把握實質法律關系提升公益訴訟檢察辦案質效

摘 要：“三個善于”是統籌“四大檢察”案件質效提升的認識論和方法論總綱，針對公益訴訟檢察辦案，應靶向性解決“不精”的短板。把握案件實質法律關系，有助于辦案人員建立要件思維模式，注重實體審查和判斷，以及辦案中事實、證據和法律適用的邏輯關系，以深層次辦案理念、方式的轉變保障公益訴訟檢察工作精準規范開展。

關鍵詞：實質法律關系 公益訴訟檢察 高質效辦案 “三個善于”

檢察公益訴訟是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果，高質效公益訴訟檢察實踐，對于推動檢察公益訴訟制度發展、彰顯習近平法治思想的真理力量和實踐偉力意義重大。高質效辦好每一個公益訴訟檢察案件，需要正確的認識論、科學的方法論加以指導。“三個善于”是統籌“四大檢察”案件質效提升的認識論和方法論總綱，針對公益訴訟檢察辦案，應靶向性解決“不精”的短板，將實質法律關系作為撬動案件質效提升的支點，實現公益訴訟檢察辦案的高質效。

一、把握實質法律關系在公益訴訟檢察履職中的價值與難點

新一屆最高檢黨組提出的“高質效辦好每一個案件”是新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，也是更深更實踐行習近平法治思想、推進檢察工作現代化的重要決策部署。“高質效辦好每一個案件”要求在檢察履職中做到質量、效率、效果統一于公平正義［1］，把握實質法律關系是實現公平正義的前提，對公益訴訟檢察而言，把握實質法律關系也是實現精準辦案的關鍵所在。

隨著我國社會主義法治體系不斷健全，公益處于刑事、民事、行政多元共治的法律保護體系中，所涉法律事實紛繁復雜，比如公益私益混合、行政機關職權交叉，以及責任競合等。其中起主導和支配作用，對案件性質有決定性影響的法律關系是實質法律關系。公益訴訟檢察中，實質法律關系就是公益損害事項及其“可訴性”。“‘可訴性’基本要素包括有適格訴訟主體，有公益損害事實，有法律明確授權等；行政公益訴訟，還應當有行政違法行為，包括違法履行職責或不依法履行職責。”［2］

重數量的規模化辦案容易形成偏重程序的辦案思維模式，導致“不精”的弊端。當下，要切實將“把握實質法律關系”從認識論層面推進到方法論層面，培養和建立辦案人員的要件思維模式，使辦案回歸本源。要件思維模式更強調實體審查和判斷，注重辦案中事實、證據和法律適用的邏輯關系，旨在以深層次辦案理念、方式的轉變保障公益訴訟檢察工作精準規范開展。要件思維模式可以通過培訓習得，并可通過應用加以復制、推廣和完善，在此意義上，把握案件實質法律關系不啻為撬動公益訴訟檢察辦案質效提升的支點。

把握案件實質法律關系是實體法維度的要件判斷，難點在于要跳出傳統私權救濟的思維模式，從檢察公益訴訟的制度定位，從公益保護實體問題的角度去考量。這也意味著，要同時善于把握好法律條文背后的法治精神，把握好辦案中情理法的有機統一。另外，公益訴訟檢察是從線索發現到執行監督的全流程辦案，把握實質法律關系，即對核心要件的把握，應環環相扣。從立案到執行，放松一環，就無法辦出高質效案件。

二、“公益損害”是公益訴訟檢察中真正要解決的實質法律問題

“高質效辦好每一個案件”需要在立案環節就把好精準關，要準確判斷在復雜紛爭中真正要解決的實質法律問題。調研發現，立案環節當前存在的主要問題：一是對不符合立案條件的予以立案；二是應予立案而未立案。一方面原因是數量考評因素，另一方面是因為對“公益損害且可能存在違法行為”的實體要件認定出現錯誤。而后者將是“后數據化考評時代”到來時，制約公益訴訟檢察辦案質效提升的主要原因。離開“公益損害”這個公益訴訟檢察中真正要解決的實質法律問題，辦案就會跑偏。

難點一，對“公益”的判斷，沒有實體法的明確規定，實踐中主要依據是否為法律授權的領域。對于“損害”要件的理解也較為模糊。現行法中，一般只有關于造成損害的抽象表述，較少有關于何種損害以及損害程度的內容規定。由于實踐中理解把握各異，給人以“裝進籃子就是菜”的感覺。理論上，關于公益類型劃分，包括國家利益和社會公共利益。后者又涉及不特定多數主體的公益，如生態環境；多數主體的公益，如食品藥品安全的消費領域；特殊主體保護的公益，如未成年人、婦女權益保護等。下一步立法中應完善不同類型公益損害的實體要件規范，以提升案件辦理的精準性和規范性。當下，可考慮適用指導性案例中的規則，從不特定性、基本性、整體性、發展性、重大性、相對性方面綜合把握。如檢例第30號“鄖陽區林業局行政公益訴訟案”，在“指導意義”部分對“公共利益”做了界定——由不特定多數主體享有的，具有基本性、整體性和發展性的重大利益。［3］在實踐中，判斷被侵害的利益是否屬于公共利益，可以考量的幾方面要素：一是主體是不特定的多數人。二是有關國家和社會共同體及其成員生存和發展的基本利益。三是具有重大性，涉及公共政策變動、公權與私權的限度等。四是具有整體性，可以分享，但不可以分割。

立案環節是辦案精準性的關鍵一環，應以檢察公益訴訟制度定位為邏輯起點。高質效辦案沒有繞過認識論的攻略可尋、捷徑可走。檢察機關應立足服務大局，精準立案。尤其對新領域案件要遵循積極、穩妥原則，避免“跑馬圈地”式盲目創新。緊扣實質法律關系，要切實找準公益訴訟檢察服務改革發展的切入點，把握新發展階段的突出矛盾，聚焦黨中央高度關注、人民群眾反映強烈、問題長期得不到解決的案件，積極回應社會關切。要有順序、分層次推動各領域案件辦理。實踐中，要求全領域清零、鼓勵爭創第一案的做法有待商榷。

難點二，行政公益訴訟中行政機關職責交叉時，監督對象的精準確定。緊扣實質法律關系，把握好行政監管職責、行政行為違法性、公益損害幾個核心要件之間的關聯性。精準確定發揮主導作用的一個或幾個行政機關，不能因為數量追求而能發盡發。可優先對負主要監管責任或具有實質履職效果的行政機關立案。盡量減少非必要的同質化案件辦理，針對一定行政區劃內監督對象為多個鄉（鎮）政府、街道辦事處的同類公益損害，確有必要的可將所在地縣、區人民政府作為監督對象，作為一個案件立案監督。當然，也不能一概而論，關鍵點仍是實質法律關系的把握，綜合考慮各行政機關具體監管職責、履職盡責情況、違法行使職權或者不作為與公益受損的關聯程度、實施公益修復的有效性等因素確定重點監督對象。處罰權下放在鄉鎮政府，但公益保護還需要運用職能部門的其他職權，就不能只訴政府，如耕地保護類型的案件中，政府沒有及時進行處罰，導致耕地被垃圾堆放問題，同時自然資源部門也有相應的保護職責，所以應考慮兩者都訴。綜合監管機構與行業性監管機構職能交叉，也可考慮兩者都訴。

三、“可訴性”是把握實質法律關系的關鍵

公益訴訟檢察的本質是監督，檢察建議是行政公益訴訟的法定前置程序，在公益訴訟案件辦理中適用最為廣泛。檢察建議及可訴性是辦案人員對實質法律關系把握水準的外部呈現，是校驗和評判辦案質量的重要依據。

從實務調研看，目前主要存在以下問題：一是檢察建議內容不精準。二是檢察建議說理性不強。一些檢察建議未對公益損害的內容、范圍、程度等做清晰認定，只用屬于某領域而一筆帶過，未對被建議單位的行政履職情況做出監督評判，未對被建議單位不依法履行職責導致公益受損進行說理論證，導致檢察建議的說服力不強。

提升訴前檢察建議質效必須做到，精準認定公益損害，精準確定監督對象和準確認定行政機關法定職責，結合行政職權制發有針對性、可操作性、可訴性的檢察建議。建議內容應當與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。同時，應注意尊重行政機關的首次判斷權，對于裁量性行政行為，檢察機關不宜作過于詳細的建議，宜給予行政機關依合理原則自由裁量的空間。實踐引發的詬病要引起關注。［4］健全檢察建議落實效果評估機制，檢察建議不能一發了之。對行政機關履職情況的調查不充分，說理不強，甚至只有行政機關回復的自評。對公益是否得到有效保護，調查論證必須充分。需要有相關的證明材料、現場調查，專業性問題需要有鑒定評估的依據，通過檢察官聯席會研判、專家評估或公開聽證評議做出結論，不能只有辦案人員的主觀評價。

審查是否提起行政公益訴訟，應緊扣實質法律關系，把握好“可訴性”裁量的要件。包括恪守法律明確授權原則，公益損害已發生損害或有重大損害風險，監督對象適格，行政行為違法性。應充分調查行政機關法定職責，判斷行政機關是否客觀上具有履職可能性，以及行政機關是否依法履職。實務中總結出的“流程圖”審查法［5］，值得借鑒。

另外，在檢察建議和審查起訴銜接中避免程序空轉，否則就是對實質法律關系的背離。其中有兩個影響辦案質效的隱蔽性問題應予以關注：一是關于中止。《人民檢察院7c8518855661742e3dd78e9a4a6adee8公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）第78條規定了中止適用的條件和程序。核心要素是整改基于客觀原因而暫時停止。中止審查必須進行實質審查，不能成為變通手段。中止原因必須明確、充分、合理，原因消除應按規定恢復審查。避免成為不了了之的“掛案”。二是關于終結案件。終結案件體現了程序效力的剛性，有利于提升公益訴訟訴前程序的司法屬性和規范性。終結案件必須基于對《辦案規則》第74條、80條所規定實體要件的充分調查和判斷，依然是考驗的是辦案人對實質法律關系的把握。

四、全面調查是把握實質法律關系的必要手段

實質法律關系往往蘊含在眾多法律事實中，只有案件事實清楚，才能準確把握實質法律關系；進一步講，只有準確把握實質法律關系，才能正確適用法律；而法律事實則需要通過證據加以證明。《辦案規則》第32條至45條，對調查原則、措施作出規定，第71條、86條分別對辦理行政和民事公益訴訟案件調查事項進行列舉規定。調查是認定案件事實和確保案件質量的基礎，是透過紛繁復雜的社會現象探究實質法律關系的必要手段。案件事實不清楚，猶如沙上建塔，必然把握不到實質法律關系，適用法律就一定錯誤。

準確把握實質法律關系必須做到依法、客觀、全面調查收集證據。目前辦案中存在的主要問題是調查取證不全面、不精準，導致證據證明力不足。如行政公益訴訟中，取證中沒有緊緊圍繞公益損害、行政機關違法以及二者之間的關聯性等展開，導致證據鏈條不完整。民事公益訴訟中，調查不充分導致無法提出精準訴訟請求，影響公益保護效果。主要原因仍是對實質法律關系要件把握不準，導致調查方向不明確，以及案多人少，調查能力不足，證明的高標準與調查手段不匹配等。另外，實踐中還存在調查取證不規范的問題，如調取書證、物證未制作調取證據通知書，書證復制件未注明調取人、調取時間等，個別案件存在調查取證“唯照片”現象。

從存在的前述問題看，強制性調查手段不是調查質效提升的充分條件，甚至多數情況下可能不是必要條件。調查的目的是緊緊把握公益訴訟實質法律關系，合法、充分證明公益訴訟檢察中的要件事實，尤其是主要事實。完善公益訴訟檢察調查的路徑可考慮：一是精準把握糾紛復雜事實后的實質法律關系，精準確定待證事實，明確調查方向。二是強化證據意識，提升調查取證能力。三是積極推進檢察公益訴訟立法，完善調查權的制度保障。四是強化規范性，依據現行法律法規，以及指導性案例中的證據規則，規范調查取證，確保證據合法性。五是強化大數據賦能。近年大數據應用成為檢察機關挖掘公益訴訟案件線索、提高調查效率的重要工具。數據賦能要符合公益訴訟辦案規律，注重大數據建模的規范化和科學化，強調業務引導和模型應用。六是完善對技術性證據的司法審查，不能“照單全收”。

五、監督成效是把握實質法律關系的“試金石”

“高質效辦好每一個案件”應當踐行于每一個案件、案件的每一個環節之中。公益訴訟檢察是全流程辦案，監督成效可能體現在訴前和訴訟不同階段。監督成效是檢驗辦案人員是否切實做到把握實質法律關系的“試金石”。

實踐中，公益修復和執行階段影響案件質效的關鍵因素是“紙上”整改和“空頭”判決。公益訴訟檢察履職的目標是使公益切實得到有效保護，讓人民群眾切身感受到辦案的成效。通過辦案，促進法治政府建設和公益保護長效機制建立，彰顯檢察公益訴訟的制度價值。要努力辦出更多讓人民群眾有感受、社會有共鳴、法治有回響的高質效案件，讓更多人民群眾切實感受到公平正義就在身邊、就在眼前。

在整改和執行階段要體現公益保護實效，將人民群眾的獲得感作為高質效案件的評價因子。檢察公益訴訟不是追責之訴，而是督促之訴、協同之訴。高質效的評價標準是要引導對法院裁判未能執行到位的及時跟進監督。緊扣實質法律關系，評判公益訴訟案件的辦案效果，不僅體現在檢察機關訴訟請求得到支持與否，更體現在公共利益是否得到及時、有效的保護。因此，提升公益訴訟辦案實效，尤其要在公益訴訟裁判結果執行監督上下功夫：在檢察機關內部建立公益訴訟案件裁判結果共享機制，探索建立法院執行機構與檢察機關民事和行政檢察部門就公益訴訟案件相關執行信息的共享機制，提升執行率。此外，對于行政機關集中執法整治后容易“反彈回潮”的公益損害領域案件，必須注重長效機制建設。整改中的公益修復、判決后的執行是公益保護和促進法治政府建設的最后一公里，檢察機關應努力做到對執行活動的全程監督，實現公益訴訟檢察辦案實質法律關系把握的環環相接，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。