民事支持起訴落實(shí)“檢護(hù)民生”工作路徑芻議

摘 要：民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)貫徹司法為民理念，支持權(quán)益受損的弱勢(shì)群體提起訴訟的一項(xiàng)檢察工作，與“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的核心要義高度契合。實(shí)踐中，民事支持起訴工作仍然存在法律法規(guī)規(guī)定不完善、群眾知曉度不高、支持起訴的群體單一、訴前和解效力不確定等諸多制約檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的因素。為持續(xù)推進(jìn)“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)走深走實(shí)，需要進(jìn)一步完善民事支持起訴制度設(shè)計(jì)，豐富職能宣傳形式，拓展外部協(xié)作空間，探索訴前和解效力保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢護(hù)民生 民事支持起訴 訴權(quán)平衡

最高檢部署開(kāi)展“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，是深入貫徹習(xí)近平法治思想，踐行司法為民根本宗旨，以檢察工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化的切實(shí)舉措。四川檢察機(jī)關(guān)以開(kāi)展“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，在民事支持起訴領(lǐng)域持續(xù)深化理念、體系、機(jī)制、能力現(xiàn)代化，從多維度尋求民事支持起訴落實(shí)“檢護(hù)民生”的工作路徑。

一、民事支持起訴契合“檢護(hù)民生”的法治指引和實(shí)踐支撐

民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)依法支持民事權(quán)益受損害但訴訟能力欠缺的民事主體，向人民法院提起民事訴訟的一項(xiàng)重要檢察職能。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事支持起訴程序的緣由主要系原告方為弱勢(shì)群體，訴訟能力不足導(dǎo)致訴權(quán)失衡，檢察機(jī)關(guān)支持起訴有利于維護(hù)民事訴訟程序公正和實(shí)體公平，這與“檢護(hù)民生”的核心要義高度契合。

（一）民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以檢察履職維護(hù)公平正義的民生舉措

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，提出要“切實(shí)解決好老百姓打官司難問(wèn)題”“特別是要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助”［1］。支持起訴作為我國(guó)民事訴訟法的基本原則之一，來(lái)源于國(guó)家干預(yù)主義的公權(quán)屬性。當(dāng)事人在知識(shí)、年齡、健康等方面無(wú)法滿(mǎn)足其訴諸法律程序的要求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在充分尊重私權(quán)處分基礎(chǔ)上，作為支持者維護(hù)特殊群體合法權(quán)益，既是社會(huì)主義國(guó)家干預(yù)主義的現(xiàn)實(shí)要求，也是貫徹司法為民理念、延伸法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。勞動(dòng)者、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等特殊群體，維權(quán)能力和訴訟能力偏弱，在權(quán)益受到侵害時(shí)，往往不能或不敢起訴，即使提起訴訟，也因與對(duì)方當(dāng)事人在訴訟能力方面存在較大差異，導(dǎo)致程序上的實(shí)質(zhì)不公。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提供法律咨詢(xún)、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見(jiàn)、出席法庭等方式對(duì)特殊群體給予訴訟支持，以維持訴權(quán)平衡，進(jìn)而以程序公正保障實(shí)體公平。

（二）民事支持起訴在融入社會(huì)治理方面，與“檢護(hù)民生”目標(biāo)一致

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要不斷改革舊機(jī)制，構(gòu)建新機(jī)制，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展民事支持起訴和“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)過(guò)程中，通過(guò)貼近群眾的工作方式，惠及群眾的履職實(shí)效，能夠深入挖掘人民群眾急難愁盼問(wèn)題背后的深層次原因和體制機(jī)制障礙，并推動(dòng)堵塞制度漏洞，強(qiáng)化行政監(jiān)管，構(gòu)建d00QrCasoixNlW4WU0OIzw==更加制度化、規(guī)范化、程序化的民生治理體系。

（三）民事支持起訴是滿(mǎn)足新時(shí)代人民群眾司法需求，推動(dòng)“檢護(hù)民生”常態(tài)化開(kāi)展的重要保障

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對(duì)公平正義的新期待是美好生活需要的題中應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持從政治上著眼、從法治上著力，圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，助推法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，互聯(lián)網(wǎng)金融借貸、社區(qū)團(tuán)購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)、直播帶貨、生物識(shí)別等新業(yè)態(tài)和新就業(yè)形態(tài)中弱勢(shì)群體的權(quán)益保障問(wèn)題凸顯。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦舊業(yè)態(tài)新問(wèn)題和新業(yè)態(tài)新問(wèn)題，持續(xù)更新、拓展民事支持起訴外部協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)“檢護(hù)民生”常態(tài)化開(kāi)展。

（四）民事支持起訴訴前和解是踐行“檢護(hù)民生”，促進(jìn)解決民生領(lǐng)域前端未病的重要手段

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。［2］民事支持起訴，訴訟并不是目的，核心價(jià)值在于從程序上維護(hù)弱勢(shì)群體的平等訴權(quán)，在實(shí)體上保護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)依法引導(dǎo)、幫助弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)與對(duì)方當(dāng)事人的平等對(duì)話，在不進(jìn)入訴訟的情況下解決弱勢(shì)群體合法訴求，實(shí)質(zhì)化解雙方矛盾糾紛，不但能夠有效減少弱勢(shì)群體的訴累，讓公平正義更好更快實(shí)現(xiàn)，也與“檢護(hù)民生”的價(jià)值追求不謀而合。

二、制約檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作科學(xué)發(fā)展的主要因素

近年來(lái)，四川檢察機(jī)關(guān)受理民事支持起訴案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，2021年受理2545件，2022年受理3965件，2023年受理4734件，分別同比增長(zhǎng)36.02%、55.80%、19.39%。［3］數(shù)字增長(zhǎng)背后，反映出人民群眾對(duì)民事支持起訴的強(qiáng)烈司法需求。但在理論基礎(chǔ)和實(shí)踐應(yīng)用中，仍然存在諸多制約檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作科學(xué)發(fā)展的因素。

（一）檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的法律依據(jù)仍需進(jìn)一步完善

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條。有學(xué)者認(rèn)為，該條規(guī)定的支持起訴原則，是對(duì)前蘇東社會(huì)主義國(guó)家民事訴訟法奉行的社會(huì)干預(yù)主義的借鑒及本土化。［4］民事訴訟的國(guó)家干預(yù)，是指法院和檢察院依職權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。與此相對(duì)，民事訴訟的社會(huì)干預(yù)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民等為了保護(hù)他人的權(quán)利及權(quán)益，依據(jù)法律規(guī)定提起或者參與民事訴訟。［5］基于國(guó)家干預(yù)和社會(huì)干預(yù)的認(rèn)識(shí)分歧，有觀點(diǎn)認(rèn)為，支持起訴的機(jī)關(guān)應(yīng)排除司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)支持起訴必然導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟地位失衡，且會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)錯(cuò)位或越位。［6］2022年3月，最高檢印發(fā)了《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》，通過(guò)規(guī)范性文件的形式對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的具體程序作出了規(guī)定，但也未能消除外界對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴效果的質(zhì)疑。

除此之外，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展民事支持起訴工作過(guò)程中，對(duì)于申請(qǐng)人確有客觀原因不能自行收集的證據(jù)，可以依法協(xié)助收集，但當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴調(diào)查取證沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定予以保障。雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第71條對(duì)拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實(shí)的處理作出了明確規(guī)定，但民事支持起訴理論上不屬于民事訴訟監(jiān)督范疇，因此針對(duì)民事支持起訴過(guò)程中拒絕或者妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的行為，缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制。

（二）人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴職能知曉度不高

從近三年四川檢察機(jī)關(guān)辦理的民事支持起訴案件來(lái)源看，依當(dāng)事人申請(qǐng)受理的比例分別為61.61%、51.98%和66.84%。《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》規(guī)定，民事支持起訴的案件來(lái)源包括當(dāng)事人申請(qǐng)，人民檢察院在履職中自行發(fā)現(xiàn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或其他組織移送，上級(jí)人民檢察院交辦以及其他等幾種情形，雖然檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)民事支持起訴并不違反上述指引，但依當(dāng)事人申請(qǐng)的比例不高仍然反映出人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的職能知曉度不高。

實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴職能宣傳多借助傳統(tǒng)宣傳手段，雖然起到了一定的宣傳效果，但受眾面仍然較窄，沒(méi)有如同《國(guó)家公訴》《人民的名義》《巡回檢察組》一般，形成全民皆知的規(guī)模效應(yīng)。各地檢察機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的職能宣傳，沒(méi)有緊密結(jié)合弱勢(shì)群眾的法治需求，沒(méi)有采取覆蓋面更廣、群眾更易接受的宣傳方式，導(dǎo)致宣傳效果不佳，人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的職能仍然不知曉、不熟悉，制約了檢察機(jī)關(guān)該項(xiàng)職能作用的發(fā)揮。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的領(lǐng)域仍然較為單一

從近三年四川檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事支持起訴的對(duì)象看，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益占比約為65%。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)支a89ebb5393b7fe943b0d68984aba48ad持農(nóng)民工追索勞動(dòng)報(bào)酬是民事支持起訴涉及的主要糾紛類(lèi)型，這一司法供應(yīng)與我國(guó)建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的往期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相符。但是，隨著農(nóng)民工工資支付制度的不斷完善，以及發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向，農(nóng)民工追索勞動(dòng)報(bào)酬的案件比例勢(shì)必會(huì)逐步降低。隨著人民群眾對(duì)食品安全、個(gè)人信息保護(hù)和生態(tài)環(huán)境等方面提出更高需求，檢察機(jī)關(guān)著眼為大局服務(wù)，應(yīng)當(dāng)圍繞就業(yè)、食藥、社保、住房、養(yǎng)老、環(huán)保等民生熱點(diǎn)，加大對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、消費(fèi)者、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等重點(diǎn)人群的權(quán)益保障和支持起訴力度，這也與“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的工作要求相符。

（四）民事支持起訴訴前和解效力保障機(jī)制缺失

與簡(jiǎn)單的一訴了之相比，在民事支持起訴前引導(dǎo)當(dāng)事人自行達(dá)成和解，更能夠有效減少當(dāng)事人訴累，及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛。在辦案實(shí)踐中，檢察官在充分調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上，不斷與雙方當(dāng)事人溝通，在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人利益之間尋求平衡，最終引導(dǎo)達(dá)成符合法律規(guī)定和當(dāng)事人預(yù)期的和解協(xié)議，這期間需要花費(fèi)的精力往往是直接起訴的數(shù)倍。由于民事檢察和解協(xié)議書(shū)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力保障，完全依賴(lài)當(dāng)事人重諾守信，一旦當(dāng)事人反悔，前期開(kāi)展的大量和解工作則付諸東流。例如，四川省敘永縣人民檢察院辦理的楊某某等14人支持起訴案，在檢察機(jī)關(guān)的積極引導(dǎo)下，雙方達(dá)成了和解協(xié)議，但一方當(dāng)事人拒不履行和解協(xié)議內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)只能重回提出支持起訴意見(jiàn)的軌道。

三、優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴助力“檢護(hù)民生”的對(duì)策路徑

“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)要求將調(diào)查研究貫穿專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)始終，要結(jié)合調(diào)研打通難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的前述制約民事支持起訴工作科學(xué)發(fā)展的主要因素，檢察機(jī)關(guān)可以從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)和實(shí)踐應(yīng)用，著力推進(jìn)“檢護(hù)民生”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)走深走實(shí)。

（一）完善檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴制度設(shè)計(jì)

在加大民事支持起訴工作力度的同時(shí)，要注重通過(guò)專(zhuān)題報(bào)告、專(zhuān)題調(diào)研、檢察開(kāi)放日等方式，向各級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告民事支持起訴工作情況，向各級(jí)人大代表、政協(xié)委員展示支持起訴工作成效，積極爭(zhēng)取從立法層面進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)“支持起訴人”的主體地位、支持起訴的案件范圍、調(diào)查核實(shí)保障；將《民事檢察部門(mén)支持起訴工作指引》明確的行政機(jī)關(guān)先行履職、當(dāng)事人自愿處分、秉持客觀公正立場(chǎng)等規(guī)范上升為法律規(guī)定，以此消弭對(duì)司法錯(cuò)位、訴權(quán)失衡等的質(zhì)疑。與此同時(shí)，助推“兩高”聯(lián)合制定檢察機(jī)關(guān)支持起訴司法解釋?zhuān)俪煞z兩院就支持起訴的案件范圍、支持方式、審理程序等達(dá)成共識(shí)，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（二）豐富檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴職能宣傳形式

一方面，要持續(xù)運(yùn)用“兩微一端”等媒介載體，結(jié)合“檢護(hù)民生”專(zhuān)題宣傳活動(dòng)、檢察開(kāi)放日、新聞發(fā)布會(huì)、公開(kāi)聽(tīng)證、“法律七進(jìn)”等多種方式，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作職能及成效的宣傳。另一方面，要以“三個(gè)善于”引領(lǐng)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，廣泛宣傳民事支持起訴典型案例。充分運(yùn)用短視頻平臺(tái)，以普法劇、視聽(tīng)作品等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳方式，持續(xù)擴(kuò)大宣傳輻射范圍，吸引更多群體了解、關(guān)注、參與檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作。

（三）拓展檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴外部協(xié)作空間

進(jìn)一步加強(qiáng)與司法、人社、民政、退役軍人、教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)等行政部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體的協(xié)作配合，構(gòu)建“支持起訴+”多元救濟(jì)模式，充分發(fā)揮各機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體職能優(yōu)勢(shì)，豐富民事支持起訴案件類(lèi)型，持續(xù)激發(fā)民事支持起訴助力社會(huì)治理的效能。同時(shí)，要處理好督促履職與支持起訴的關(guān)系，既要一體履職、綜合履職，又要審慎把握、恪守檢察權(quán)邊界，對(duì)于可以通過(guò)協(xié)調(diào)、督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等依法履職維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門(mén)依法履職，在案件進(jìn)入訴訟階段后，也要注重尊重當(dāng)事人私權(quán)處分和調(diào)查核實(shí)的客觀公正。

（四）探索檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴訴前和解效力保障機(jī)制

在現(xiàn)行法律框架下，加強(qiáng)檢察和解與人民調(diào)解、司法確認(rèn)的有效銜接，探索“檢察和解+司法確認(rèn)”“檢察和解+人民調(diào)解+司法確認(rèn)”等模式，保障檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)下達(dá)成的訴前和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。進(jìn)一步完善“訴前和解+支持起訴+執(zhí)行監(jiān)督”工作模式，對(duì)于能夠通過(guò)和解解決的，積極開(kāi)展訴前和解工作，減輕當(dāng)事人訴累；和解不成功的，充分履行民事支持起訴職能，支持弱勢(shì)群體向法院提起訴訟，并持續(xù)跟蹤監(jiān)督執(zhí)行情況，確保檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作質(zhì)效。