行政非訴執行監督的難點及解決對策

摘 要：深化行政非訴執行監督是高質效推進行政檢察監督的重要內容，是加強行政執法監督，保障行政相對人權益，實質性化解行政爭議的有效手段。但從實踐來看，行政非訴執行監督面臨線索來源受限，辦案機制不完善和監督效果缺乏保障等挑戰，檢察機關需從依法履職和引入社會參與雙向發力 ，推進信息共享、銜接平臺建設，在辦案中踐行“穿透式”監督，實現審查全覆蓋，構建多維度跟蹤監督機制，切實把檢察建議做到剛性。

關鍵詞：行政非訴執行 檢察建議 公眾參與

行政非訴執行是指對無強制執行權的行政機關作出的行政決定，行政相對人在法定期限內未申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行相關義務，行政機關或者權利人依法向法院提出執行申請，由法院裁定強制執行的法律制度。該制度具有司法權和行政權的雙重性質［1］，檢察機關應對人民法院、行政機關權力行使合法性進行監督。

一、行政非訴執行監督的必要性分析

（一）高質效履行行政檢察監督職能的重要抓手

黨的二十屆三中全會圍繞深入推進依法行政，進一步提出健全行政執法監督體制機制的要求。隨著案件量激增，行政非訴執行監督已成為行政檢察的新業務增長點。相較于傳統的訴訟內監督，行政非訴執行監督能進一步發揮“一手托兩家”的作用，“穿透”監督行政權行使，為檢察機關做實行政檢察監督提供了突破口。

（二）保護行政相對人權益的司法保障

行政非訴執行涉及行政相對人財產和人身等實體權利，侵害其合法權益的概率很大。［2］然而，行政相對人不服執行裁定的救濟渠道相對匱乏、模糊且可操作性不強。因此，行政相對人申請啟動檢察監督成為保障行政相對人權益的重要手段，有效避免違法執行侵害行政相對人合法權益。

（三）行政爭議實質性化解的有效手段

行政非訴執行監督要實現 “托”的效果。首先，除履行監督職能外，檢察機關可以協助法院推進調查和調解，為破解執行困局提供新路徑。其次，行政相對人拒不履行是其與行政機關存在矛盾的外在表現［3］，檢察機關以監督者身份介入有利于中立地化解矛盾，解鎖多元化矛盾糾紛化解路徑，為行政爭議實質性化解貢獻力量。

二、行政非訴執行監督實踐中存在的難點

（一）案件線索來源受限

在受理階段，有依職權和依申請兩種立案方式，而從實際看，當事人申請監督的案源數量少之又少。大多數案件是由檢察機關依職權主動發現的，例如，2023年最高檢組織開展土地執法查處行政非訴執行監督專項，指導各地辦理案件8600余件，涉及土地面積6.3萬余畝。［4］檢察機關往往容易忽視依申請啟動這一線索來源。資料顯示，行政執行活動監督案件以依職權主動發現為主，占比超過九成，具體到各地檢察機關的統計情況也基本相同。

筆者認為，依申請啟動監督案件數量偏少的原因可歸結為兩方面：一方面是部分行政機關和人民法院對行政非訴執行監督沒有正確認識。行政機關在提交強制執行申請后一交了之，缺乏持續跟進法院履職并申請檢察監督的積極性。還有部分行政機關與人民法院排斥檢察監督，發現相關線索也傾向于不主動移送。另一方面是公眾對行政非訴執行監督缺乏了解，不知道可以利用該渠道維護合法權益。

（二）審查辦案機制不完善

行政非訴執行監督應“穿透”式全面覆蓋執行全過程。但實際辦案多圍繞受理和執行進行，且質效有很大提升空間。比如，在受理階段，檢察監督多集中于法院是否存在“不作為”現象，而對于可能存在濫權，即不當受理案件的監督力度較小。如最高檢公布的指導性案例“湖北省某縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案”中，水利局具有強行拆除河道違法建筑物的權力，卻向人民法院提交行政非訴執行申請，法院錯誤受理該申請并裁定執行。［5］在執行階段，檢察機關對法院執行不力問題的關注有待加強，同時，特別是對有強制執行權怠于執行、執行和解違法等的監督不足，亟需提升“穿透式”監督能力。

此外，檢察機關在監督時通常參考法院審查執行申請所遵循的 “三個明顯”［6］標準。但該標準過于寬泛，法官需自行把握“三個明顯”中“明顯”的定義，直接導致了各法院審查標準可能不一，間接致檢察履職缺乏明確標準。

再者是監督方式先天面臨剛性不足。2023年，法院對檢察建議采納率為100%。［7］但并不代表被回復、采納的檢察建議達到較好的監督效果，更需關注和解決回復和采納流于表面的問題，例如回復缺乏針對性，整改措施籠統、難以落實等情形。

（三）后續監督效果缺乏保障

行政檢察邊緣化局面雖已較大改善，但仍未與其他部門建立完善的非訴執行監督銜接機制。基層檢察院大多是將被建議對象復函采納視為結案標準，為獲得回復往往需事先與被建議對象溝通協商一致。而被建議對象不重視檢察建議的原因與缺少申訴途徑有關。《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）給予了被建議單位提出異議的權利，但在該機制中檢察機關既是運動員又是裁判員，無法維持監督者與被監督者間的平衡，進而影響監督發揮效能。

三、行政非訴執行監督機制完善

（一）拓寬線索來源渠道

檢察機關應緊抓依法履職和提高社會參與度這兩條路徑，整體提高案源獲取能力。具體包括：

1. 完善信息共享機制。檢察系統內應首先建立起行政非訴執行監督案件線索共享、移送機制。形成向上下、同級移送案件線索的常態化工作機制。除此之外，檢察機關要加強與法院、行政機關的信息共享，通過走訪調查、圓桌會議、會簽文件等方式對接案件線索。行政機關申請強制執行前可以把基本案件信息抄送檢察機關，以便檢察機關掌握基本情況；檢察機關可以協調法院建立執行卷宗調閱機制，人民法院認為行政機關存在違法行為的可直接監督或者移送檢察機關。

2. 加強銜接平臺建設。檢察機關要充分利用數字檢察技術。一是發揮“兩法銜接”平臺的作用。由于行政執法單位龐雜且權責模糊甚至交叉，一定程度上削弱了“兩法銜接”平臺中數據的完整性，優化的關鍵在于提升平臺的覆蓋范圍，協調執法單位及時、完整、全面錄入強制執行決定。另一方面，檢察機關還應積極做好其他銜接平臺的建設與整合，特別是違法案件較為集中的領域，例如自然資源、違規占地、市場監管領域，整合大數據資源，運用智能篩選、輿情研判、自動預警等功能精準捕捉違法線索。

3.增加社會公眾參與度。提升依申請監督的比例必須從增加社會公眾參與度著眼，形成以依職權監督為主，依申請監督為輔的合理結構比。檢察機關可以多層次多角度打造新媒體普法矩陣，利用微信、微博、短視頻等新媒體做好宣傳。有條件的檢察機關可以開發面向公眾的檢察事務APP，設置監督線索提供和監督申請功能，用戶直接在線上操作，檢察機關完成線上接單-線下處置-線上回復。檢察機關也應積極運用線下宣傳陣地，如設置專題宣傳欄、制作公益廣告空間、深入社區互動以及舉辦檢察開放日等活動，近距離傾聽人民群眾訴求，解決線索來源失衡問題。

（二）優化審查辦案機制

以行政檢察“一手托兩家”的履職特色為基礎，行政非訴執行監督應貫徹穿透式監督理念，實現全覆蓋式監督。

首先是申請環節，需監督行政非訴執行申請是否合法：（1）是否存在怠于申請的情況。重點應依法審查行政機關是否超期申請。（2）是否存在行政機關亂作為的情況。依照相關法律規定，行政機關具有強制執行權不履行職權而申請強制執行應納入監督范圍。（3）執行申請程序是否存在瑕疵。例如，催告程序是行政機關申請執行的法定前置程序，檢察機關審查時需關注行政機關是否提交催告文書等證明。

其次是審查裁定環節。在受理方面，檢察機關要監督法院應該受理而不受理的案件，還要監督法院不應受理而受理的案件。在審裁方面，檢察機關需按照一定標準監督法院的審查行為是否合法、規范、全面［8］，有必要協調人民法院一同建立行政非訴執行審查標準體系，為檢察監督提供明確的依據。法院對行政非訴執行申請的審查以形式審查為原則，實質審查為例外，而實質審查非訴行政執行恰恰是檢察監督的重點。因此，筆者認為，檢察機關一般可以依據“三個明顯”標準進行實質審查；對于特殊類型案件，檢察機關可以選用更為具體審查標準。例如，在辦理國有資源領域及土地房屋征收補償類型案件時，可以依據特別規定中的“四個明顯、三個嚴重”審查標準。［9］綜合運用“一般審查標準＋特殊類型案件審查標準”對法院審查過程中存在的違法行為全覆蓋監督。

最后是執行實施環節。其中，對于爭議較多的執行和解問題，通說認為行政非訴執行案件可以適用行政和解。［10］對于適用行政和解的案件，需要堅持雙重行為判斷模式進行監督，審查行政行為本身是否合法以及和解協議是否損害了國家、公共利益和他人的合法權益。還有，在裁執分離語境下時常出現“只裁不執”、適用標準不一致、裁執銜接不暢等問題，檢察機關可以大有作為，承擔監督和協調責任，在人民法院與行政機關之間起到紐帶作用，對不宜“裁執分離”的案件敦促法院嚴格依法執行，積極介入長期未決執行難案件，協調各方相關力量確保裁決最終落地。

（三）強化監督效果保障

為了解決檢察建議一發了之的問題，檢察機關需進一步改進工作流程，完善效果保障機制。

1. 完善檢察建議制發機制。在制發檢察建議時應盡量事先與被建議單位進行溝通，減少異議發生，除糾正違法檢察建議外還可以根據實際情況制發社會治理類檢察建議，解決深層次、系統性問題。轉變檢察機關既當運動員又當裁判員的現狀，還應當為被建議單位提供相應的救濟手段，例如，參考行政復議的制度來增加復議復核機制，實現異議程序公正運行。

大多檢察建議采取書面送達，《規定》中現場宣告送達制度基本未落實，致使出現檢察建議一發了之的情況。要解決這一問題，檢察機關需結合規定和轄區內檢察建議落實問題，制定實施方案，清晰界定公開宣告送達的適用范疇與流程。宣告送達時，檢察機關可廣泛邀請人大代表、政協委員、人民監督員及社區居民代表等多方社會力量共同見證參與，以督促被建議單位迅速、有效落實。

另外，面對被建議單位忽視反饋回復的情況，檢察機關應持續開展溝通，必要時組織聯席會議構建對話渠道。檢察機關還需構建完善的反饋與落實情況記錄、備案、存檔體系，主動向同級黨委、人大及監委抄送相關文書，必要時提請上述單位督促糾正違法，實現檢察與人大、監察監督“三合一”的多維監督機制。［11］

2. 加強與其他監督方式的銜接機制。監督效果的保障需加強監督剛性。一是應與紀檢監察機關建立銜接機制。辦理案件時如發現涉職務犯罪相關線索，應依法移送至監察機關。二是行政檢察部門應增強與其他部門內部協作。加強與刑事檢察部門銜接，行政檢察部門辦案時發現行政相對人有拒不執行判決等涉嫌刑事違法的行為，應立即將相關線索轉交公安機關，由刑事檢察部門依法介入，追究其刑事責任。此措施相較于傳統的信用懲戒、消費限制等手段能發揮更強的震懾作用，切實增加監督剛性。此外，強化與公益訴訟檢察部門協作聯動，特別是在國有土地資源管理、食品藥品安全、生態資源等關鍵領域，若負有監管職責的行政機關未正確對待行政非訴執行監督，致使公共利益受損，行政檢察部門應及時向公益訴訟檢察部門移送線索，利用公益訴訟檢察捍衛社會公共利益，推動整改措施更快更好落地。