既掌握數字技術又了解市場需求的復合型人才相對較少；另一方面，受制于起步較晚、技術基礎差、發展前景不明確等一系列原因，與數字經濟發展相關的成熟培養體系尚未建立，具體表現在與數字經濟相關的教材不完備、相關學科的內涵和范圍不明確、教學團隊對數字經濟與市場之間的關系理解片面以及缺乏相關交叉學科背景的教學人才等方面。從資本要素的角度來看，市場對于數字經濟的發展前景保持積極樂觀的態度，但對于投資數字經濟卻存在一定的擔憂。例如，數字經濟的發展涉及大量投融資，但社會資本投資數字經濟的產權歸屬不明晰，導致社會資本不敢大規模投入到數字經濟的相關建設之中，以至于數字經濟主要依靠政府牽頭或以政府為主體進行融資建設。但是數字經濟的發展有投資規模大、投資回報周期長等特點，政府主導投資會造成政府債務壓力增大、經濟效益低下等問題的發生，從而不利于數字經濟的良性長遠發展。因此，要讓社會資本成為推動數字經濟發展的重要催化劑。從技術要素角度來看，京津冀地區的數字產業發展并沒有利用好自身區位優勢。作為全國高等院校和科研院所最集中的地區，京津冀地區雖然培育了一批與數字經濟相關的大型知名企業，但在數字產業化領域取得的成績卻相對較少，未能攻克制約數字經濟發展的關鍵部件的核心技術，在半導體、集成電路、大型存儲設備等方面依然落后于世界領先水平，未能將區位優勢帶來的技術優勢進行成果轉化。

實體產業發展不均阻礙數字經濟進一步發展。實體產業的發展對數字化轉型的需求不盡相同，發展狀況、從業人員素質以及數字化轉型成本等一系列客觀因素都會對產業的數字化轉型產生深遠影響。從京津冀全域產業發展情況來看，三大產業在不同地區呈現不同特點，北京地區的服務業占GDP比重相對其他兩地具有絕對優勢，天津地區在先進制造業上的優勢較為明顯，河北地區則在傳統制造業和農業方面相較其他兩地優勢明顯。京津冀各地區間產業結構占比的不同和產業自身發展情況也必然造成數字化轉型過程中存在一定差異。從農業領域來看，受制于從業人員素質偏低和行業利潤偏小的原因，其數字化轉型速度相對較慢，對數字化轉型意愿不強，數字技術難以全面快速準確地切入產業中。從工業領域來看，傳統制造業等重工業領域由于自身存在資本密集度高、生產成本高等特點，對于數字化轉型的意愿較為迫切，希望通過工業物聯網、工業機器人、人工智能（AI）技術等數字化手段降低生產和經營成本，進一步提高生產效率。與重工業對數字化轉型持積極態度形成鮮明對比的是輕工業在數字化轉型中的意愿并不強烈，受制于規模、資金等對自身發展的影響，也受制于早期構建的企業全產業鏈信息系統的不完備，導致輕工業企業更偏向于采用傳統管理模式。此外，數據共享機制不完備、信息孤島、基礎數據標準不統一等也是影響輕工業推進數字化轉型的客觀因素。從服務業領域來看，傳統服務業分為11大項，考慮到通信、金融、運輸等細分行業的數字化程度本身就很高，因此，以勞動密集型行業為代表的生產性服務業的數字化轉型成為發展的關鍵。例如，生產性服務業更多偏向資本和技術密集型行業，并且大多以提供服務賺取高額利潤，因此以降低生產成本的數字化轉型是該行業的主要目標。以餐飲、旅游、娛樂、文化為代表的生活性服務業則屬于勞動密集型行業，服務人員的素質決定了數字化水平是否可以順利推行的關鍵。從實際情況來看，從事勞動密集型行業的人員普遍存在受教育程度不高的現象，一定程度上阻礙了相關行業的數字化轉型進度。伴隨著我國老齡化的不斷發展，數字化轉型對于老年人產生的數字鴻溝效應也是影響服務行業數字化轉型進度的另一大關鍵因素。

（二）宏觀政策和微觀管理措施有待持續升級優化

積極的宏觀政策導向和微觀管理是區域數字經濟實現協同發展的催化劑。以長三角地區數字經濟協同發展為例，由長三角一體化執委會牽頭，會同江蘇省、浙江省以及上海市的工信、通信管理部門協同制定了《關于在長三角生態綠色一體化發展示范區加快數字經濟發展推進先行先試的若干舉措》，為長三角地區數字經濟協同快速發展提供了宏觀政策上的指導和保障。從京津冀地區來看，雖然三地均出臺了各自的數字經濟發展政策，但是絕大多數政策僅限于本地區數字經濟發展的策略和展望，對京津冀區域內數字經濟的協調發展尚未發布統一的宏觀發展規劃。盡管三地各自的數字經濟發展規劃對京津冀數字經濟發展均有一定的涉及，但是從總體上看，還是以本地區數字經濟的規劃發展為主要方向，缺乏從宏觀上、整體上對京津冀地區數字經濟一體化發展的整體戰略規劃。宏觀政策的缺失導致京津冀地區在數字經濟發展過程中原本就缺乏的人才、資金和重大項目等資源更加分散，使本身各自為戰的三地被動陷入區域內爭奪各類數字資源的“內卷”之中，反過來更加不利于實現京津冀數字經濟一體化發展。從微觀管理上看，由于三地對數字經濟發展的規劃、監督、管理等行政職責的劃分并不統一，造成同一事項在三地面臨不同機構管理的現狀。行政職責劃分的不統一對京津冀數字經濟一體化發展帶來以下不利因素。第一，行政職責劃分的不統一嚴重限制了數字經濟的統計監測，模糊了數字經濟治理界限，阻礙了數據要素市場發展，不利于統一的應用場景開發，嚴重影響了三地實現數字經濟發展一體化的基礎設施建設。此外，行政職責劃分的不統一對跨區域發展的數字經濟企業也造成了一定的行政障礙。第二，數據要素日漸成為數字經濟發展的核心動力。數據連通是基礎，沒有數據的互聯互通，基于數據的服務和治理就不可能做到一體化，也就無法實現京津冀數字經濟一體化的發展戰略。由于現階段行政職責劃分不統一的情況在區域內仍舊存在，難以保證數據要素在京津冀地區順利實現共享互聯，數據要素難以發揮對數字經濟發展的積極作用，因此，打破區域隔離，明確行政職責劃分，保證數據要素順利實現跨區域互聯共享，是京津冀地區的數字經濟快速發展并最終實現數字經濟一體化的關鍵因素。

此外，互聯網巨頭對技術的壟斷也對京津冀數字經濟的發展造成巨大阻力。現階段，互聯網巨頭的發展和擴張速度過快，不良競爭造成的“以大吃小”現象時有發生，從而造成數字行業巨頭壟斷現象逐漸顯現。例如，阿里、京東、騰訊、網易等互聯網大廠在技術、人才等行業要素上占據絕對優勢，它們以此作為壁壘屏蔽中小微互聯網企業，限制了行業的良性發展，影響了京津冀地區數字市場競爭的開放性和公平性。此外，過度的技術壟斷造成企業在新產品研發、新技術迭代上的投入逐漸下降，不利于持續激發企業創新動力。互聯網巨頭對數字技術的壟斷還表現在對消費者進行差異化定價、制造信息繭房、定制廣告等違法行為。

二、深度促進京津冀地區數字化協同發展的政策建議

從未來發展的角度看，數字經濟的發展對實現京津冀一體化目標具有重要促進作用，是實現京津冀地區高質量發展的重要“催化劑”。因此，從保障要素供給、促進產業發展、完善政策法規的角度對數字經濟的普惠化、多樣化以及規范化等方面提出促進京津冀地區數字經濟普惠發展的政策建議，以期為京津冀一體化發展添磚加瓦。

（一）加大要素保障力度，促進京津冀地區數字經濟普惠化發展

當前，京津冀地區的數字經濟發展水平存在地區間差異且各地區之間的發展差異還有進一步拉大的趨勢，數字經濟的發展未能實現均等化、普惠化。要保證京津冀地區數字經濟的協同發展，進一步實現區域數字經濟一體化目標，就要突破相關技術要素的限制，加大技術要素保障力度，引導數字技術要素向落后地區、貧困地區轉移，進一步縮小地區間數字經濟發展差距。從培養和引進高素質數字技術人才來看，要做好數字技術相關人才培養的頂層設計工作，加快數字職業教育與數字產業發展需要的對接，保證培養出來的數字技術人才與職業相契合。要進一步發揮政府的主導作用，加快建立企業、高校、研究院三位一體的產學研數字人才培養體系，為數字化專業人才的培養筑牢基底。另外，可適當從國外引進成熟的數字化人才，為國內數字化發展開拓活水之源。從提高數字技術領域研發能力來看，要繼續加強數字化核心技術的國產化步伐，提高自主創新水平，加強對人工智能（AI）、區塊鏈、大數據等核心技術的研發，解決“缺芯”“少芯”“國外芯”等問題，進一步減少對國外數字核心技術的依賴程度。同時，在杜絕壟斷的同時，加快培育與數字經濟業務相關的龍頭型企業，加快形成數據存儲、算力、客服基地等不同產業的集聚效應，為數字經濟的集群化發展打好基礎、鋪好路。最后，對數字經濟產業發展給予資本支持。在資金上要保證財政對數字技術相關企業的傾斜力度，要為數字技術的發展提供更高額度的信貸支持，要進一步加大稅收優惠力度和稅收抵扣門檻，進一步為企業減免負擔。同時，政府還要發揮主導作用，建立數字金貴產業園區和專家服務團，指導數字經濟的基建和技術的積累和發展。

（二）力促相關產業發展，引導京津冀地區數字經濟多樣化發展

目前，京津冀數字化產業協同發展已進入關鍵階段，應從產業深度發展的角度實現京津冀地區數字化產業協同發展，打造數字化高質量發展新引擎。一方面，京津冀地區要利用新一輪科技革命和產業革命帶來的契機打造符合當地實際的數字優勢產業；另一方面，要利用政策紅利帶來的競爭新優勢，果斷采取正確的戰略決策，謀求在更深層次和更多領域不斷深化改革，實現關鍵性突破。從數字化產業和未來前沿領域發展來看，力爭培育世界級數字產業集群，進一步激發數字產業新動能。第一，京津冀地區是國家級網絡算力重要節點地區，要利用這一優勢加快數據產業鏈布局，形成以服務國內數據產業鏈為基礎，逐步服務國際數據產業的高端數據產業集群，力爭打造兼容并包、有序開放的世界級數據要素市場。第二，重點關注數字相關技術的更新迭代，不斷引入6G技術、基因技術、量子技術、氫能等未來重點技術和產業，利用相關技術加快京津冀地區產業數字化發展水平，實現集群化、產業化發展，實現技術優勢向產業優勢的轉變。第三，借助北京、天津自由貿易試驗區的區位優勢，加快加深引入國際資本，推動京津冀地區數字產業融入國際市場，實現國際國內兩個市場的深度融合。從數字化產品和高水平數字化服務發展來看，要力爭打造京津冀數字創新平臺，進一步構建數字技術發展新生態。第一，大力構建適合京津冀地區發展的數字技術研發及創新轉化融合平臺，推動新一代信息技術在實體產業、金融服務、數據要素市場、城市治理等方面的市場化場景布局。第二，加快京津冀企業數字化平臺建設，解決中小企業在上云過程中遇到的困難，協調推進中小企業數字化改造，全面實現中小企業數字化平臺管理。第三，發揮北京國際大數據交易所、天津國家超算中心、張家口大數據中心的基礎硬件優勢，發揮算力輻射功能，實現區域內算力共享，形成基礎算力、公共平臺、數字化頭部企業逐級聯動的數字化新生態。從數字化消費及相關數字創新應用場景來看，力爭催生數字化新業態新模式，進一步打造京津冀地區高品質數字生活。第一，鼓勵以直播為載體，融合跨境電商、產品推廣、扶貧助農等多領域直播衍生場景，培養以數字平臺直播為載體的新消費模式，實現京津冀地區商業功能價值的進一步提升。第二，打造區域新文化娛樂服務產業，形成特色文化產業生態模式。研究制定京津冀一體化文化娛樂產業發展規劃，大力推動電競直播、旅游推介、時尚設計、教育醫療等領域的融合發展，打造京津冀特色數字產業生態圈。第三，協同推進京津冀地區數字化公共治理新模式。依托京津冀廣大區域和人口基數優勢，實驗性開展智慧醫療應急體系、政府公共數據開放共享、新一代車用無線通信網絡（5G-V2X）示范應用等惠及民生的數字化服務項目，力爭打造全國示范性的數字化高品質生活。

（三）完善數字相關政策，保障京津冀地區數字經濟法治化發展

一個行業及其相關產業能否快速發展崛起并健康發展與相關政策的健全與否息息相關。數字經濟產業作為新興業態模式，其產業發展方向、投資環境、管理機制均需依照政府制定的政策。現階段，數字經濟在京津冀地區正在向全面化、伙伴化、互惠互利化快速發展，如何構建與之相配套的發展政策，成為實現京津冀數字經濟正規化、法治化發展進而實現京津冀數字經濟一體化發展的關鍵。從頂層設計規劃來看，要明確數字經濟在京津冀三地的具體發展方向，摸清本地區數字經濟發展的優勢，正視協同發展遇到的短板，努力縮小區域內在前期數字經濟發展過程中的差距，從頂層設計上打造京津冀互相融合、共存共生的數字經濟發展新模式。具體來看，應以京津冀一體化算力網絡國家樞紐節點作為依托，進一步加快打造京津冀數字經濟發展高地，努力構建具有國際競爭力的數字算力及其產業集群，為京津冀數字經濟的一體化及未來向全國擴張打牢基礎。從管理職能上來看，一方面，三地在數字經濟融合發展過程中可能面臨行政職責劃分不明確、監督管理不統一等治理主體缺位的問題，要明確統一的數字經濟主管單位，明確頂層設計、行業監管、責任劃分、要素分配、監督考核等具體職能，發揮地區總體數字經濟的規模經濟效應，為發揮數字經濟協同發展，實現數字經濟規模效應提供有力保障。另一方面，要進一步提升數字經濟發展法治化水平，建立健全數字經濟相關法律法規體系。隨著數據要素作為全新生產力越來越多地參與經濟活動中，其所帶來的權責劃分和利益分配等問題日益凸顯。數字經濟在京津冀地區一體化發展中必然會觸動原有的利益分配格局，在這個過程中要縮小京津冀數字經濟發展差距，實現利益分配普惠化、均等化，就需要明確市場參與主體，引導市場有序競爭，避免平臺壟斷化及其他不正常競爭的發生，并適當保護弱勢群體利益在數據要素上的收入。因此，進一步豐富數字經濟治理的手段和方式，構建以政府、企業、居民等多主體參與的多元數字經濟治理模式，要參照現存法律條款并根據區域內數字經濟發展情況制定相關法律法規，將數字經濟分配納入國家財稅體系中，明確完善數字經濟分配規則，實現數字經濟商業化活動及其分配有法可依、有章可循。

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Beijing-Tianjin-Hebei Digital and Coordinated Development’s Problems and Response Strategies

ZOU Wenbo

（State Information Center， Beijing 100045， China）

Abstract： With the large-scale popularization of the Internet and big data， the development of the digital economy has become a key factor in leading the economic development of the region， and it is a new momentum for promoting regional economic development. The Beijing-Tianjin-Hebei region is a highland for the development of the digital economy in my country. In 2021， Beijing-Tianjin-Hebei’s digital economy exceeded 4 trillion yuan， accounting for 10% of the country’s total digital economy. From the actual situation of development， the digital economy development of the Beijing-Tianjin-Hebei region shows the characteristics of large basic volume， significant space characteristics， and clustering digital industry. From the perspective of macro policies， the unified planning of the coordinated development of the digital economy in the Beijing-Tianjin-Hebei region has not yet been released. Unclear policy orientation has caused imbalances and uncoordinated development of the digital economy in the domain. From the perspective of micro management， it is subject to micro-differences from regional policy guarantee， human resources， capital elements， technical applications， infrastructure， and economic development. The industrial system is serious and has a certain technical shortcomings， as well as a certain technical shortcomings， and the problems of industrial digitalization and uneven development of digital industrialization. On the basis of in-depth analysis of the difficulties and problems facing the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development of the digital economy， the purpose of promoting the digital development of the Beijing-Tianjin-Hebei region in depth， and proposing some measures such as improving policy guarantees， increasing elements supply， and developing related industries. The ultimate goal of achieving digital and coordinated development in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region; Digitization; Collaborative development; Digital economy; High quality development

[責任編輯 柯 黎]