農村社會治理法治化：現實意義、發展困境與推進路徑

摘要：有規范的治理，才能有高質量的發展。推進農村社會治理法治化建設是維護農民群眾合法權益的有效舉措，是推進鄉村振興戰略的基本保障，是實現農村社會治理現代化的必經之路。然而，目前農村社會治理過程中存在法治化的制度規范欠缺、文化氛圍淡薄、工作力量不足、物質基礎匱乏等多維困境。基于此，應當提升農村社會治理法治化的制度規范，營造法治化的文化氛圍，加強法治化工作隊伍建設，夯實法治化的物質基礎，以期全面提升農村治理效能。

關鍵詞：農村；社會治理；法治化

在新時代背景下，我國農村正處于大發展、大變革的重要階段，農村的社會狀況關系到全國穩定大局、關乎黨和政府的公信力、形象。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“法治社會是構筑法治國家的基礎。建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念。推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。農村社會治理法治化，是指鄉鎮政府、村兩委、自治組織和農民群眾等農村多元治理主體，運用法律法規、村規民約等規章制度為管理手段對農村社會實施治理的過程。主要包括基層黨組織依法執政、基層人民政府依法行政、基層司法機關公正司法、廣大農民群眾自覺守法四個方面。伴隨著農村社會利益主體日趨多元化，矛盾沖突不斷加劇，為國家治理體系和治理能力現代化帶來艱巨的挑戰。文章通過深刻剖析法治化過程中出現的問題，進一步提出解決方案，有助于推動農村地區經濟社會平穩、有序發展，農村社會治理能力和治理水平不斷提高。

一、農村社會治理法治化的現實意義

（一）維護農民群眾合法權益的有效舉措

馬克思主義認為，人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。中國是人民當家作主的社會主義國家，中國共產黨始終是中國最廣大人民的根本利益的忠實代表。實現農村治理法治化，可以有效保障農民群眾的合法權益。一方面，法治化使得治理方式真正代表農民群眾利益。法治化要求多元治理主體筑牢法治基礎，深入開展調查研究，及時發現農村社會發展中出現的新問題，科學立法立規，使得法律法規不斷滿足農村新時期、新形勢的需要，解決農村發展不平衡、不充分問題，引領著農村社會治理體系朝著科學化、規范化發展。另一方面，法治化使得各類決策真正符合群眾利益。地方政府通過加強法治政府建設，提高執法、司法能力和效果，引導農民群眾用法律維護自身權益，開展普法宣傳，教育農民群眾樹立正確的自由民主、平等法治觀念，引導農民在法律規定范圍內主動參與、自主制定村規民約，使其平等參與現代化建設進程，形成一個執法文明、司法公正的農村法治環境。

（二）推進鄉村振興戰略的基本保障

治理有效是實施鄉村振興戰略的重要內容，實現農村社會治理法治化，是推動鄉村振興戰略的必然選擇。在新民主主義革命時期，中國共產黨先后制定并出臺了《中華蘇維埃共和國土地法》《中國土地法大綱》等農業法律法規，加快了革命事業的進程。新中國成立后，農村社會治理法治化建設飛速發展。十八大以來，黨中央對“三農”問題高度重視，陸續修改了《種子法》《動物防疫法》等法律法規。2021年6月1日起施行的《鄉村振興促進法》是以習近平同志為核心的黨中央保障鄉村振興戰略全面實施的重大制度性安排，深化依法治國實踐的時代要求，深入總結和提煉我國農村社會法治建設的豐富實踐經驗，夯實了鄉村振興的法治根基，完善了中國特色“三農”社會主義法律體系。因此，在鄉村振興戰略的實施和農村社會法治化推進中，要充分發揮多元主體作用，打造“共建、共治、共享”的農村社會治理格局，激發農村發展的內生動力。

（三）實現農村社會治理現代化的必經之路

國家治理體系現代化主要表現為民主化、法治化、科學化和文明化四個方面，其中法治化是衡量社會治理現代化的重要標準，是實現治理能力現代化的關鍵。在農村社會中，法治化是實現農村社會治理現代化的基礎，通過將農村經濟、政治、文化發展納入法治軌道，用法律規范引導調整農村內部矛盾，確保治安秩序穩定，維護農民合法權益。將法治思想納入農村社會治理全過程，建立健全法治機制，制定科學的社會規范，為治理現代化提供牢固的制度保障。地方政府應堅定社會主義制度優越性，發揮法治引領作用，增強法治供給，推進依法治國改革，將制度優勢轉化為治理效能，釋放更多制度性紅利。重視培養社會治理法治化思維，全面提高法治與農村社會治理相結合的能力，與各治理主體協同配合開展治理，依靠法治推動農村工作和事業發展，真正實現農村社會治理現代化。

二、農村社會治理法治化的發展困境

盡管我國法治化進程取得了快速發展，然而，由于社會發展的歷史原因與現實作用，農村一直是我國法治的薄弱環節，農村社會治理法治化建設仍存在諸多阻力，影響了鄉村振興戰略實施，阻礙了治理體系和治理能力現代化的穩步推進，亟須關注解決。

（一）農村社會治理法治化的制度規范欠缺

我國現行農業方面的法律法規中，諸如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等，主要明確了農村社會活動的基本原則、標準和組織架構，卻沒有規定具體事件處理的操作標準與具體流程，在管理和約束農村各類主體行為方面存在不足。如，在運用《中華人民共和國土地管理法》解決土地拆遷補償問題時，由于其對征用土地的補償標準不夠具體，上下限差距比較大等原因，在現實執行過程中容易出現用地單位補償標準偏低，土地補償和勞動安置費用與實際情況不符的現象，極易引發社會矛盾。在監督管理方面，缺少對農村社會治理主體責任的明確規定和對村級自治組織權力運行的制約。雖然大部分村莊都成立了本村的村務監督機構，依法對村內的財務、人事等多方面工作開展監督，但實際上，這些監督機構并未取得理想的工作效果。此外，我國大部分農村村莊雖制定有村規民約，但在其制定程序和內容等方面，均與當前農村社會治理法治化建設契合程度較低。如，有些村民代表文化素質偏低，缺乏制定適用規范的村規民約的能力，制定過程中普遍缺少專業法律人士的參與，缺乏正規化、常態化的審查機制。村規民約中普遍缺乏提倡性、鼓勵性、弘揚正氣的條款，處罰條款較多，成為名副其實的“罰約”。

（二）農村社會治理法治化的文化氛圍淡薄

近年來，農村地區不斷豐富普法宣傳載體和方式，采用微信等新媒體開展宣傳，開展了法律咨詢活動，但在普法效果方面仍有欠缺。大多數村莊沒有組建專業的法治宣傳組織，主要依靠基層政府開展法治宣傳活動。宣傳方式多是采用發放宣傳頁、懸掛宣傳條幅等方式，不能很好地增強農民群眾的認同感。普法活動數量少、覆蓋面相對狹窄，不能滿足轄區農村人口多、分布廣的需要。基層政府開展的普法宣傳活動，多以貫徹落實上級政府頒布的新法律法規為主，政治色彩比較濃厚，而農村群眾有著不同的文化和認知背景，對法律知識的需求也各不相同。這就導致了一定程度的普法活動供需矛盾，一些宣傳內容沒有精準對接群眾訴求，未能滿足農民的實際需要。部分鎮村干部在開展法治宣傳時，習慣于強調農民群眾需要遵循的法律條文，對一些維護農民群眾合法權益的相關法律法規選擇性忽視。這種現象使得群眾無法有效獲得自身需要的法治知識，導致他們無法規范使用法律手段來維護自身的合法權益。與城市相比，農村地區經濟發展較為落后，大部分村莊缺乏諸如法治宣傳教育中心、法治文化公園、法治文化廣場和法治文化長廊等法治文化設施，無法充分調動農民群眾學習法律知識的興趣。

（三）農村社會治理法治化的工作力量不足

由于農村地區工作環境惡劣、工作任務艱巨、薪資待遇不高等多種原因影響，不少法治人才對農村地區望而止步，法治人才短缺現象突出。在執法隊伍方面，大部分農村綜合行政執法人員為本地人，專業素質與執法水平較低，習慣于用“人治思維”代替法治思維，采取扣留、罰款等簡單粗暴的行政手段，容易侵犯農民的利益。農民受傳統“順民”政治思想影響，缺乏權利意識和法律認同感。同時，由于鄉鎮工作繁忙，基層工作人員大多身兼數職，職責、權限劃分不清晰，給執法監督工作的開展造成一定困難。在司法隊伍方面，司法部門的管理不夠嚴格，部分司法工作人員缺乏服務意識，業務能力不強，不能及時解決農民群眾反映的問題。同時，由于司法程序時間周期較長，進行訴訟需耗費大量的精力和費用，出于對司法成本和收益的考慮，不少群眾更愿意運用私了的方式解決問題，而不是走正常的法律途徑。此外，部分司法工作人員對相關處理結果的跟蹤問效力度不夠，導致有些問題解決不徹底，損害司法機關整體形象，降低了農民群眾對法律的信任度和司法人員的公信力。在自治組織方面，農村人口外流現象嚴重，大批有一定文化知識的青年農民紛紛涌入城市，在農村地區生活的群眾大多是老人和孩子，缺乏文化知識、法治素養和依法參與農村社會治理的積極性，容易出現缺位現象。黨員隊伍老齡化、文化水平偏低的現象給農村社會法治化進程帶來一定難度。

（四）農村社會治理法治化的物質基礎匱乏

近年來，盡管我國農民經濟收入不斷增長，生活水平穩步提升，但與此同時，城鄉居民間的收入差距依然很大。馬克思主義認為，人類只有在生產滿足衣食住行需要的物質資料后，才能從事政治、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動，獲得自身的解放和發展。我國農村地區以農業產業為主，市場經濟發展滯后，缺乏支柱性產業和資金來源渠道，很少由社會、金融資本投資，導致法治資源稀缺，影響了農村社會治理法治化的推進。此外，由于大部分農民收入僅能滿足生活消費，制約了對法治知識學習的需求和主動性。據統計，由于自身收入條件有限，在發生矛盾沖突時，大多數農民群眾表示不會選擇上訴維權，這嚴重阻礙了農村社會法治化建設的進程。

三、農村社會治理法治化的推進路徑

把脈、回應和破解農村社會治理中的種種困境，既是提升治理能力完成法治化轉型的過程，也是實現鄉村振興的必經之路。為切實實現農村社會治理法治化，需要從以下幾個方面加以改進。

（一）提升農村社會治理法治化的制度規范

良法才能善治。制定規范靈活、具有地方特色的地方性法律法規是實現善治的前提和依據，也是當前農村社會治理工作的重點。首先要加強立法決策量化論證，有效提升立法質量。針對當前農村社會焦點問題，如土地承包、土地征用、鄉村建設等，應積極采取措施，實現從宏觀政策指導和授權試點上升為法律細則操作和普遍適用。地方人大應堅持以維護和體現農民群眾的根本利益為原則，提高立法規范性，在立法內容上充分體現和維護廣大人民的利益，牢牢把握保障和改善民生，統籌兼顧農村地區不同群體的利益關系。準確實施監督權等各項職權，提高農村社會治理的科學性和可行性，避免造成決策失誤和損失。地方政府應立足于轄區自身情況和工作需要，制定具有地方特色的基層干部考核評價體系，細化在法治建設工作方面的計分標準，并嚴格按照標準執行。加強對違法違紀行為的監督查處力度，嚴肅處理侵害農民利益的問題。同時，充分發揮引領作用，加強對村規民約制定的指導和管理，規范村規民約的執行流程，設置合理的獎懲措施，激勵農民群眾主動遵守村規民約。對于不符合法律規定、不能適應“三農”發展的村規民約，及時開展清理和修訂。加強實體、熱線、網絡監督平臺建設，拓寬信息渠道，廣泛征求社會各層面對監督工作的意見、建議。村“兩委”成員應嚴格遵守法律規定，自覺樹立接受監督的意識，嚴格執行村務公開制度，保證村務公開的內容及時、真實、有效。定期組織村民民主評議，全面客觀公正地掌握村干部工作情況，對不稱職的村“兩委”成員及干部及時調整和處理。

（二）營造農村社會治理法治化的文化氛圍

法治文化是法治化建設的靈魂，也是人們將法治作為自覺行為的心理依據和精神支柱。在法治文化陣地建設方面，地方政府應結合本地實際，從整體設計、基本原則、內容形式方面對轄區法治文化陣地建設做出合理規劃，落實陣地建設任務，與各行政村強化合作，在選址、計劃、方案上層層把關，并選定資質齊全、社會認可的施工單位實施建設，切實打造一批適合轄區的法治文化設施。持續提升農村學校、農家書屋等設施的法律服務效能，讓廣大群眾經常來、經常看，經常學，潛移默化中不斷培育農民群眾的法治信仰。以行政村文化廣場為載體，圍繞“一地一品”，注入法治元素和文化特色，布設法治文化墻、法治文化長廊等元素，將法治文化與地域特色民俗文化結合發展。在法治宣傳方面，要深入基層一線，對農民群眾的法律需求開展調查研究，同時充分利用互聯網等新型傳播手段，實現農村法治宣傳教育智能化、高效化、精準化。以與農民群眾利益高度相關的法律法規為切入點，聚焦當前基層法治政府建設、法治監督等熱點問題，深入挖掘一批典型、有教育意義的法治案例，采取以案說法、通俗易懂的宣傳方式，讓宣傳教育更“接地氣”，更易于理解和接受。此外，要大力傳承和弘揚中華民族傳統“德治”優秀文化，增強農村社會治理的內生力量。充分發揮“紅白理事會”等民間團體作用，堅決抵制農村地區喜事喪事大操大辦、人情攀比等陳規陋習。充分重視家庭在道德建設中的重要作用，發揮家庭的教育平臺功能，通過舉辦“好婆婆”“好媳婦”等道德榜樣的評選活動，著力打造、弘揚優良家風，以眾多農村家庭的好家風支撐農村社會的好風氣。樹立明確的底線意識，遵守社會公德和國家法律，在紀律和規矩的框架下進行活動，建立和諧、尊重、相互扶持的人際關系。

（三）加強農村社會治理法治化的隊伍建設

得其法而不得其人，則法必不能濟。法治化隊伍建設是法治化工作的重點和落腳點，實現農村社會治理法治化離不開高素質的法治工作隊伍。因此，地方政府應從制度層面做好頂層設計，加大農村群眾的參與力度，通過定期召開聽證會、論證會、座談會等多種形式聽取群眾意見建議。大力推行各類信息公開，逐步完善黨內監督、行政監督、社會監督等民主監督制度，切實保障農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，堅持用制度管權管事管人，確保權力正確使用，在陽光下運行。同時，充分結合現代科學成果，運用現代化的信息科技平臺，建立健全基層干部法治教育工作制度體系，實現基層干部法治思維培養的常態化，并運用于基層干部選拔、初任培訓、升職轉任等不同階段。挖掘法治教育工作內涵，從僅重視事前教育向事前教育和事后評價相結合轉變。強化典型教育，通過開展“法治先進人物”“法治先進單位”等表彰活動，發揮優秀典型的傳幫帶作用，大力培養以實效為目標的法治思維模式，將基層干部法治思維和依法治理的能力納入年度考核體系，作為評價法治工作成效的重要標準。加大對農村法治人才的培育、選拔和關懷力度，在每年的公務員、事業編、網格員和社區工作者的招聘中，適當設置法律專業崗位，充實法治人才隊伍，滿足農村社會的法律需求。積極推動法治力量向基層下沉，引導、鼓勵法治人才進駐農村地區企業與項目，為農民群眾提供便捷的調解、咨詢服務。采取措施吸引一批專業化程度高、熱愛基層的法治人才，建立“高校—機關—企業—農村”多元一體、協同治理新模式，提高農村社會法治水平。

（四）夯實農村社會治理法治化的物質資源

物質資源主要包括物質形態的村集體經濟、自然資源、公共空間、公共設施等，是農民群眾共同行動的物質基礎和農村社會向心力的重要來源。地方政府應加大對農村地區綜合治理服務中心、司法所、派出所等有關部門的資金支出，提升農村地區司法基礎設施的建設水平，擴大鄉鎮司法所、巡回法庭等機構的覆蓋范圍，做好司法裝備設施建設，推動司法安防體系向“現代化”轉變。加強村級法律顧問配備，通過現場坐班咨詢、法律知識講座、微信咨詢等形式為群眾提供“零距離”的法律服務，為農民群眾提供通俗易懂的專業意見建議。結合鄉村振興戰略實施，加大對農村地區的財政支持力度，為法治援助、司法調解等工作提供辦案補貼資金，并將專項經費列入鄉鎮政府財政預算。密切關注法治建設重點工作任務，科學規范設定法治部門預算整體支出、項目支出、專項資金和轉移支付的績效目標，細化設置績效指標，確保相關經費精準投放為提高農村治理效能提供優質、高效的資金保障。此外，要深化農村社會組織管理體制改革，強化涉農資金管理，整合零散的財力資源，構建多元化、多層次、多渠道的法治投融資體系。加大農村社會組織培育力度，使農村社會組織能夠為法治化建設多渠道吸引資金，充分發揮其在法治基礎設施建設、平安建設、矛盾糾紛化解等方面的積極作用。鼓勵在外成功人士、農村家庭、農民個人為當地農村社會治理法治化建設提供投資或捐款，增加法治建設資金的多樣性。通過加強金融資本與法治資源有效融合，將法治文化建設納入公民道德建設工程、社會信用體系建設中。有效結合金融機構，完善政策性金融體系建設，優化服務方式，加大支持力度，最大限度地為農村社會法治化建設提供資金保障。

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（作者單位：杜森，鄄城縣什集鎮人民政府；趙麗，鄄城縣鳳凰鎮人民政府；李靜；鄄城縣引馬鎮人民政府）