深化探索 拓展川渝協同立法廣度深度

近年來，川渝兩省市人大圍繞推動成渝地區雙城經濟圈建設，開展了系列富有成效的協同立法工作。黨的二十屆三中全會對“深化區域協同立法”作出了部署，在進一步全面深化改革進程中，總結川渝協同立法工作經驗，借鑒兄弟省市協同立法有益做法，謀劃新的工作舉措，有利于推動川渝協同立法工作取得更好成效。

川渝協同立法的探索實踐

自2020年以來，川渝兩省市人大圍繞優化營商環境、嘉陵江流域水生態環境保護、鐵路安全管理、川劇保護傳承、經濟區與行政區適度分離、法律援助、社會保障卡一卡通等領域開展了卓有成效的協同立法工作。主要采用兩種立法模式：一是共同出臺條例或決定的立法模式。如優化營商環境條例、鐵路安全管理條例、川劇保護傳承條例、關于高竹新區行政管理事項的決定、法律援助條例、社會保障卡一卡通條例均采用此模式。在6個項目立法過程中，川渝人大法制工作機構緊密合作，反復協調溝通，互學互鑒，共同研究需要協同立法解決的矛盾焦點問題，在文本內容方面基本保持一致，或采用專章方式規定協同立法內容。二是“條例+決定”的立法模式。如嘉陵江流域水生態環境保護項目即采用此模式，“條例+決定”的立法模式是根據兩地各自實際情況采取更加靈活的方式進行的。四川省人大常委會采用“條例”的形式，其中專章規定區域協作，重慶市人大常委會則采取“決定”方式與四川的專章進行配合銜接，建立健全嘉陵江流域水生態環境共標、共建、共治、共管等協同機制，共同推進嘉陵江流域水生態環境保護。

7件協同立法項目為川渝兩省市人大持續高質量開展協同立法工作積累了有益經驗。一是堅持緊扣黨中央重大決策部署，優選協同立法項目。例如，關于高竹新區行政管理事項的決定，就是為了落實《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，推動川渝毗鄰地區一體化發展而開展的立法實踐。二是堅持人大主導，形成工作合力。兩省市人大建立了協同立法的常態化溝通交流機制，每年定期召開省級人大常委會層面的聯席會議，共同商議確定立法方面重要工作事項。兩省市人大法制工作機構也通過召開工作座談會、開展聯合調研等方式，針對立法項目的協商、起草、推進、成果應用等，加強溝通協商，充分凝聚共識，努力實現同步起草、同步提請審議、同步通過實施。三是堅持問題導向，有效解決確需立法解決的共性問題。針對問題立法，立法解決問題。對立法實踐中存在的共性問題，特別是重大制度設計方面的共性問題，在深入調研論證的基礎上，共同商議建立相對統一、相互銜接的法規制度，合力破解區域發展中的重點難點問題。例如，在川劇保護傳承條例立法過程中，針對川劇人才缺乏的共性問題，兩省市人大廣泛征求意見，將川劇人才培養、引進、保障機制納入條例內容，強化川劇保護傳承務實舉措。

外省市區域協同立法的經驗做法

2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。北京市、天津市、河北省人大積極響應，分別從人大常委會、法制工作機構層面建立立法工作聯席會議制度，每年至少召開一次會議，專門研究協同立法有關問題。此后，在健全立法工作制度機制方面，陸續出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》等制度。

在立法項目推動實踐方面，京津冀三地協同研究、聯合攻關、共同推進，分別制定了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，分別審議通過授權保障冬奧會籌備和舉辦工作規定臨時性行政措施的決定、關于推進京津冀協同創新共同體建設的決定。

上海、江蘇、安徽、浙江人大早在2014年就圍繞長三角經濟社會發展探索開展立法協作，定期召開人大常委會主任座談會，法制工作機構也定期召開立法協作會，圍繞區域發展大局有序探索實踐協同立法。在健全立法工作制度機制方面，陸續出臺《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》。

在立法項目推動實踐方面，長三角三省一市先后分別制定了《大氣污染防治條例》，滬蘇浙皖人大常委會先后通過了《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，浙蘇滬人大常委會先后通過了《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，蘇浙皖人大常委會先后通過《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，滬蘇浙人大常委會先后通過了《促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》。

京津冀、長三角等地探索區域協同立法較早，先行先試累積了一定經驗，應為川渝協同立法所鑒。主要有三點啟示：一是始終緊扣中央戰略決策部署推進區域協同立法。堅持在地方黨委的領導下，提高政治站位，著眼于以法治方式和法治力量保障國家重大發展戰略的實施，持續關注區域發展重點，加強跨區域立法研究，充分發揮立法的引領、推動和保障作用。二是創造性發揮地方人大在協同立法工作中的主導作用。在堅持國家法治統一的大前提下，依照地方立法權限和程序，協同開展法規制度設計以及立法工作機制建設。尤其在立法選項及解決重大問題方面，堅持人大精準選題、聯合攻關，借智借力、凝聚共識，帶動立法各環節整體推進。三是統籌兼顧協同各方共同需求與本地特色。在開展協同立法過程中，堅持問題導向，堅持求同存異，充分考慮各地經濟社會發展水平、現行管理體制機制等地區化、差異化因素，不簡單地搞立法“一刀切”，“求大同、存小異”。

深化川渝協同立法的對策建議

成渝地區雙城經濟圈建設是黨中央站在黨和國家發展全局的高度作出的重大決策部署，旨在通過重慶、成都雙核引領，區域聯動，帶動成渝地區統籌協同發展，推動成渝地區形成有實力、有特色的雙城經濟圈，打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。持續深化川渝協同立法，強化成渝地區高質量發展立法保障，是川渝兩省市人大共同的使命。如何進一步優化川渝協同立法的路徑選擇、模式選擇、機制選擇、方式選擇、項目選擇，主要有以下幾個方面的建議。

堅持黨對協同立法工作的全面領導。立法是國家重要的政治活動，必須旗幟鮮明講政治。打造新時代西部大開發重要戰略支點、內陸開放綜合樞紐，助推長江經濟帶高質量發展、新時代西部大開發、成渝地區雙城經濟圈建設，均是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局和長遠發展謀劃的重大戰略。堅持黨對川渝協同立法工作的全面領導，就是要圍繞黨中央對成渝地區作出的戰略定位和重大決策部署來推動立法工作，更加注重從全局謀劃一域、以一域服務全局，與時代同脈搏，與改革同頻率，與實踐同發展，優選協同立法項目。針對協同立法實踐中的法規立項、涉及的體制性機制性問題和其他重大問題，要及時向兩省市黨委請示報告，緊緊依靠黨委的堅強領導，有效協調解決相關問題。

堅持維護憲法權威和國家法治統一。開展川渝協同立法，既要講求實效，又要嚴格依法，即使創造性開展協同立法，也應當堅持在法定權限和程序內推進，維護憲法權威和國家法治統一。梳理各地協同立法模式，主要有三種形式：一是協同立法一方主導起草，另一方密切配合，協助修改完善法規草案；二是協同立法各方聯合起草法規草案，按分工安排協作推進；三是協同立法各方商定基本原則及需要協同的主要制度，然后各自起草完成有一定差異性的法規。前兩種模式要求各方立法進度原則趨同，確因特殊情況無法做到立法工作同步的，應及時溝通協調，為法規施行預留時間；后一種模式對立法進度、審議通過時間并不要求必須同步。對于法規草案的體裁和體例結構，可以通篇協同，可以確定專章協同，也可以設置專門條款作指引性協同。然而，無論是采取哪種協同立法模式，均必須維護國家法治統一，嚴格依據立法權限并遵循立法程序規定。

堅持常態化推進川渝協同立法項目。開展川渝協同立法應立足兩省市發展實際，堅持目標導向、問題導向、結果導向的統一，以法規立項研究論證為重點，逐步實現協同立法的需求對接、項目對接、效果對接，總體實現立法供需平衡、協調一致，進而循序漸進優化兩省市地方性法規結構。未來，兩省市人大要緊緊圍繞《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確的9大方面34個細分領域，如合力建設現代基礎設施網絡、協同建設現代產業體系、共建具有全國影響力的科技創新中心等，長遠謀劃、深入思考、系統研究、扎實論證可以開展協同立法的領域，適時提出可以協同推進的立法項目，做好項目儲備，逐步形成“立法規劃審議項目或調研項目—立法計劃預備項目—立法計劃審議項目”的滾動化、階梯式工作推進格局，盡量做到每年度都有協同立法審議項目。

堅持健全完善協同立法制度機制。健全完善協同立法制度機制應當包括：進一步深化川渝兩省市人大常委會之間的長效聯席機制，構建法規起草部門之間的協調聯動機制，優化法制工作機構之間的組織推動方式，具體涉及立法計劃對接、立法項目協作、立法資源共享、法規協同清理、法規監督實施等內容。要深入開展川渝協同立法理論研究，圍繞模式創新、機制完善、方式優化等問題深化研究，逐步探索完善協同立法依據，統一立法技術和標準，著力打造區域協同立法樣板和精品。還可建立川渝協同立法咨詢專家智庫，充分發揮地方立法研究協同創新中心的作用，廣泛開展兩省市立法業務交流、理論研討，尤其針對區域協同立法重大理論問題進行研究，適時分享立法工作經驗和理論研究成果。進一步加強川渝協同立法基層立法聯系點建設，優化選點布局，廣泛征求協同區域內群眾和企業“原汁原味”的立法建議。

（作者系重慶市人大法制委主任委員，本文系重慶市法學會第四期法學研究課題〈市社科規劃項目〉成果）