監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪案件一般自首的認定標準探析

摘 要：監(jiān)察體制改革前，因為職務(wù)犯罪“紀檢先行”的前置辦案程序，“兩高”為解決由此引發(fā)的職務(wù)犯罪案件自首認定率高，緩刑、免予刑事處罰率高的問題，通過司法解釋為職務(wù)犯罪案件設(shè)置了特殊的一般自首認定標準，這一標準在本質(zhì)上與其他刑事案件自首的標準并無不同。在監(jiān)察體制改革后，要對上述司法解釋進行重新解釋、準確適用。監(jiān)察法規(guī)定的“自動投案”與刑法自首制度中的“自動投案”高度相似，但在司法效果、具體內(nèi)容上仍有差異，不能等同視之。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革 職務(wù)犯罪 一般自首

2009年，“兩高”聯(lián)合出臺了《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》（以下簡稱《2009意見》），在1998年最高法《關(guān)于處理自首和立功具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《1998解釋》）的基礎(chǔ)上，針對職務(wù)犯罪案件自首作出了特殊規(guī)定，這兩份司法解釋仍是如今司法實踐中認定職務(wù)犯罪自首的重要依據(jù)。但是，隨著監(jiān)察法的實施，監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪案件的調(diào)查主體、調(diào)查程序等發(fā)生了顯著變化，如何理解、適用《2009意見》及由此產(chǎn)生的職務(wù)犯罪特殊自首制度，成為需要研究的問題。另外，監(jiān)察法也規(guī)定了自動投案制度，該制度如何與刑法規(guī)定的自首“自動投案”銜接，也值得對比分析。因此，本文將結(jié)合職務(wù)犯罪自首制度“特殊化”的背景與現(xiàn)狀，對監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪案件一般自首的認定標準進行再審視，以期厘清上述爭議。

一、職務(wù)犯罪自首制度特殊化的背景、發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）背景分析

1.歷史背景。《2009意見》出臺前，職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)出緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，面臨著廣泛質(zhì)疑與批評。［1］究其原因，雖有立法、司法、案件特點等多方因素，但職務(wù)犯罪自首情節(jié)認定過于寬泛尤其值得注意。［2］在此背景下，“兩高”出臺了《2009意見》，對職務(wù)犯罪的自首制度予以特殊規(guī)定。

2.本質(zhì)原因。實踐中對于職務(wù)犯罪自首情節(jié)認定過于寬泛，是源于《1998解釋》與后續(xù)職務(wù)犯罪特殊辦案程序不匹配。當時，職務(wù)犯罪案件的立案偵查權(quán)由檢察機關(guān)實施，但后來實行“紀檢先行”的前置辦案程序：檢察機關(guān)立案偵查前，行為人往往已經(jīng)接受了紀檢監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查。這一調(diào)查程序與刑事偵查程序較為相似，紀檢監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查中也能夠采取限制人身的、類似于刑事強制措施的“兩規(guī)”“兩指”措施。根據(jù)《1998解釋》，一般自首中“自動投案”指的是“犯罪事實或者犯罪嫌疑人未被司法機關(guān)發(fā)覺，或者雖被發(fā)覺，但犯罪嫌疑人尚未受到訊問、被采取強制措施時，主動、直接向司法機關(guān)投案”。而紀檢監(jiān)察機關(guān)并不是司法機關(guān)，“兩規(guī)”“兩指”措施也并不屬于刑事強制措施，即使紀檢監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)發(fā)覺了犯罪事實，犯罪嫌疑人被紀檢監(jiān)察機關(guān)帶走并采取“兩規(guī)”“兩指”措施，期間交代自身違法問題的，也符合《1998解釋》關(guān)于“自動投案”的規(guī)定，有地方司法機關(guān)對該類案件一律認定為自首，但這種情形下，行為人的歸案并不具有自動性。對此《2009意見》在職務(wù)犯罪“自動投案”的認定上做出針對性修改：一是將“司法機關(guān)”擴大為“辦案機關(guān)”；二是將“尚未受到訊問、被采取強制措施”擴大為“尚未受到調(diào)查談話、訊問，或者未被宣布采取調(diào)查措施或者強制措施”。

（二）發(fā)展與現(xiàn)狀

除《2009意見》規(guī)定外，在“電話通知到案”情形的自首認定上，最高法對職務(wù)犯罪案件也有特殊規(guī)定：一方面，通過《刑事審判參考》第354號“王春明盜竊案”，確立“電話通知到案屬于自動投案”的一般規(guī)則；另一方面，通過《最高人民法院關(guān)于被告人任勁受賄一案的批復》，對接受電話通知到案的任勁，認定此種行為不屬于自動投案，不構(gòu)成自首。在司法實踐中，“職務(wù)犯罪案件自首認定標準嚴格、不同于其他刑事案件”已經(jīng)成為了辦案人員的共識。

從數(shù)據(jù)上看，近十年來職務(wù)犯罪案件的自首認定率呈現(xiàn)整體大幅度下降趨勢。2013年至2024年間，全國司法機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的自首認定率由2014年的21.6%逐步下降至2024年的2.9%。同期，刑事案件的整體自首認定率則由2013年的6.3%逐步上升至2024年的16.5%。［3］特殊自首制度的實施，已經(jīng)達成了降低自首認定率的目標，但數(shù)據(jù)的銳減也不免帶來矯枉過正的隱憂。

二、監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪案件一般自首認定標準的再探討

（一）特殊制度的本質(zhì)：程序使然還是性質(zhì)所趨

如前所述，職務(wù)犯罪案件特殊自首制度產(chǎn)生的主要原因還在于特殊辦案程序，這屬于實然的層面。在應(yīng)然層面，實踐中有一種觀點認為，即使沒有特殊辦案程序，職務(wù)犯罪主體的特殊性質(zhì)也意味著要對自首制度特殊認定：“職務(wù)犯罪主體是國家公職人員，自動性的界定應(yīng)當更加嚴格”“公職人員具有對組織忠誠的義務(wù)，因此接到通知到案接受調(diào)查是其義務(wù)，不能認定自首”。

1.職務(wù)犯罪的性質(zhì)并不意味著要設(shè)置特殊的自首制度。首先，從刑法規(guī)定上看，《刑法》通過總則的第67條規(guī)定了自首制度，應(yīng)當適用于分則的一切犯罪，不應(yīng)因罪名和犯罪主體而區(qū)分，因身份不同就設(shè)置不同的自首制度，也有違刑法公平的價值追求。其次，從自首制度的法律地位和設(shè)置根據(jù)看，自首屬于量刑情節(jié)，系因犯罪嫌疑人具有較小的再犯罪可能性、幫助偵破案件而給予其優(yōu)待。［4］而“公職人員的身份、對組織忠誠和接受組織調(diào)查的義務(wù)”并不能反映犯罪嫌疑人再犯罪可能性的大小，也與幫助偵破案件無涉，自然不能成為影響自首制度設(shè)置的要素。最后，“公職人員對組織忠誠和接受組織調(diào)查的義務(wù)”僅僅是紀律上的義務(wù)，而非刑法上的義務(wù)，不能直接在刑法的語言體系中進行評價，作為影響刑法適用的要素。

2.職務(wù)犯罪案件自首制度本質(zhì)上與其他刑事案件一致。除辦案程序，職務(wù)犯罪案件的自首制度并不具有特殊性，與其他刑事案件的自首制度本質(zhì)上是一體一致的。《2009意見》對職務(wù)犯罪案件“自動投案”標準的專門規(guī)定，其實就是為了解決對程序的認知不同在長期司法實踐中產(chǎn)生的不利影響。因此，職務(wù)犯罪的自首認定，不僅要遵循自首制度的一般法理，也要符合《1998解釋》《關(guān)于處理自首和立功若干具體問題的意見》的規(guī)定，而不能以“職務(wù)犯罪自首特殊”為由隨意為之。

（二）體制改革后審視：如何理解、適用《2009意見》

監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪案件的辦案程序發(fā)生變化，應(yīng)當結(jié)合自首制度的一般標準，對比研判前后程序，對《2009意見》作實質(zhì)解釋、準確適用。

1.監(jiān)察體制改革前的程序?qū)?yīng)。根據(jù)行政監(jiān)察法和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，“紀檢先行”的前置辦案程序如下：紀檢監(jiān)察機關(guān)對違紀線索進行初步審查或初步核實；對于涉嫌違紀行為的，紀檢監(jiān)察機關(guān)予以立案調(diào)查，在立案調(diào)查期間可以進行調(diào)查談話和采取調(diào)查措施；對于涉嫌職務(wù)犯罪的，調(diào)查結(jié)束后移送檢察機關(guān)立案偵查。紀檢監(jiān)察的前置程序與檢察機關(guān)的偵查程序具有相似性，其中調(diào)查談話與刑事司法活動中的訊問、“兩規(guī)”“兩指”調(diào)查措施與刑事強制措施在內(nèi)容、人身強制性、效果等方面基本相同，具有可比性。對應(yīng)關(guān)系如下：

2.監(jiān)察體制改革后的程序?qū)?yīng)。監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)、紀律檢查權(quán)均由監(jiān)察委員會依照監(jiān)察法實施，辦案程序發(fā)生變化：監(jiān)察委員會對于違法違紀線索進行初步核實；對于涉嫌職務(wù)犯罪、違法違紀行為的，監(jiān)察委員會予以立案調(diào)查，調(diào)查期間可以采取訊問、詢問、留置等調(diào)查措施；對于涉嫌職務(wù)犯罪的，調(diào)查結(jié)束后直接移送檢察機關(guān)審查起訴。監(jiān)察體制改革將前置程序與偵查程序合二為一，變?yōu)楸O(jiān)察調(diào)查程序。監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序不僅高度相似，在刑事司法活動中更是具有等同的地位。因此，對于自首中“自動投案”的認定，也要選擇與刑事偵查程序中的“訊問”“被采取強制措施”對應(yīng)的監(jiān)察調(diào)查措施。監(jiān)察法規(guī)定了12項調(diào)查措施，其中立案前可以采取談話、詢問、勘驗檢查等措施，立案后可以采取訊問、留置、凍結(jié)等措施。2024年9月13日全國人大常委會公布了監(jiān)察法的修正草案，增加了強制到案、責令候查、管護和禁閉4種針對人身的強制措施。對應(yīng)關(guān)系如下：

3.對《2009意見》的理解適用。《2009意見》規(guī)定的“尚未受到調(diào)查談話、訊問，或者未被宣布采取調(diào)查措施或者強制措施”應(yīng)當理解為“尚未受到訊問，或者未被采取留置措施或者強制措施”。而對于監(jiān)察委員會立案前采取的調(diào)查談話措施，以及不針對人身的勘驗檢查等措施，實際上并不符合《2009意見》的規(guī)定，不能作為判斷的依據(jù)。

（三）爭議情形：電話通知到案是否認定自首

對于“電話通知到案”的情形，雖然最高法以個案批復的形式，表明其否定立場，但并沒有因此終結(jié)該問題在理論和實踐中的爭議。在最高法主辦的刊物《人民司法》中，就有兩篇觀點截然不同觀點的典型案例。［5］在《檢察日報》《人民檢察》等刊物中，有多篇文章認為，可以將電話通知到案的情形認定為自首。［6］近年來，國家監(jiān)察委員會主辦的《中國紀檢監(jiān)察報》發(fā)表的兩篇文章，同樣認為可以認定自首。［7］在實踐中，近年來的判例也認定不一：如江蘇、四川、廣東等地多篇判決書不認定自首［8］；北京、上海、湖北等地多篇判決書則認定為自首。［9］

本文認為，職務(wù)犯罪案件的自首標準，與其他刑事案件的自首標準在本質(zhì)上是一致的。對于電話通知到案的情形，在其他刑事案件中，理論和司法實踐對于可以認定為自首并沒有爭議；那么在職務(wù)犯罪案件中，就不能否認有自首成立的空間。電話通知不能與訊問和刑事強制措施等同，行為人在接到電話時，意志和人身活動仍然自由，完全可以自己選擇是否到案。行為人選擇到案，應(yīng)當肯定其具有歸案的自動性，在如實供述的情況下可以認定自首。最高法認為不能認定自首的批復，也僅僅是對個案的批復，不能在辦案程序發(fā)生重大變化后，直接類推適用于其他案件。另外，如果電話通知到案的情形不認定為自首，還會產(chǎn)生以下問題：根據(jù)《1998解釋》，“犯罪后逃跑，在被通緝、追捕過程中，主動投案的”，可以認定為自首。相比于該行為，電話通知到案的行為顯然更有利于案件的偵破，行為人的主觀惡意程度、再犯罪可能性也較小，更符合自首制度的設(shè)置根據(jù)。

三、監(jiān)察法與刑法“自動投案”的銜接

監(jiān)察法及《監(jiān)察法實施條例》中，也規(guī)定了“自動投案”制度，該規(guī)定是否與刑法中的“自動投案”完全一致，如何實現(xiàn)這一規(guī)定與刑法自首制度有效銜接，也是監(jiān)察體制改革后關(guān)于職務(wù)犯罪案件自首認定值得研究的問題。

（一）監(jiān)察法的規(guī)定及辨析

《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，被調(diào)查人自動投案，真誠悔罪悔過的，監(jiān)察機關(guān)可以提出從寬處罰建議。《監(jiān)察法實施條例》第214條則列舉了可以認定為“自動投案”的10種情形。從內(nèi)容上看，監(jiān)察法實施條例中的部分情形，如“職務(wù)犯罪問題未被監(jiān)察機關(guān)掌握，向監(jiān)察機關(guān)投案”“職務(wù)犯罪問題雖被監(jiān)察機關(guān)立案，但尚未受到訊問或者采取留置措施，向監(jiān)察機關(guān)投案”“確已準備去投案，或在投案途中被抓獲”“經(jīng)他人規(guī)勸、陪同下投案”等規(guī)定，均可以在《1998解釋》中找到依據(jù)。在立法設(shè)計上，監(jiān)察法的“自動投案”是對標刑法自首制度的“自動投案”開展的，其目的在于加強法法銜接，盡量在同一語境下使用“自動投案”這一標準。但是，在當前的制度體系下，卻不能將二者完全等同：

1.法律效果不同。《監(jiān)察法》第31條的“自動投案”，是監(jiān)察機關(guān)在移送審查起訴時出具從寬處罰建議的條件，僅僅能起到建議司法機關(guān)從寬處罰的效果。而《刑法》第67條的“自動投案”，是自首制度中一般自首的條件，在認定自首后，犯罪嫌疑人則具備了法定的從寬量刑情節(jié)，司法機關(guān)可以從輕或者減輕處罰，對于犯罪較輕的，可以免除處罰。

2.內(nèi)容存在差異。《監(jiān)察法實施條例》實施條例中列舉的“自動投案”情形，并不當然符合刑法“自動投案”的規(guī)定。如前所述，在監(jiān)察機關(guān)立案前的初核階段，任何調(diào)查措施都不具有與訊問、刑事強制措施的等同性。因此，如果行為人接受初核階段的調(diào)查談話，在此期間如實交代自己的犯罪事實的，應(yīng)當認定自首制度中的“自動投案”。但是，《監(jiān)察法實施條例》發(fā)布對該種情形不認定為“自動投案”。整體上看，監(jiān)察法對于“自動投案”的認定，要比刑法對于“自動投案”的認定更為嚴苛。

（二）銜接適用

在當前的制度體系下，對于職務(wù)犯罪案件自首的認定，仍要以刑法及司法解釋為標準判斷，而不能直接援引監(jiān)察法等規(guī)定。檢察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時，對于監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的案件，由于監(jiān)察法對于“自動投案”認定要更為嚴格，在符合“如實供述”的條件時一般可以認定自首；對于監(jiān)察機關(guān)未提出從寬處罰建議的案件，如審查認為符合刑法及司法解釋規(guī)定的自首條件，仍然可以認定自首。