檢察聽證公開機制研究

摘 要：檢察聽證作為檢察機關(guān)審查案件的重要方式，在幫助做出合法合理的審查決策，接受人民監(jiān)督、開展社會治理方面發(fā)揮了十分積極的作用。但實踐中，由于配套的公開機制規(guī)定不清晰、程序不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了“聽而不證”等等現(xiàn)實問題。在當(dāng)前進一步深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的“完善事前審查制度”的要求下，需要通過優(yōu)化檢察聽證公開機制，完善檢察聽證制度。通過比較研究，借鑒國內(nèi)其他優(yōu)秀聽證公開機制，使檢察聽證制度更加完整、規(guī)范，更好助推“高質(zhì)效辦好每一個案件”。

關(guān)鍵詞：檢察聽證 聽證公開機制 比較研究

近年來，隨著辦案理念的轉(zhuǎn)變，全面推開公開聽證的要求進一步落實，檢察機關(guān)紛紛采取召開公開聽證會的方式開展案件審查，并借此辦出了一批高質(zhì)效案件。但也應(yīng)當(dāng)看到，聽證程序的重點往往放在召開聽證會這個環(huán)節(jié)上，而對于會前公告、旁聽人員參加程序、聽證員意見采納等聽證公開機制的落實還不到位，影響檢察聽證制度的完整性、規(guī)范性和協(xié)調(diào)性。在當(dāng)前進一步深化改革，以檢察工作現(xiàn)代化推動中國式現(xiàn)代化的要求下，應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注并解決。

一、檢察聽證公開機制的價值分析

（一）檢察聽證公開機制有利于健全檢察聽證程序

檢察聽證是針對爭議較大的案件，聽取當(dāng)事人和聽證員意見，促使作出正確決策的審查活動，本質(zhì)是一種辦案程序。檢察聽證公開機制是圍繞審查活動，確保聽證活動合法、順利進行的一環(huán)環(huán)配套程序，包括聽證會前如何準備、聽證會中如何進行以及聽證會后如何總結(jié)，以保障聽證會參加人合法合理行使程序性權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)程序性義務(wù)而存在，是健全的聽證制度的必要條件。

（二）檢察聽證公開機制是監(jiān)督制約檢察權(quán)的有效途徑

檢察聽證制度本身就符合正當(dāng)程序原則——“任何權(quán)益受到判決結(jié)果影響的當(dāng)事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權(quán)利”［1］的內(nèi)涵。檢察聽證公開機制中的聽證員的意見采納機制、聽證會的旁聽機制就是將檢察權(quán)運行置于聽證員、旁聽人員等第三方監(jiān)督下，有效防止案件承辦人肆意決斷，減少權(quán)力越軌以及權(quán)力尋租，保護當(dāng)事人合法權(quán)益。

（三）檢察聽證公開機制有助于檢察機關(guān)融入社會治理

檢察聽證的社會治理功能主要表現(xiàn)在對當(dāng)事人、聽證員、旁聽人員的釋法說理，能夠很好發(fā)揮法的教育作用、評價作用和預(yù)測作用。檢察聽證公開機制能通過會前公告、聽證地點的選取、聽證會結(jié)果反饋等程序?qū)嵸|(zhì)化保障聽證程序的公開度，讓更多人民群眾“感受到”鮮活的辦案過程，推動法治宣傳、檢務(wù)公開的進一步落實。

二、國內(nèi)其他聽證公開機制的特點

（一）立法聽證公開機制

立法聽證，是立法主體在立法活動中，涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機會，由立法主體聽取意見的法律制度［2］，其公開機制具有如下特點：

1.聽證參加人員具有廣泛性和代表性。立法草案往往涉及國家、社會以及不特定人民群眾，需要盡可能征求社會大眾的意見，參與聽證的人員［3］必須具有廣泛性和代表性。他們可以是普通人民群眾，也可以是立法機關(guān)邀請的與聽證事項有利害關(guān)系的單位和個人，與聽證事項有關(guān)并提供相關(guān)事實的單位和個人，政府有關(guān)部門、司法機關(guān)以及人大常委會有關(guān)人員，專家學(xué)者，人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、無黨派人士，媒體從業(yè)人員等等，一般不少于10人，有的地區(qū)還會要求“不同觀點或者不同利益主體的人數(shù)基本相等”。

2.公開的程序較為細化。召開聽證會前，負責(zé)開展組織聽證的機關(guān)、機構(gòu)會通過政府官方網(wǎng)站和媒體發(fā)布聽證會的時間、地點、聽證事項、參加聽證人員的范圍、人數(shù)、報名方式等，還會在官方網(wǎng)站或者第三方網(wǎng)絡(luò)平臺設(shè)置專門頁面發(fā)布聽證會公告、公布聽證筆錄，并將草案文本、起草說明等相關(guān)材料置于顯著位置供社會公眾參閱，盡可能引起社會大眾關(guān)注，收集更多意見。

3.有明確的聽證結(jié)果反饋機制。聽證會結(jié)束后，負責(zé)組織聽證會的機關(guān)、機構(gòu)會制作聽證報告，主要包括聽證會的基本情況、參與聽證各方的基本觀點、爭論的主要問題以及聽證機構(gòu)對聽證會意見的處理建議。部分地區(qū)還規(guī)定聽證報告要以書面形式向聽證參與人反饋，或?qū)⒙犠C筆錄以適當(dāng)方式向社會公布。

（二）審判聽證公開機制

最高法《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》中明確申請再審案件、司法賠償案件、執(zhí)行異議案件以及對職務(wù)犯罪案件和有重大影響案件被告人的減刑、假釋案件等屬于審判聽證案件，其公開機制主要有以下特點：

1.聽證程序庭審化。審判聽證雖有“聽證”之名，但聽證的范圍、方式、程序等均參照庭審設(shè)置，核心程序與法庭調(diào)查相似，最終由合議庭根據(jù)聽證情況居中作出裁決，是以審判為中心的訴訟程序延伸。

2.旁聽是公開的主要形式。參加聽證的人員一般為當(dāng)事人及其代理人、證人、鑒定人、勘驗人、翻譯人員，與案件有利害關(guān)系的案外人，減刑、假釋案件還有負有相應(yīng)工作職責(zé)的檢察、公安機關(guān)以及公示期間提出意見的人員參加，他們或代表國家履職，或基于某種資質(zhì)，或代表個人利益依法發(fā)表意見，作用是幫助查明目標事實，不屬于聽證員。另外，盡管聽證前仍有發(fā)布公告的規(guī)定，但即使確有到場人民群眾，也無發(fā)表意見權(quán)利。

（三）行政聽證公開機制

行政聽證，是指行政機關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取公民、法人或者其他組織的意見的活動，其公開機制有以下特點：

1.聽證雙方之間有對抗性。主持人系行政機關(guān)指定的非本案審（調(diào)）人員，聽證過程類似于法庭審理，審（調(diào)）人員相當(dāng)于訴方，需要提供審查意見的證據(jù)、理由（提出行政相對人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議），行政相對人相當(dāng)于辯方，提出申辯和質(zhì)證，雙方具有對抗性。

2.聽證筆錄具有排他性。聽證筆錄是聽證公開過程中，對行政機關(guān)、行政相對人的語言和證據(jù)的記錄，行政法律要求行政機關(guān)“應(yīng)當(dāng)根據(jù)”聽證筆錄作出決定，行政規(guī)章中聽證筆錄在決策上也有“應(yīng)被充分考慮”“依據(jù)”“根據(jù)”的相關(guān)規(guī)定，在學(xué)理上被稱之為“案卷排它性原則”。聽證筆錄能使行政行為和行政訴訟形成證據(jù)銜接，也達到監(jiān)督行政機關(guān)之目的。

（四）涉法涉訴信訪聽證公開機制

所謂涉法涉訴信訪聽證，是指因信訪人不滿司法機關(guān)（審判機關(guān)、檢察機關(guān)）對各類案件做出的終局性決定而上訪（申訴），司法機關(guān)復(fù)查答復(fù)后仍不息訪，經(jīng)信訪人申請或者司法機關(guān)提請，有關(guān)國家權(quán)力機關(guān)或者黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)部門組織信訪人、司法機關(guān)辦理信訪事項人員和聽證員參加，最終作出答復(fù)的活動。［4］涉法涉訴信訪是是中國特色社會主義信訪制度的一部分，有單獨研究的必要。以《湖南省涉法涉訴信訪案件聽證暫行辦法》為樣本［5］進行分析，發(fā)現(xiàn)其公開機制有以下特點：

1.聽證結(jié)果的決策效力較高。涉法涉訴信訪公開聽證首要目的是促進息訴罷訪。聽證員從人大、政協(xié)、政法委、信訪局、有關(guān)專家和法律從業(yè)者中選取，聽證意見更加專業(yè)，明確規(guī)定“聽證部門應(yīng)對聽證報告進行研究并確定信訪案件的最終處理意見”。

2.聽證主持人具有獨立地位。同行政聽證類似，聽證主持人由組織聽證的政法部門指定與原案件辦理無利害關(guān)系的有關(guān)負責(zé)人員擔(dān)任，除決定聽證時間、地點、維持秩序等基本權(quán)力，聽證主持人還可以詢問聽證參加人、接收證據(jù)、主持聽證員開展評議以及提出聽證報告，其地位有明顯的獨立性，相當(dāng)于重新辦理案件，同時亦能保持聽證公開程序的正確走向。

3.聽證的公開度較高。聽證員可以由人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體人員、其他社會人士或信訪人所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責(zé)人、村委會（居委會）負責(zé)人擔(dān)任，這些人員本來在履職中就對某種信息負有公開的義務(wù)，有助于提升公開效果。聽證地點的選擇按照便民利民原則確定，一般為案件發(fā)生地、信訪人住所地、居住地或所在單位，必要時也可由聽證部門確定合適的其他地點，這些地點具有信息接收和傳播的開放性。另外，召開聽證會時，組織聽證的單位還可邀請信訪人所在地群眾參加旁聽。

三、檢察聽證公開機制的問題反思

（一）檢察聽證制度頂層設(shè)計不夠清晰

相比其他聽證制度，檢察聽證制度定位不夠明確。一方面其他公開聽證制度中，聽證活動均是決策的必經(jīng)前置程序，而檢察聽證作為與傳統(tǒng)書面審查“雙軌”審查制度，沒有不可替代性，易導(dǎo)致聽證變成孤立、隨意的程序節(jié)點，出現(xiàn)“走過場”“湊數(shù)聽證”等現(xiàn)象。另一方面檢察聽證相關(guān)規(guī)定不夠統(tǒng)一，目前有羈押、民事、行政等8個聽證相關(guān)規(guī)定，有的以最高檢名義印發(fā)，有的以相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義印發(fā)，導(dǎo)致一些規(guī)定重復(fù)、矛盾，不利于實踐運用。

（二）缺少相關(guān)聽證公開機制

一是缺少主持人選取機制。主持人絕大部分為案件承辦人，介紹案情時易基于前期工作有傾向性發(fā)言，影響聽證員獨立發(fā)表意見。同時，主持人地位不獨立，既是“運動員”又是“裁判員”，導(dǎo)致聽證活動不夠客觀中立。二是缺少聽證員獲取案件材料機制。與立法聽證盡可能擴大聽證事項知曉度相比，檢察聽證相關(guān)規(guī)范中對聽證員獲取案件材料的范圍沒有相應(yīng)的規(guī)定，實踐中也少有聽證員能在會前對案卷材料進行全面研究，在對案件情況不熟悉、爭議焦點理解不透徹的情況下，發(fā)表的意見往往不具參考性。三是缺少聽證會總結(jié)機制。其他聽證制度要么明確規(guī)定聽證筆錄的效力，要么規(guī)定制作聽證報告，而檢察聽證筆錄的性質(zhì)、效力沒有相應(yīng)規(guī)定，聽證會結(jié)果也沒有確定的文書載體，不利于聽證過程的記錄、盤點，形式上割裂了聽證會和聽證員意見。四是缺少聽證員意見采納情況反饋機制。立法聽證的聽證結(jié)果反饋機制，實際就是向參與聽證的人員做意見采納反饋，還能幫助社會大眾理解立法原意，為后續(xù)普法工作打下基礎(chǔ)。反觀檢察聽證，辦案人員傾向于堅持己見，加之不采納聽證員意見時，報檢察長決定即可，缺少反饋機制，久而久之出現(xiàn)只“聽”不“證”的局面。

（三）保障公開的程序性規(guī)定不夠細化

與其他公開聽證制度相比，檢察聽證關(guān)于公開的程序性規(guī)定十分籠統(tǒng)，主要表現(xiàn)在：對于旁聽人員如何參與、公開聽證有何紀律、公開聽證地點的選擇、聽證員的選取、公告內(nèi)容格式規(guī)范、發(fā)布范圍、公告期的長短等等均無明確規(guī)定。

四、檢察聽證公開機制的優(yōu)化路徑

（一）加強檢察聽證制度頂層設(shè)計

一是進一步明確制度功能。要明確檢察聽證的功能，即召開聽證會是為了查明案件事實、消解爭議、作出合法合理的審查決策，同時在監(jiān)督制約檢察權(quán)和開展法治宣傳等方面，具有鮮明的價值，明確檢察聽證制度的獨特性和不可替代性，從頂層設(shè)計上消除適用的隨意性。二是整合、統(tǒng)一相關(guān)規(guī)定。可進一步細化聽證一般規(guī)定，增加刑事檢察聽證內(nèi)容，并整合民事、行政、公益訴訟檢察聽證規(guī)定，體現(xiàn)一般程序的一致性和“四大檢察”的特殊規(guī)則。

（二）健全聽證公開相關(guān)配套機制

一是建立主持人選取機制。目前聽證主持人多由案件承辦人擔(dān)任，主持人職權(quán)和辦案職權(quán)混為一談，也會讓當(dāng)事人、聽證員心存疑慮。可借鑒行政聽證、涉法涉訴信訪聽證的主持人確定規(guī)則，由案件承辦部門負責(zé)人、案件管理部門人員、院領(lǐng)導(dǎo)或上級院相關(guān)人員等非案件承辦人員主持聽證會，凸顯主持人獨立地位，使主持人職權(quán)不受檢察職權(quán)影響，同時消除當(dāng)事人、聽證員疑慮。二是建立向聽證員移送案件材料機制。聽證員發(fā)表意見是聽證活動核心環(huán)節(jié)，聽證員對案件了解程度直接影響聽證意見的有效性和案件決策的科學(xué)性。應(yīng)當(dāng)建立向聽證員移送案件材料的專門機制，保障聽證員充分行使建議權(quán)。鑒于案件管理部門負有管理聽證員的職責(zé)，承擔(dān)案卷移送工作較為合理。三是建立會后總結(jié)機制。借鑒其他公開聽證機制的做法，將聽證報告確定為聽證會的總結(jié)文書，幫助辦案人員總覽案件全局，作出科學(xué)決策；也可以將聽證報告作為法治宣傳載體，促進檢察公信。四是建立聽證員意見采納反饋機制。向聽證員反饋意見，是檢察機關(guān)“有回應(yīng)”的表現(xiàn)，也能提升聽證員積極性，促使檢察聽證工作進一步深化、實化。可以“聽證員意見采納情況通知書”或“聽證報告”等制式文書形式，向聽證員反饋聽證意見采納情況，同時增加不采納聽證意見的救濟通道，解答聽證員疑問，促進聽證員法律思維，反哺后續(xù)聽證工作。

（三）細化公開的程序性規(guī)定

一是規(guī)定聽證地點開放化。實踐中，有很多檢察機關(guān)嘗試到當(dāng)事人居所地、工作地開展聽證，也取得了較好的成效，靈活選擇聽證地點具備寫入規(guī)定的實踐基礎(chǔ)，特別是對于部分行政檢察和公益訴訟案件，涉及到社會公眾利益，在合適的場所召開聽證會，更能促進爭議實質(zhì)性化解，讓旁聽亦變得容易。二是細化會前公告內(nèi)容形式。會前公告是社會大眾獲取公開聽證信息的主要途徑。決定公開聽證的案件，盡可能詳細地將案件名稱、聽證地點、如何申請旁聽等等通過公告向社會告知，并盡量擴大會前公告的接觸面和影響力，“線上+線下”發(fā)布會前公告，必要時可定向發(fā)布會前公告，邀請人大代表、政協(xié)委員、與案件相關(guān)的國家機關(guān)人員等本身負責(zé)處理公開事務(wù)的人員擔(dān)任聽證員或旁聽，公開更徹底，意見收集更充分。