行政委托情形下信息公開主體確定的功能主義路徑及其修正

內容提要 《中華人民共和國政府信息公開條例》未規定受委托的行政管理職能在履行過程中所產生的政府信息由誰公開，實踐中委托機關亦對此有所忽略。信息公開作為一項義務無法委托，似乎只能由委托機關實施，但委托機關并不制作信息，基于監督何時收集信息或接受受委托組織匯報的信息并無任何規定，其難以成為合適的公開者。由誰公開信息，本質上屬于對信息公開職能的分配，對此適用功能主義具有無可比擬的優勢。信息公開要實現對行政權的有效監督功能，必須滿足全面監督、及時監督、準確監督的要求，由此確定受委托組織實施公開較為合適。基于功能主義得出的方案，應符合現實規范的規定，可基于“權責”一致的要求以及信息產生的“依附性”，得出信息公開義務屬于受委托職能的固有內涵，隨其委托發生“附隨委托”的效果。因此，受委托組織應以委托機關的名義實施信息公開，如此才具有合法性。信息公開的糾紛亦可歸屬于廣義上的受委托的職能，由此也消解了以委托機關為被告通過行政訴訟救濟的違法性。

關鍵詞 行政委托 信息公開 功能主義 權力監督

陸海波，博士，南京審計大學法學院講師、東南大學江蘇省地方立法研究基地研究人員

本文為國家社會科學基金重大項目“突發重大公共衛生事件防控的法治體系研究”（20&ZD189）的階段性成果。

隨著行政事務數量及形態的急速擴張，行政職權的行使在諸多事務上表現出功能上的局限性。行政機關為了完成某項任務，在自身不具備相應能力，或完成該任務會耗費巨大的成本且效率低下時，不得不通過委托其他組織來實現行政目的[1]。在當今多元化的社會，政府尋求轉變職能時，“行政委托作為一種行政權力組織方式和行政任務配置機制越來越活躍于行政實踐中”[2]。這種權力配置“在不打破原有職權格局前提下增加了權力來源和行使的渠道，也能順應‘放管服’改革大勢，利于實現政治資源的合理配置，增加權力運行效能，進而成為行政便宜主義的一種試驗場域”[3]，但其易使權力的行使發生脫軌而被濫用，需要強有力的監督。信息公開是“社會治理的重要一環”[1]，具備“服務于監督的公共職能”[2]，是行政機關對權力行使的一種自我規制措施，其通過保障公民知情權實現對權力監督的深化。因此，在行政委托這一權力調整中，信息公開是必不可少的監督方式。

當前，我國關于行政委托的法律規定尚不完善。雖然在部分法律中規定了應將受委托對象與委托內容予以公告，卻未規定如何公開受委托職能履行過程中產生或收集的信息。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）僅規定了行政機關履行行政管理職能、法律法規授權組織履行公共事務管理職能以及公共企事業單位在提供公共服務過程中涉及的信息公開，缺少行政委托情形下的政府信息如何公開的規定。此外，理論研究更多關注受委托主體的資格，對行政委托涉及的其他問題研究不足，行政委托情形下的信息公開更是少有學者問津。行政委托情形下[3]，受委托職能履行過程中所形成的信息，究竟是由委托機關公開還是由受委托的組織公開？如果是受委托組織負責公開，那么在法律、法規、規章以及委托機關均未對信息公開作出規定的情況下，如何使其合法化？由此產生的糾紛該如何解決？這是實現對行政委托中權力的監督亟需回答的重要問題。

一、行政委托情形下政府信息由誰公開之困

作為權力監督的重要一環，行政職能委托后，履行過程中的信息公開必不可少，然而，規范主義力有不逮導致對由誰進行信息公開的判斷存在一定障礙。

1.委托機關公開之困

我國行政機關將行政職能委托給其他主體履行后，一般都未關注和安排對該委托職能履行過程中所涉信息的公開。造成此種情況的原因可能在于信息公開是行政機關的一項義務，無法與其他行政職能一樣委托出去。因此，在無任何規定時，行政委托情形下，由委托機關公開受委托組織在履行受托職能過程中制作、獲取政府信息，比較符合法律邏輯。根據行政主體基本理論，只有委托機關才是獨立對外承擔義務的行政主體，受委托組織不具有獨立行政主體資格，信息公開主體的身份不因行政委托而轉變，由委托機關公開相關信息是合乎行政法一般原理的。

然而，委托機關將相關職能委托之后，委托者扮演的是監督者以及最終責任承擔者的角色，一般不會參與具體的委托事項，實際上不直接履行委托的職能，而是由受委托的組織履行。《條例》第2條規定的“履行行政管理職能”作為信息公開的前提要件應當是直接履行，不包括間接履行，這一觀點得到了最高人民法院的支持。在“陜西大正電氣集團有限公司訴西安市雁塔區人民政府信息公開再審案”[4]中，最高人民法院確立了政府信息公開主體需滿足的雙重要件：其一，必須是行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；其二，必須是信息的制作者或者保存者。委托機關雖然符合第一個要件，但其是否滿足第二個要件卻有疑義，因為委托機關并非委托職能的直接履行者，故而也非信息的制作者。雖然委托機關可以基于對委托職能的監督而獲得受委托組織提供的信息，但對受委托組織的匯報頻率卻無任何規定，是一年匯報一次還是在委托事項完全結束后匯報？匯報頻率未被規范化。而且，對委托事項履行過程中的所有信息是否都需要進行匯報，也無任何強制性規定。規定受委托組織每日匯報信息，又與行政委托對效率的追求背道而馳。因此，委托機關雖然可能保存相關信息，但其獲得信息的時間、范圍無法保證，處于不確定的狀態，難以成為適格的信息公開者。

2.受委托組織公開之困

受委托組織雖然因行政主體的委托實際履行了行政職能，制作并保存了相關信息，但其并非行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，不滿足政府信息公開主體的第一個要件，故無法成為適格的公開主體。或許受委托組織還可以通過另一條路徑獲得信息公開主體的資格，即受委托組織若符合公共企事業單位的定義，可依據《條例》第55條進行信息公開[1]。公共企事業單位信息公開的程度與政府信息公開的程度完全不同，因為2019年《條例》修訂后，公共企事業單位的信息公開已不再“參照”《條例》適用，而是依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行。國務院辦公廳在2020年發布的《公共企事業單位信息公開規定制定辦法》將公共企事業單位信息公開完全區別于政府信息公開，將其界定為一項行政管理的措施[2]，從而走向了“脫條例化”的路徑[3]。基于行政監管所要求的公共企事業單位信息公開將會降低原本政府信息公開對受委托職能的監督效果[4]，進而導致政府信息公開制度的目的落空。政府信息公開是以公開為原則、不公開為例外，追求的是對行政權力的監督，在行政職能委托之前，公開主體是行政機關，故而其產生的信息應當作為政府信息對待。僅僅通過行政機關的委托這一程序將其排除在政府信息范圍之外，而適用公共企事業單位信息公開，這會打開潘多拉的魔盒，導致行政機關為了規避監督而濫用委托權。

顯然，僅從規范層面無法得出誰才是適格的信息公開者。“法律規范的形成和解釋不能僅依托規范的初始內容和相應的邏輯推導，還需關注規范的社會效果”[5]，這便要將目光轉向功能主義。

二、信息公開主體確定的功能主義方向

選擇委托機關還是受委托組織進行信息公開，本質上是對信息公開這一職能在兩者之間如何進行分配的命題。當這一命題通過規范主義的路徑無法解決時，可以尋求功能主義的幫助，其可以在多主體之間的職能分配上發揮重要作用，具有規范主義無法企及的優勢。

1.功能主義引入的優勢

早期西方國家的三權分立建立在自由主義原則之上。隨著國家事務的不斷擴張，三種權力之間的界限越發模糊，甚至出現了“第四權力”“第五權力”，它們打破了建立于自由主義原則之上的三權分立體系，此時功能主義為這一發展現狀與趨勢提供了理論支撐[6]。我國的國家權力分配自1982年《中華人民共和國憲法》通過后，一直遵循功能主義路徑，因而并未出現西方式的困境。功能主義在權力或職能分配上，首先考慮完成特定目標的主體在組織機構及人員組成上是否功能適當；當該主體組織結構、人員安排與其所承擔的事項在功能上不匹配時，禁止將該事項交由其完成[1]。可見，“功能主義具有反思性，它不以概念實體和制度邏輯為唯一標準，而是從整體出發……在整體框架內給分析對象準確定位”[2]。因此，功能主義在法治領域具有廣泛的應用場景，它的引入及運用也契合從政府管理向政府與社會共同治理模式的轉變[3]，有助于破除既有法律制度的弊端，并找到實現制度目標的新方法。

實質上，行政委托制度的出現與發展，也是順應并踐行功能主義的理論。隨著行政任務日益多元化、復雜化，行政機關親力親為行使權力或承擔職能的方式，已無法實現行政目的的最優化，其不得不將相應權力或職能委托給更適當的組織[4]，以此來促進公共利益[5]。因此，對于非權力事項的信息公開而言，在規范主義的路徑無法解決行政委托問題的情形下，在解決由誰公開信息的問題時，為了保障該職能得到正確行使并更好地完成，亦可效仿國家權力分配[6]，從功能主義中尋求答案。

2.公開主體的選擇應承擔起對行政權監督的職能

為了達到行政委托情形下的信息公開最優化，需要考察委托機關與受委托組織兩者之間在組織架構、人員配備、財物供給上對信息公開職能的履行是否適當。自《條例》實施之后，行政機關需要進行信息公開，因此，對于委托機關而言，其在組織架構、人員等方面要完全能夠滿足信息公開職能的履行的條件。那么，受委托組織是否也具備承擔信息公開的能力呢？

《條例》第38條規定行政機關不負有對信息進行加工、分析的義務，所以履行職能所產生或收集的信息形成之后，公開的運作流程并不復雜，對組織架構及人員的專業技術能力要求也并不高。當某一組織被行政機關委托相應的職能時，其相關人員在履行該項職能的過程中搜集、獲得信息后，便已經具備公開信息的能力。此外，在公物配置方面，受委托組織亦符合信息公開的要求。首先，我國受委托組織大多數為事業單位，其辦公經費受國家財政資金保障，并已配備履行相應職能所需的公物設施。其次，即使受委托組織未獲得國家財政資金的保障，在接受行政機關委托時，行政機關一般也會通過協議的方式向其轉移一定的公物，用以保障行政目的的實現[7]。

故而，在行政委托情形下，似乎委托機關與受委托組織都具備實施信息公開的能力，都是適格的信息公開者。然而，這種結論的得出，只關注了兩者是否能夠完成信息收集與公開的表面行為，未更深入探究信息公開所要實現的監督行政的功能。《條例》為了實現對行政權的監督，在第10條規定了多個行政機關都擁有相關信息時，由制作機關、保存機關、最初獲取機關、派出機構、內設機構、牽頭機關公開信息。所以，由誰進行信息公開不僅需要考察其是否能夠完成信息收集與公開的表面行為，還應考察其信息公開的實質性效果如何，即能否實現對行政權的有效監督。按照《條例》第10條的邏輯，在行政職能委托后應當由受委托組織實施信息公開。那么，此種安排是否能夠實現信息公開對行政權的監督呢？這需要更深入地探究通過信息公開實現對行政權的監督必須具備哪些基本要求。

三、監督行政權功能下的信息公開主體確定

信息公開承擔了對行政權監督的重要職能。無論是委托機關還是受委托組織公開信息，都必須滿足對行政權監督的功能。對行政權的監督必須全面、及時、準確，才屬于有效監督，否則無法形成真正意義上的信息公開，進而導致行政權監督的弱化。《條例》第10條對公開主體的規定也體現了這些基本要求。在行政委托情形下，只有受委托組織實施信息公開，才能滿足這三項要求，進而實現對行政權的有效監督。

1.全面監督要求受委托組織公開信息

為了實現對行政權的全面監督，必須將能夠公開的信息完全公開，不得故意保留。全面公開并非指公開所有的信息，若要求所有信息不加區分地全部公開，不合理也不現實，國家安全、公共安全等一系列信息的豁免公開必不可少。但這些豁免公開的信息中，可能會混雜一些應公開的信息，為保障公民知情權的實現及對行政的監督，必須嚴格區分應公開的信息與豁免公開的信息，不能以國家安全、公共安全等借口對應公開的信息不予以公開。因此，全面監督所要求的信息全面公開指的是可以公開、應公開的信息必須被徹底地公開，不得有所隱瞞或保留，故也被稱為“區分公開原則”。

信息公開的主體具有為了自身利益考慮而保密的傾向，可能通過各種措施尋求應公開信息的保密。只有全面公開信息，才能防止行政機關將應公開的信息混入豁免公開的信息之中，避免保密范圍的擴大化[1]，從而實現對知情權的全面保障及對行政權的全方位監督。這一要求在司法裁判中，也被法官所采納，如“潘國民等訴承德市雙峰寺水庫工程建設管理局信息公開案”[2]中，二審法院判決認定“是否有涉及國家秘密存在公共安全隱患的信息，根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第9條，對于尚需被告調查、裁量的，應當判決其在一定期限內重新答復。原審法院沒有對被上訴人申請公開的信息加以區分，屬于事實不清”。

然而，行政職能委托后，委托機關不再實際履行相應的職能，客觀上無法全面收集該職能產生的信息。而且，委托機關與受委托組織之間信息的不對稱一直是行政委托中難以解決的關鍵性問題[3]，委托機關可能無法實現對委托職能相關信息的全面了解，自然也難以滿足全面公開的基本要求。受委托組織作為行政職能的實際履行者，其收集或獲取的信息是最全面的，具備信息全面公開的基礎，由其進行信息公開才能實現對權力的全面監督。

2.及時監督要求受委托組織公開信息

“遲來的正義非正義”，對行政權的監督必須是及時的，這在信息公開制度中表現為及時公開信息，以壓縮知曉信息人員的權力操縱空間[4]。“將在外，君命有所不受”這一兵法之言，直接點明了戰爭中時機的重要性，《舊五代史·晉書·安重榮傳》更是直接言明“機不可失，時不再來”。戰爭的有利時機稍縱即逝，而對戰爭形勢的把控依賴于準確及時的信息，錯過最佳時機才知曉相關信息，勢必延誤戰機，無法實現相應目標。信息的時效性不僅對戰爭中的信息獲取尤為重要，對其他情形中的信息獲取也同樣重要。時效性是信息的一項基本特征，因此，信息公開必須及時。隨著時間的流逝，信息便如“易碎品”一般[5]，隨時會變得毫無價值[6]，也無法憑此實現對行政權的及時監督。

很多信息的價值由時效性所決定，在時效范圍內的信息，對于想知曉信息的個體而言具有存在和使用的價值，而超出時效范圍的信息價值可能會貶損甚至消失，此時，信息訴求主體不再有知情的需求，無論信息是否披露抑或被受眾知曉，都不會再產生任何影響。超過一定時效后公開的信息不僅可能沒有任何價值，甚至會帶來危害，這種情形在我國突發重大公共衛生事件中表現得淋漓盡致。凡是負有信息公開義務的主體都會有一定的保密傾向，以便為自身帶來相應的利益，由此會拖延信息公開的時間。為有效管控信息公開中的怠職、失職甚至瀆職現象，《條例》明確規定政府信息主動公開時限為20日，依申請公開的時限最長為40日。相比較而言，由于沒有這一制度的約束，非政府信息公開的滯后現象相當嚴重。從非上市國有企業披露社會責任信息的表現來看，部分企業直到2013年才將2011年的報告予以公開[1]。

及時公開信息不僅能夠實現知情權主體的相關權益，還能夠防止信息公開主體的“權力”濫用。若只規定信息公開，而不規定公開時限，則該項制度對行政職能的監督無法得到有效落實。在行政職能委托后，由于行政機關并非委托職能的實際履行者，其無法第一時間獲知信息，只能通過監督程序或受委托ss0pPTHEScKaL7qPN7V5gJlM6o6uP9uTVPzjwgs0+S8=組織的主動匯報方可知曉相關信息。鑒于監督與匯報的滯后性，寄希望于委托機關公開信息，顯然無法滿足及時公開的要求。只有委托職能的直接履行者——受委托組織，才能保證信息在獲取后被及時公開，進而實現對行政職能的及時監督。

3.準確監督要求受委托組織公開信息

對行政權的監督必須是真實、準確的，而非虛假的，這便要求所公開的信息必須真實、準確。對公民、法人和其他組織的知情權保障也必須貫徹信息公開的準確性要求，唯有如此才能實現對行政權真正的監督。在政府信息公開領域，知情權表現為政治權利屬性，信息公開旨在讓社會知曉權力運行的真實狀態，防止公民受到行政權不當的侵害；在消費信息公開領域，知情權表現為社會權屬性，信息公開旨在維護消費者的合法權益不被侵犯。無論上述哪種情形，權利不被侵犯的前提均建立在信息準確性的基礎上。然而，人們會因有意或無意造成信息失真，前者是有目的性地、人為地更改信息，后者主要是由工作人員或信息系統的過失、誤差造成的[2]。在公眾不知曉政府信息時，相對人對行政權力的運行以及個體權益是否會被侵犯始終保持警惕的狀態。當信息被公開后，即使該信息是虛假的，相對人也難以基于自身的能力對其進行分辨，會誤以為知曉了真實、準確的信息，從而降低警惕性，這導致相對人更容易遭到公權機關或其他主體的侵害。由此造成的后果是，相應行政權的公信力受到質疑，民眾對政府的信任度降低，后續的行政職能難以履行。

信息公開的準確性要求并不意味著公開者必須在經過確切、詳盡的調查，確保信息絕對真實、可靠之后才將信息公開，而是要求絕對排除公開者有意為之造成的失真，并盡量避免無意失真情形的出現。在傳遞、收集信息的過程中，信息可能會被添枝加葉，甚至不同標點符號的運用，也會導致對同一段語句有不同的解讀，出現丁公鑿井的結果。所以，對行政權的準確監督并非要求公開者追本溯源，通過層層分析，找出信息本源的情形，畢竟公開者不承擔對擬公開信息進行加工、統計、分析的義務。

準確性的具體要求包含三項內容：第一，公開者結合自身的認知水平及專業能力，識別出虛假信息，若該信息已被社會公眾所知曉，則須采取一定的措施進行辟謠，消除虛假信息的影響。第二，公開者在收集或保管信息時，須維持其最初產生或收集時的客觀狀態，而不能對其隨意更改或賦予其一定的價值偏向。第三，減少信息傳遞的次數。因為信息在傳遞過程中的失真是不可避免的，為保證信息的準確性，應盡量減少不必要的傳遞，將信息從產生到公開之間可能造成失真的環節壓縮到最少。前兩項要求無論委托機關還是受委托組織都可以做到，而第三項內容只有通過第一手獲得并保存信息的主體——受委托組織進行公開，才能最大限度地減少信息的傳遞次數，避免信息誤差的出現，從而實現對權力真實、準確的監督。

四、以功能主義確定公開主體的合法性修正

在功能主義理論指引下，受委托組織被確立為適格的信息公開執行者，但隨之而來的問題是，當前的法律規范并未明確受委托組織公開信息，委托機關也未對其作出安排，如何使受委托組織公開信息合法化，關系到爭議發生時該如何實現權利救濟。畢竟，在概念法學的影響下[1]，多數法院存在機械適用法條的情形，規范層面的漏洞會使公民、法人或其他組織的知情權落空。而且，訴訟制度不能違反現有的法律規范，受委托組織在信息公開事項上不是行政主體，無法成為行政訴訟的被告；它亦未被委托機關明確賦予信息公開的職能，信息公開作為一項義務，似乎也無法直接通過行政委托理論實現以委托機關為被告的行政訴訟的救濟。

信息公開無法獨立存在，它依附于行政職能，與受委托行使的行政職能存在“權責”一致性，是內涵于該職能中的。故而，基于行政職能的委托，信息公開具有隨被委托事項一同“委托”的效果，可稱之為“附隨委托”[2]，由此確定受委托組織雖然是信息公開的執行者，卻應當以委托機關的名義實施信息公開，進而實現行政訴訟介入的正當性，消解委托機關作為被告的違法性。

1.“權責”一致決定了信息公開具備“附隨委托”的效果

單純從信息公開來看，行政機關通常不會專門委托，但如果從權力與職責的整體角度予以分析便會發現，行政機關委托行使的行政職能與信息公開不可分割，是一個整體。有權必有責，而責任的內涵是多樣化的，不僅包含后果要素，還包含義務、歸責要素[3]。以行政處罰權為例，行政機關在行使行政處罰權時，法律早已為其不規范的行使設定了法律責任，同時還為其設定了相應的義務，如在行政處罰行為作出前，行政機關須履行“告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利”[4]的義務。當行政機關依據行政處罰法第20、21條的規定將行政處罰權委托給其他組織行使時，即使未對其義務進行安排，也不能否認其中的告知義務隨著處罰權的委托由受委托組織履行，因為該義務與行政處罰權是一個整體。當受委托組織未履行告知義務時，其責任仍由委托機關承擔，由委托機關作為行政訴訟中的被告。

在行政委托情形下的信息公開這個命題中，從受委托職能來看，它具有權力屬性，必然對應相應的責任或義務。從信息公開來看，它本質上屬于一種義務，對應相應的權力。雖然受委托職能可能對應勤勉履職等其他義務，但不可否認信息公開亦是其相應的一項義務。因為政府信息公開的功能在于監督行政權力、提升行政透明度，行政委托情形下的信息公開同樣如此。“信息之所KjcSxvhssMtDLu9IOW+GL80VUInI4TQdmfzY0U5Plg0=以必須公開，是基于主體掌握并行使權力。”[5]有權力必有監督，有監督必有信息公開，所以政府信息公開與權力的存在相伴而生，是權力行使的內在要求以及必須履行的一項義務，是其無法分割的一部分。故而，有權力必有政府信息公開，無權力則無政府信息公開。

《條例》將信息公開所要監督的權力限定在行政管理職能與公共事務管理職能，無論何種主體，基于何種原因具有這兩種管理職能所生之權力，必然會產生信息公開的監督要求，其職能所蘊含的、伴生的信息公開義務自然而然出現，甚至可以將其歸屬于行政行為履行后正當程序的一環。它與行政機關作出行政處罰行為前的告知義務在本質上是相同的，兩者唯一的區別僅在于一個是權力行使之后要履行的職責，另一個是在權力行使之前必須滿足的要求。

“權責”一致的要求明確了信息公開必然內涵于被委托的行政職能中，隨著該職能的委托而“附隨委托”，二者無法分割，所以，受委托組織應以委托機關的名義公開信息。從廣義的層面來看，因信息公開所生糾紛亦可歸屬于受委托職能履行后所產生的糾紛，進而可以運用行政委托理論，實現以委托機關為被告的行政訴訟方式進行權利救濟。

2.信息產生的依附性決定了信息公開具備“附隨委托”的效果

信息產生具有依附性是信息公開蘊含于行政職能的關鍵性前提。傳播學意義上的依附性，是指信息必須依附于一定的媒體介質才能表現出來，但此處探討的并非這一含義。信息雖然可以在不同的個人、組織等主體之間傳播或者被收集，但從信息的產生來看，信息是伴隨著信息所映射的事件一起形成的，其產生依附于產生信息的事件。如果脫離了相關的事件，信息便不會產生，更不會存在制作與獲取的可能性。沒有收集與獲取的行為，也不會產生信息，更無信息公開可能。

《條例》要求公開的政府信息，是行政機關履行行政管理職能或授權組織履行公共事務管理職能產生或收集的信息，不包括這兩類主體擁有的其他信息。授權組織的公共事務管理職能來自法律法規，在未授權之前，相應的職能由行政機關行使，故而信息公開也由行政機關執行。當該職能授權給其他組織之后，基于職能產生的信息不會留在原來的行政機關，而是隨同授權行為轉移至被授權組織，由其生成或收集，如此才會規定由被授權組織公開信息。同理，行政機關將某項權力或職能委托給其他組織履行時，依附于該職能產生的信息公開必然一并被委托出去，發生“附隨委托”。據此，由受委托組織以委托機關的名義公開信息，并將此類信息公開所致糾紛納入行政職能委托的救濟渠道便順理成章，由委托的行政機關作為信息公開訴訟的被告也水到渠成，行政訴訟介入的違法性得以消解。

綜上，無論是從信息產生的依附性還是“權責”一致的角度分析，信息公開都必然與委托的行政職能無法分割，二者是一個統一體，隨著該職能的委托而一同轉移，產生“一同委托”的效果。或者說，信息公開對行政機關而言雖是一項義務，對公民而言卻是行政職能履行過程中必然產生的一項程序性權利，如同行政處罰中的告知程序一樣，也受到行政職能委托的影響。因此，受委托組織雖然基于功能主義的分析成為信息公開者，卻應當以委托機關的名義履行職能，信息公開產生的糾紛理所當然地被歸為關于這一委托職能的糾紛，或者說是受委托職能履行后所附帶產生的糾紛。

五、結語

行政職能委托后的信息公開確保了行政權力始終處于監督之下，其公開主體的確定以及權利救濟渠道的暢通，是監督得以實現的重要保障。在信息公開主體的確定層面，規范主義存在疏漏和缺失，功能主義具有明顯優勢。但功能主義與規范主義并非決然對立，功能主義帶來的結論同樣不能違反現行規范，甚至最終可以轉化為規范，這是法學研究的價值所在。此外，行政委托的規范化任重而道遠，本文僅對委托情形下的信息公開進行了粗淺的研究，而行政委托作為“衍生性行政權”[1]，其權力監督還需從多方面進行完善，如主體資格限制、程序完善、公物保障等。

〔責任編輯：玉水〕

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[3]譚波：《行政授權與行政委托：衍生性權力的法律規制》，《當代法學》2022年第6期。

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[2]蔣紅珍：《面向“知情權”的主觀權利客觀化體系建構：解讀〈政府信息公開條例〉修改》，《行政法學研究》2019年第4期。

[3]本文研究的行政委托不包含行政機關之間的委托，因為行政機關之間的委托所產生的信息公開完全可以由《中華人民共和國政府信息公開條例》第10條予以確定。此外，本文研究的主要內容是權力事項的長期性委托。因政府信息公開關注的是行政管理職能的信息，所以本文主要聚焦權力事項的委托，不涉及非權力事項的委托；行政機關在臨時性委托或一事一委托的情形下，委托事項處于強監管的狀態，權力濫用的風險較低，而長期委托存在監管不到位的情形，委托的權力易被濫用或擴張，信息公開作為監督手段亦會被濫用，故本文聚焦長期委托的情形。

[4]中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法行再61號行政裁定書。

[1]《中華人民共和國政府信息公開條例》第55條第1款：“教育、衛生健康、供水、供電、供氣、供熱、環境保護、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位，公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行。全國政府信息公開工作主管部門根據實際需要可以制定專門的規定。”

[2]后向東：《信息公開法基礎理論》，中國法制出版社2017年版，第80頁。

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[6]J. F. Manning， "Separation of Powers as Ordinary Interpretation"， Harvard Law Review， 2011， 124， p.1939.

[7]葉必豐：《論行政機關間行政管轄權的委托》，《中外法學》2019年第1期。

[1]后向東：《美國聯邦信息公開制度研究》，中國法制出版社2014年版，第233頁。

[2]承德市中級人民法院（2018）冀08行終1號行政裁定書。

[3]黃娟：《我國行政委托規范體系之重塑》，《法商研究》2017年第5期。

[4]馬懷德：《公立高校信息公開研究》，中國法制出版社2012年版，第93頁。

[5]張靜、王歡：《政府信息發布的時效性研究——以手機媒體為載體》，《重慶郵電大學學報（社會科學版）》2010年第1期。

[6]程煥文、潘燕桃：《信息資源共享》，高等教育出版社2004年版，第81頁。

[1]綦好東、王斌、王金磊：《非上市國有企業信息公開披露：邏輯與事實》，《會計研究》2013年第7期。

[2]王越：《系統理論與人工系統設計學》，北京理工大學出版社2019年版，第105頁。

[1]楊仁壽：《法學方法論》（第二版），中國政法大學出版社2013年版，第54頁。

[2]信息公開嚴格來說屬于一種義務，而政府的義務不能隨便委托出去，但基于下文的分析可知，信息產生的依附性以及權責一致的要求，決定了其無法擺脫受委托事項而獨立存在。信息公開屬于受委托事項包含的一項重要內容，只能隨著被委托事項一同轉移，故而此處用“附隨委托”一詞表現此種效果。從廣義的角度來看，由其所產生的糾紛亦可歸為受委托事項所產生的糾紛。

[3]應松年：《當代中國行政法》第七卷，人民出版社2018年版，第2667頁。

[4]行政處罰法第44條。

[5]郭道暉：《知情權與信息公開制度》，《江海學刊》2003年第1期。

[1]譚波：《行政授權與行政委托：衍生性權力的法律規制》，《當代法學》2022年第6期。