1994—2023年我國最低生活保障救助水平領域的研究進展與發展趨勢

摘 要：20世紀90年代建立并在此后逐步完善的最低生活保障制度，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性制度安排，事關我國困難群體的基本生活和衣食冷暖。為了解國內最低生活保障救助水平研究領域的研究現狀和發展趨勢，以中國知網CNKI數據庫為檢索平臺，以最低生活保障救助水平為主題，運用CiteSpace軟件繪制我國最低生活保障救助水平研究的知識圖譜。結果表明，三十年間該領域發文數量出現4次峰值，2013年之后逐年下降。研究主要分為最低生活保障標準及城鄉統籌、最低生活保障資金構成與籌集、最低生活保障的效應評估、制度完善等四個主題。該領域研究與最低生活保障制度的建立、蓬勃發展及不斷改革完善緊密聯系。在當前扎實推進共同富裕背景下，如何通過體制改革、機制創新來縮小城鄉之間、地區之間低保救助水平的差距，既不出現福利依賴又縮小待遇差距，有待進一步研究。

關鍵詞：最低生活保障；救助水平；知識圖譜

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）18-0106-05

20世紀80年代，隨著社會主義市場經濟體制的不斷深入，扶貧開發工作應運而生，且發揮著重要的減貧作用，但仍舊需要進一步深化農村社會救濟制度改革。為此，20世紀90年代我國開始探索建立農村最低生活保障制度，希望通過現金救濟等方式滿足農村貧困群體的基本生活需要。1993 年上海試點城市最低生活保障制度，1997年《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發[1997]29號）明確提出全面建立城市最低生活保障制度。2007年7月《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發[2007]19號）決定在全國建立農村最低生活保障制度。我國在20世紀90年代建立并在此后逐步完善了以最低生活保障制度為基礎的新型社會救助制度體系，為廣大人民建構了一張兜底性社會安全網。①制度制定的初衷是解決貧困人口的生活困難問題。隨著制度的建立與完善，廣大學者、實務界工作人員圍繞低保救助水平展開了不少研究，適時回應著各地制度運行與制度初衷的相符性或一致性問題，可以認為取得了較為豐碩的研究成果。本文嘗試采用CiteSpace軟件對國內三十年來最低生活保障救助水平的相關研究文獻進行分析，了解把握我國最低生活保障制度救助水平領域發展歷程以及未來趨勢，以期為后續研究提供參考。

一、數據來源與研究方法

（一）數據來源

將主題詞設定為“最低生活保障救助水平OR、最低生活保障標準OR、最低生活保障水平OR、最低生活保障線”進行高級檢索，共檢索到北大中文核心、CSSCI期刊共計843篇。在此基礎上，人工篩選去除與主題相關度較低的文獻，保留660篇文獻用于可視化分析。其中最早的文獻發表時間為1994年，時間跨度為1994—2023年。據此進行文獻分析，可以反映三十年來我國最低生活保障救助水平領域的研究情況。

（二）研究方法

本文使用CiteSpace 6.1 R6版本軟件對相關文獻進行作者、機構合作以及關鍵詞的文獻計量分析。時間跨度設置截至2023年12月，每1年作為一個時間切片；節點類型選擇作者、機構和關鍵詞；裁剪方式選擇關鍵路徑法、精簡切片網絡及精簡合并網絡，降低網絡密度，增強網絡可讀性；其余為默認選項。

二、三十年來我國最低生活保障救助水平領域研究的分布情況

（一）發文時間與數量分布情況

1994—2023年學術期刊年度發文數量變化反映了學界、實務部門對最低生活保障救助水平的關注程度，與最低生活保障制度的建立、蓬勃發展與不斷改革完善緊密聯系。如圖1所示，發文數量共出現4個峰值。其中第1個峰值出現在1997年前后。1997年明確全面建立城市最低生活保障制度，制度確立前后發文較多。第2個峰值出現在2002年，正值城市低保制度全面建立5周年。學者們的研究主要圍繞城市低保制度完善，尤其關注城市低保資金籌集等問題，并開始注意到農村最低生活保障制度的建設相對嚴重滯后。①第3個峰值出現在2008—2011年，可以認為是研究的巔峰階段。2007年全面建立農村最低生活保障制度，2011年民政部頒發《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，明確推薦低保標準測算方法。文獻較多研究低保標準、農村低保以及城鄉統籌等問題，尤其是設定低保標準方法的研究可謂百花齊放。如恩格爾系數法（唐鈞，2012；畢紅霞，等，2012；孫健夫，付云飛，2012）、支出比例法和收入平均數法（李芬，等，2015）、食物線和非食物線（楊立雄，2012）、馬丁法，菜籃子法、擴展線性支出模型（彭翔，徐愛軍，2011；柳清瑞，翁錢威，2011；耿晉娟，2013；邊恕，2014；鄧大松，仙蜜花，2015）。低保制度在實踐中不斷完善，2013年前后出現第4個高峰期，此后發文量逐年下降。隨著2015年前后一些地方城鄉低保標準并軌，城鄉二元格局逐漸轉向一體化建設。2020年《關于改革完善社會救助制度的意見》提出社會救助制度的城鄉統籌，逐步縮小城鄉差距。這一時期與低保標準并軌研究較多。②

（二）作者和研究機構分布情況

1.作者分布

發文作者合作網絡圖譜可以反映一個研究領域的核心作者群及其合作關系。“最低生活保障救助水平”相關文獻作者合作網絡圖譜包含了總計578個節點數（作者數量）和239條連線數（作者合作239次），網絡密度為0.0014，網絡密度不高，說明最低生活保障救助水平領域的研究跨學科、跨機構、跨地區的合作有待加強。但半數作者存在著密切合作關系，連線數占節點數一半，且有些連線顏色較深，說明研究團隊內部交流合作頻繁。

發文量最多的作者為唐鈞（11篇）、楊立雄（11篇），其次何植民（8篇），發文量6篇的作者有呂學靜、李春根、曹艷春。根據普萊斯定律，須發文mp篇以上才可被稱為這個領域的核心作者。計算公式為mp=0.749■，其中n■為研究時段內發表論文最多的作者發文量，按照公式計算得出=2.484篇。因此，本文將在這個領域發文量為3篇及以上的作者視作核心作者進行分析，得到核心作者發文量為164篇，占總發文量的24.85%，低于50%，表明最低生活保障救助水平領域的研究尚未形成顯著的核心作者群。

2.研究機構合作網絡分布

“最低生活保障救助水平”研究文獻的發文機構共現網絡圖譜，包含了總計432個研究機構數和103條機構合作線，網絡密度僅為0.0011，說明研究機構跨機構合作并不太多。三十年來，發文數量最高是中國人民大學勞動人事學院、江西財經大學財稅與公共管理學院的14篇；其次是武漢大學社會保障研究中心的8篇、內蒙古大學公共管理學院的7篇，以及華中科技大學社會學系、南京大學政府管理學院、上海財經大學公共經濟與管理學院的6篇。

三、國內最低生活保障救助水平領域的研究重點與前沿趨勢

（一）低保救助水平的研究重點：關鍵詞共現和聚類分析

關鍵詞的共現和聚類分析可以了解到研究領域一定時期內的研究重點，對關鍵詞時間線分析可以反映不同時期研究熱點。

1.關鍵詞共現分析

如表1所示，“農村”出現頻次最高為40次、中心性為0.17，可見，“農村”是最低生活保障救助水平研究的重點領域，在整個研究領域發展過程中扮演著關鍵性角色。的確，從制度試點到確立再到不斷完善，農村是主戰場，農村低保工作具有關注時間長、問題較多、開展難度大等特點，引得學界和實務界高度關注，這可以理解。總體上，“最低生活保障救助水平”的研究重點關注“農村”“社會救助”“低保標準”“農村低保”等方面。

2.關鍵詞聚類分析

在關鍵詞共現分析基礎上，運用CiteSpace 軟件進行聚類分析，在聚類圖譜中，具有高度相似性的關鍵詞會被歸納為同一類，聚類編號值越小，說明其主題包含的關鍵詞越多，表明該研究熱點越重要。近三十年來，我國最低生活保障救助水平領域研究的高頻關鍵詞主要集中在9個聚類，即#0 社會救助、#1城市低保、#2社會保障、#3 農村、#4保障標準、#5貧困線、#6農村低保、#7保障水平、#8 對策。

研究主題一：最低生活保障標準及城鄉統籌。主要包括聚類#4保障標準、#5貧困線、#7保障水平。低保標準成為各地低保救助水平的最重要標志①（李衛東，2020），也是該領域研究的重點。國內學者普遍認為，我國城市低保標準絕對、相對水平都偏低，遠低于政策目標（王有捐，2006），無論是在“量”還是在“質”上都無法滿足城市低保家庭的基本生活需要（姚建平，2009；唐鈞，2011；楊立雄，2011；丁煜，等，2012），哪怕是名義低保標準較高的城市，如上海，其實際救助水平也并不高（高清輝，2008）。此外，城市低保標準偏低致使城市低保規模持續快速減少（關信平，2019）。同時，農村低保標準偏低傾向明顯，救助效果不佳（王增文，2010；葉慧，2014；何植民，2015；曹艷春，2016；韓華為，2017），且城鄉低保救助水平存在較大差距。近些年，根據中央要求，各地加大統籌城鄉低保的力度，上海、江蘇、福建等地已實現城鄉低保標準的統一，其他地區也在加快縮小城鄉標準的差距。

研究主題二：最低生活保障資金構成與籌集。主要包括聚類#1城市低保、#6農村低保。最低生活保障資金主要來源于財政，財政資金配置情況直接影響到低保制度對弱勢群體、貧困群體需求的回應性。楊立雄（2010）提出，低保工作管理層次太低，保障效果不良，且各地區間標準差距過大。應提高最低生活保障標準的管理層次，建立中央、省市與區縣的三級財政分擔機制。②此外，還分析了財政資金央地關系，發現中央和地方的兜底保障責任形成“地方掌勺、地方埋單”的分工模式。為減輕地方財政負擔、縮小保障差距，應建立中央主責的基本生活保障制度。③學者通過對財政支出適度性、資金分擔比例等方面的研究，尤其是對農村低保財政支持的研究，認為當時農村低保財政支持表現出了非適度性，并對農村低保籌資制度、轉移支付制度、財政責任分擔等方面提出了財政支持政策優化措施。④孫健夫等（2012）認為，需要拓寬低保資金籌資渠道，完善轉移支付制度，明確財政責任分擔。⑤

研究主題三：最低生活保障的效應評估。主要包括聚類#2社會保障、#7保障水平。一些人在研究低保的均等化效應。白晨、顧昕（2018）考察了縣（區）級城鎮低保籌資的橫向不平等性，發現省內差異是低保籌資橫向不平等的更主要來源。夏珺、李春根（2018）研究中央轉移支付均等化效應，發現中央財政轉移支付改善了農村低保財政支出的地區公平性，但這一改善作用在減弱。一些研究則圍繞低保帶來的影響來展開，比如，減貧效應（姚明明，等，2018；李瓊，等，2019；張棟，2020；陳煦，白永秀，2023），負激勵效應（孫嘉悅，2019；文雯，2021）、福利依賴（劉一偉，2018；吳敏，2020；閆東藝，等，2023）、消費驅動效應（王素芬，2021）、教育溢出效應（劉德弟、薛增鑫，2021）、政府信任效應（孔澤宇、嚴新明，2023）。

研究主題四：制度完善是最低生活保障救助水平的保障。主要包括聚類#0社會救助、#3 農村、#6農村低保、#8 對策。由于制度缺陷以及執行偏差的原因，可能出現漏保錯保、政策偏離等問題，直接影響制度的保障水平。要明確保障對象，做到應保盡保全覆蓋，統籌城鄉，持續深化制度改革，不斷完善制度建設，實現最低生活保障的高質量發展，確保成為保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，讓民生兜底保障安全網更加密實牢靠，推動改革成果更多更公平地惠及困難群眾。①

（二）低保救助水平研究的前沿趨勢：關鍵詞時間線和突現分析

關鍵詞突現指其運用頻次在短時間內顯著增加。突現詞的興起和衰退能有效反映研究熱點的變化，據此可以判斷研究領域的發展階段。1994—2023年“最低生活保障救助水平”研究文獻出現25個突現詞（見表2），結合制度發展的歷史脈絡，可將研究分為以下三個階段。

第一階段：制度建立到蓬勃發展階段的研究（2000②—2012年）。旨在解決城鄉貧困群體基本生活的低保制度相繼建立問題。該階段研究主要針對制度蓬勃發展過程中可能遇到的困境和問題，要求“擴面”，實現應保盡保，較早提出統籌城鄉低保制度。2012 年國務院出臺《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明確提出要統籌城鄉、區域和經濟社會發展，使低保標準與經濟發展相適應。

第二階段：制度不斷改革完善到全面建成小康社會階段的研究（2013—2020年）。2014年出臺的《社會救助暫行辦法》明確了低保標準由地方政府按照當地居民生活必需的費用確定，并適時調整。隨著2015年精準扶貧的提出，圍繞糾正低保救助偏差的研究逐漸增多，低保救助人數呈現下降趨勢，由“擴面”轉向“縮面”。我國于2020年實現了現行標準下貧困人口全部脫貧。2020 年中共中央和國務院聯合頒布了《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出進一步規范完善最低生活保障制度，低保標準要綜合考慮居民人均消費支出或人均可支配收入等因素，建立動態調整機制，結合地區財力合理制定低保標準。同時指出，要推進城鄉統籌，逐步縮小城鄉差距，強化與鄉村振興的銜接。

第三階段：扎實推進共同富裕階段的研究（2021年至今）。2021年，中國式現代化跨越全面小康進入實現共同富裕階段。③在當前扎實推進共同富裕的進程中實現最低生活保障高質量發展，需要通過體制改革、機制創新來縮小城鄉之間、地區之間低保救助水平的差距，既不出現福利依賴又縮小待遇差距，助力加快推進共同富裕進程。

四、研究結論與展望

（一）研究結論

本文運用文獻計量方法，對1994—2023 年最低生活保障救助水平研究領域的中文核心期刊和CSSCI來源文獻進行可視化分析，通過繪制共現、聚類和突現詞譜圖，探究該領域研究進展及發展趨勢。研究結論如下：第一，發文數量呈現4次峰值，2013年之后逐年下降。三十年間，年度發文數量的變化與最低生活保障制度的建立、蓬勃發展與不斷改革完善緊密聯系，制度不斷完善之后相關研究有所減少。第二，從科研合作來看，該領域半數作者存在著合作關系，研究團隊內部交流合作頻繁，但跨學科、跨機構、跨地區的研究合作有待加強，且尚未形成顯著的核心作者群。第三，研究主要集中在最低生活保障標準及城鄉統籌、最低生活保障資金構成與籌集、評估最低生活保障的效應、制度完善等四個方面。第四，研究歷程具體可以分為制度建立到蓬勃發展階段的研究、制度不斷改革完善到全面建成小康社會階段的研究、扎實推進共同富裕階段的研究。

（二）研究展望

最低生活保障救助水平研究聚焦時代變遷。在全面建成小康社會背景下，2020年8月出臺的《關于改革完善社會救助制度的意見》明確指出，推進城鄉統籌發展，加快實現城鄉救助服務均等化是改革完善社會救助制度的重要任務之一。2020年12月16日公布的《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》提出，“到2035年，脫貧地區經濟實力顯著增強，鄉村振興取得重大進展，城鄉差距進一步縮小，在促進全體人民共同富裕上取得更為明顯的實質性進展。”如此，如何通過制度完善來縮小城鄉、地區最低生活保障救助水平的差距，解決人民群眾最關心的利益問題，有效鞏固脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力，扎實推進全體人民共同富裕等等，都有待進一步研究。

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[責任編輯 興 華]