新質生產力賦能數字政府建設：內在邏輯與規范路徑

摘 要 新質生產力是推動新時代經濟發展的重要著力點，數字政府建設模式契合新質生產力內涵。新質生產力賦能數字政府建設在于以科技為引領、以數據為要素、以融合協作與普惠開放為目標指向。在技術架構上，新質生產力賦能數字政府建設體現為以數據為基礎、以算法為中心、以算力為支撐、新一代AI為輔助。從現實角度而言，當前新質生產力賦能數字政府建設凸顯出理念困境、數據懸浮、算法偏差和算力鴻溝困境。為確保新質生產力賦能數字政府建設平穩運行，須以整體性治理為導向優化頂層設計、以公共數據開發利用助推治理效能、以算法正當程序約束數字化行政、以新一代數字技術促進社會公正、合理控制政府數字化邊界。

關鍵詞 新質生產力；數字技術；數字政府；數據要素

以創新為導向的新質生產力，打破了傳統的經濟增長方式和生產力發展方式，以高科技、高效率、高質量為主要特點，構成符合新發展理念的新型生產力形態。新質生產力因科技的革命性突破、生產要素的創新配置以及產業的深度轉換和升級而形成，其本質是先進生產力。新質生產力推動我國經濟和社會可持續發展的重要意義不言而喻。在數字政府建設方面，新質生產力所產生的作用亦不可忽視。在這一進程中，新質生產力開發與運用為貫徹國家治理新要求、增強國家治理效能、提升國家治理效率提供了充足的資源與動力。本文從新質生產力對數字政府變革的作用及其發展路徑進行探索，以期為該領域的研究帶來新思路與新視角。

一、新質生產力賦能數字政府建設的理論邏輯

隨著新一代信息科技產業的革新與迭代，新興生產力也在孕育著新活力，有學者將新質生產力劃分為技術生產力、要素生產力、開放生產力、協同生產力與融合生產力。[1]那么，新質生產力賦能數字政府建設會在哪些方面表現出“新”與“質”，而這兩種元素又以怎樣的方式融合在一起？

（一）新質生產力賦能數字政府建設的形態解構

新質生產力之“新”，主要表現為以技術創新為引領，以人工智能、大數據、量子信息、云計算、區塊鏈等新技術變革為先導，驅動新產業、顛覆傳統行業、催生新業態。[2]

一是新興技術生產力嵌入實現效率提升，即以人工智能、區塊鏈、云計算等新一代數字科技為先導，加快推進我國政府數字化變革進程。在新科技革命推動下，新質生產力不斷提高，賦能智能決策、智能政務、數據利用等方面引入數字化技術，提高了政務基礎工作的效率，確保政務運行的實時準確，保證對政務運行風險的預警。目前，技術生產力不斷提高，支撐著電子政務全面擴張和壯大，這也促使在數字化時代政府治理模式轉變，使得數字化已經成為地區政府間政治競爭的重要方面。

二是數據要素生產力激活政務信息開發與利用，即把數據作為主要的生產力因素，加速推進以“數據”為基礎的政務管理模式的塑造。以提高數據使用效率與運用程度為重點，以提高我國政府職能信息化程度為中心，以推進我國政務信息化應用場景應用為指向，構成政府數字化轉型的核心問題。要素生產力與政府職能數字變革具有互為補充、互相促進的聯系，通過對數據要素的開發與應用，進一步激發技術生產力的潛力，推進政府治理數字化轉型。

（二）新質生產力賦能數字政府建設的功能表征

新質生產力之“質”，是指在新技術、新要素和新產業的推動下，以高質量發展為基準，實現綠色發展、協調發展、開放發展的有效兼顧，展現出多元化的創新能力。[3]

一是新質生產力助力政府職能內部整合。把政府職能整合作為首要工作，利用技術和生產要素的能力，加速推進政府職能的數字化轉變。為了讓政府能夠更好地了解自身政務運行狀況，將生產力與政務運行價值結合起來，從而能夠更好地了解政務運行情況。從政府角度來看，政府政務運行與政務數據信息相結合，從而為政務決策以及高質量的發展提供幫助。

二是新質生產力賦能促進政務工作內外協同。政務工作既要適應政府職能部門內部的業務和管理要求，也要從社會需求的角度出發。這就要求新質生產力以政務數字化變革為切入點進行高質量、有組織的協同創新，致力于政府治理體系和治理能力現代化。

三是新質生產力的開放特質實現政務信息的交流互動。把面向治理體系和治理能力現代化作為政務信息化改革的第一要務。從政府角度來看，政務數字化變革正在加快，它推動著政務數據的流動與使用。在技術生產力的支持下，融合生產力、協同生產力相結合的海量數據被轉換成有效政務信息，使其在國家公共行政管理和資源分配方面能夠更好地發揮其應有的價值。

新質生產力支撐著政府職能數字化變革，其關鍵要素是技術、要素、融合、協同和開放。“新”與“質”這兩種新質生產力特性互相融合，并通過對各個因素的細化來實現對政府職能數字化變革的支持。

二、新質生產力賦能數字政府建設的技術邏輯

“數據”“算法”和“算力”是數字政府建設的三大要素，作為新質生產力的重要組成部分，[4]“數據—算法—算力”貫穿整個流程，新一代AI形成輔助載體，構成新質生產力發展環境下數字政府建設的基礎技術結構。

（一）以數據為基礎

政府治理所需數據既包括社會訴求、公共資源、公共服務等方面的數據，也包括對政務內部管理產生作用的內部數據。一是來自社交媒體、政民互動、政務平臺、政務熱線等多種平臺的數據信息，這些信息是人們在與政府進行咨詢、投訴、建議等互動時所產生的信息，也是掌握民眾需求、挖掘社會熱點問題的重要資源。二是公共資源數據、社會公共事務等信息來源于各職能單位，也可通過電子政務服務平臺獲取。三是社會調查報告和權威媒體報道為政府職能部門提供了客觀依據。例如，在制定醫療資源政策時，除了采用傳統的調查資料（地區專項需要報告、人口基礎信息等）之外，還可以將網絡咨詢信息、人員流動信息、前置醫療信息、外部組織調查報告等多種途徑進行整合，從而提升政策的可信度與精度。

（二）以算法為中心

所謂“算法”，是一種由計算機根據某種邏輯來求解某一問題或完成某項工作所需的一套嚴格限定的程序步驟。[5]算法的核心在于對數據的處理和分析能力。在數字政府建設過程中，算法主要通過三個階段實現其功能：數據預處理、數據分析和結果輸出。首先，數據預處理機制用于清洗、整合和標準化原始數據，確保數據的準確性和一致性。其次，數據分析階段涉及數據挖掘和模式識別，算法通過學習歷史數據模式來發現新的信息和規律。最后，結果輸出階段則根據分析結果生成決策建議或指導行動計劃。此外，借助關聯規則和分類預測等方法，實現寬領域、長時間、高精度的政務服務需求信息挖掘，從而更加準確、及時、深入、全面地把握政府參與社會治理中的熱點、難點及其背后的規律，為相關部門制定相關政策的決策提供參考。[6]

（三）以算力為支撐

算力是計算能力的基礎，它包括計算速度、計算方式、存儲、通信以及云計算等五個層次。[7]在數字政府建設中，算力起著關鍵性的支撐作用。一是依靠強有力的計算能力，對多源公眾服務的海量政務數據信息進行有效的存儲與整合。通過系統整合，推動平臺與信息的整合，從而將政務內部需求與外部需求實現融合。二是建立統一公共信息系統。構建感知中臺、數據中臺、人工智能中臺、互動中臺，實現全時空要素立體感知、數據安全共享、AI能力共享、業務體系應用支持，為構建新型的城市管理模型奠定基礎。三是構建情境模擬系統。復雜模型的描述和高維度數據的分析，實現了對復雜場景的精確處理。

（四）以新一代AI為輔助

當前，以生成式人工智能、文生視頻（Sora）為代表的新型AI技術正在逐漸成為推進政務服務模式創新、治理效能與品質升級的關鍵驅動力。文生視頻技術的誕生，在“數字化政務”領域的實踐將可以對場景、角色、行為等細節進行細化，并對關鍵詞節進行微調，以實現對用戶行為的精確解讀。生成式人工智能為代表的新一代AI在對復雜情境的理解與利用上有著明顯的優越性，可為數字化政務中的人機互動與服務供給提供支撐。生成式人工智能可以改善決策過程，提升決策的有效性；還可以與融媒體和醫療機構等進行深度合作，使其在數字化政務中的應用更加廣泛。此外，對于智能會話機器人，生成式人工智能可以通過預先訓練的方式，對公眾進行24小時準確地回答，極大地提升了政務服務的反應能力。

三、新質生產力賦能數字政府建設面臨的現實難題

“新質生產力賦能”具有重要的現實意義。然而現實情況中，理念的落后、流程中的技術失效、效率與正義的矛盾以及建設效度差距是制約新質生產力賦能數字政府建設的瓶頸。

（一）前沿技術追求與治理理念的偏差

政府部門對前沿技術的過度追求導致數字治理理念存在兩個層面的困境。一方面，在對政府數字化轉型及其治理的理解上存在誤區。在目前的政府職能數字化變革進程中，有些地區的政府部門還沒有對數字化治理的含義有清晰認識，更多地將注意力集中在了技術生產力上，數字政府變成了一種“炫技治理”。[8]在實踐中并未真正達到為民眾造福的目標，而是為了方便行政機關，忽視了民眾的喜好與期望，加重民眾的負擔。另一方面，沒有充分理解數字智能科技的作用。目前，部分政府部門仍以小規模開展問卷調查或小組討論的方式來獲取有關公共服務的需要，缺少了數字化思維和數字化能力；部分人員抱著“技術至上”的思想，以為一切交給“技術”就可以了，而忽視了“科技利用”所帶來的風險。

（二）數據懸浮化衍生政務應用失效

新質生產力的引進與開發并非單純地以提高效能與覆蓋面為目的，而是以人為本為導向，其難處在于“數字化”的形式主義，即“數據懸浮化”，[9]具體表現歸納為三個方面。一是國家所構建的政務數據體系與平臺成為“擺設”。對社會需求分析不足、功能設計不完善等問題，導致了上線后的系統與平臺無法正常運行。在這種情況下，如果用戶還有其他的選項，完全可以不通過所謂智能平臺來解決問題，那么就會失去用戶，成為一個“數據擺設”。二是政務數據平臺的低效，反而加重了使用者的壓力。例如，原本可以在單一的平臺上整合所要實施的業務，但開發出多個平臺供工作人員和民眾來安裝及應用。三是對數字政府評價指標要求較高，倒逼部分政府信息部門在數字政府建設中弄虛作假。基層繁重的工作任務以及縱向施加的政治壓力、可視化模塊的運用，很容易導致某些地區和部門承擔過多的任務與壓力，放棄了靠務實工作來完成目標，轉而去應付某種程度上的數據形式主義，以求考核指標的達成。

（三）算法偏差和公平正義的張力

數智科技在滿足政務服務方面具有更高的準確性和智能化的要求，但也存在一定的實際問題。第一，部分特殊人群的訴求常常由于訴求量較小而被掩蓋，導致“小數據流失”現象的出現。這也會導致某些使用者利用“信息轟炸”和“群體效應”在短期內制造“熱點”，使得自身某種特定的公共服務需要能夠較早地被納入決策者的決策之中。第二，由于“算法黑箱”的存在，導致算法偏向和決策失誤等問題。特別是在涉及敏感或不對稱信息的決策過程中，當決策者對算法運作原理處于未知狀態之時，往往無法準確評估，從而做出錯誤決策。第三，政府治理的精確程度取決于算法精準運行、個性化信息等多種因素，而這些信息采集必然觸及個人隱私，面臨著個人隱私泄露、濫用和失控等諸多危險。對于算法運作安全的擔心，社會主體在行為表現方式上趨向保守。算法侵蝕、算法規訓等問題將導致數字虛擬空間與現實社會空間的差距進一步增大，從而降低政府對數字化治理的精準性。

（四）算力鴻溝凸顯區域數字政府建設差距

目前，我國各地開展“數字化政務”的有效性還不夠理想，很大程度上是由于“技術鴻溝”所致。一方面，在技術上存在著算力基礎設施建設不均衡等問題，導致一些區域的數字經濟進展緩慢。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出加速縮小地區“數字鴻溝”，有學者提出跨省跨地區統籌橫向協作差異等問題，都反映出了當前數字化差距所造成的嚴峻問題。另一方面，就數字經濟與數字社會建設所處的外在條件而言，各地算力供需水平存在著巨大的差別，不同地區數字政府建設難度不一。這不但對我國數字政府的總體規劃與布局產生了巨大的沖擊，而且進一步加深了區域之間的資源分配與服務水平的鴻溝。從政府職能轉變和治理模式創新的角度來看，政府治理能力的提升以“數字化”為核心，以“算力支撐”為主線。但是，部分地區因科技、政策等方面的不同，無法有效支持算力轉化為生產力，造成了服務效能與品質的不統一。

四、新質生產力賦能數字政府建設的規范路徑

當前，我國的政府治理需要從以文檔數字化、辦公自動化和便捷服務為主的方式，向以服務智能化、決策科學化和精準化為主的數字化治理轉化。若要達到“新質生產力賦能”的政務服務，除了要充分利用數字科技，還需要主動營造和完善基礎支撐條件、激發多元主體的動力、發揮技術治理的作用，才能對政務服務需要進行準確的認知與高效決策。[10]

（一）以整體性治理為導向優化頂層設計

在新質生產力賦能下，數字政府建設應以整體性治理為導向，進行頂層設計和優化。在數字政府建設中，這種整體性思維尤為重要。它要求政府不僅要關注技術的應用，更要注重治理結構的變革以及政府與公眾、企業等多元主體之間的協同合作。一是構建“中臺”體系，促進多方合作。通過搭建一個廣泛聯系公眾、企業、政府部門的數字基礎設施平臺，實現智慧政務服務與高效協同辦公。這不僅有助于打破數據孤島，促進數據資源的共享，還能夠加速政府部門的決策過程，提升服務效率和質量。[11]二是強化數據開放與共享。依托數據賦能，建立基于數據驅動、服務優化的機制，打破信息壁壘，實現從數據孤島到數據流通共享的數據創新。同時，根據社會和企業的需求，不斷優化服務內容和流程，提升服務的針對性和有效性。[12]三是加強跨層級、跨區域協同。面對數字政府建設的整體性內在要求，構建跨層級統籌建設管理體制與整體聯動機制至關重要。通過跨區域標準化、集約化建設推廣的共享模式，推進政務平臺從獨立運行向條塊部門協同轉變，創新政府與市場社會等技術供給側的合作方式，以期邁向整體協同的政府數字化轉型路徑。[13]

（二）以公共數據開發利用助推治理效能

數據是新質生產力賦能數字政府建設的基本要素。一是構建面向公眾的信息資源管理系統。針對數據資源的功能，可考慮建立涵蓋采集、存儲、共享、開放、應用等整個生命周期的數據資產管理規范和發展規劃，從治理根源上加強整個政府信息工程的協作。二是引進民間資本，以市場為導向，充分發揮資本、技術、人力等方面的優勢。通過組建地方國企等形式，探討與國內龍頭企業進行合作的有效途徑，以統一規劃、集約實施和長效運行的方式，推動我國公共大數據綜合服務系統的構建。三是根據區域經濟、社會發展的主導方向，探討數據要素生產資料化的運用場景。政府信息部門可以選取關鍵的行業，并與各委辦局的業務需要進行融合，進行情景應用的探索，探尋大數據的價值體現途徑。

（三）以算法正當程序約束數字化行政

算法是新質生產力賦能數字政府建設的重要支撐。通過引進技術方法，持續完善技術正當程序體系，使得該自動體系能夠按fXgLdU82R8DVmK0DAxN5APc3jh2o0s8V1WZjJxjBrTc=照自然正義的本質需求運作，進而對其進行有效的保護。一是通知與審核責任。對于受到了政府決策影響的民眾，應該保證他們能夠提前得到有關信息。一個自動化決策系統理應具備從制定到頒布的審核軌跡，這些軌跡是作為自動化決策制定過程的證據。二是對申述與辯解進行聽證。政府機關應當清楚地告知相應申述與辯解的權利，向聽證官表明自動化決策系統的出錯概率，并要求聽證員詳述其在多大范圍內所依靠自動化系統。三是數字解釋義務。具體而言，經過算法正當程序所做出的決定，若對民眾有負面的影響，就需要作出合理的解釋。正如有學者指出，“當程序做出關系到人類生命、自由和財產的決策時，我們有權利知道它的原因，如果我們不這么做，我們就會被殘忍地折磨，淪為奴隸”。[14]

（四）以新一代數字技術促進社會公正

數字化技術為代表的新質生產力發展進一步促使新興權利的實現。一方面，推進政府職能的靶向化，推進公民數字權利的實質化。“普惠”與“均衡”并非表層意義上的“公平”，而是“差異”的實質平等。相同情形應平等處理，不同情形應根據不同程度予以不同處理。[15]另一方面，主動利用數字化科技來保證參與權的落實。政府機構應該持續地運用多種科技手段來提高公共參與的有效性，為公共參與創造出一種全新的制度和機制，讓民眾的各項權利得以切實保障。[16]由于數字化科技的進一步發展，民眾可更便捷地直接參與政府治理。因此，數字政府應該是一種更加民主法治的政府，使行政程序的民主性得到進一步增強，從而達到對權利的充分尊重和保護。

（五）以人為本控制政府數字化的邊界

新質生產力賦能數字政府建設，必須避免“效率”和“公正”之間的不平衡。第一，多數民眾傾向于利用快捷、有效的數字化技術，但這并不能強迫所有民眾線上辦理事務，更不能把自動決定的范圍無限放大。對于事實相對簡單明了，容易進行數據化、元素化和分類的事項，則可用自動系統來實現。[17]對有自由裁量權的問題，可以借助智能化機器來幫助人進行決定，但必須排除完全自動化裁量。[18]第二，自動化系統的設計需要考慮不同因素而做出帶有主觀因素的決策，有必要依據其對個體權益造成的危害，對其進行分級分類，并建立相應的保障機制和人為干預機制。自動化系統旨在建成實現“透明”和“可問責”的自動控制系統，并公開其運行機理，在系統啟動前、運行過程中以及運行過程后對其進行嚴密的檢驗，防止未經正規程序的規范生成。

總而言之，新質生產力賦能數字政府建設是一個在數字化變革環境下涌現出來的嶄新研究方向，它包含了多層面、多維度的理論問題。我國數字政府建設系統規模巨大，需求涵蓋了諸多社會層面，特別是在當前價值多樣性和需求多樣性的情況下，對其進行一體化的研究和分析還存在諸多不足。在未來的發展中，新質生產力逐步占據我國科技生產力的主導地位，其賦能數字政府建設而涌現出的公眾信任和風險治理等問題將會進一步深度挖掘，逐步形成新質生產力賦能政府治理、國家治理的理論認知框架。

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本文系中南財經政法大學研究生創新項目“中國式治理現代化的法治標準”（編號202310602）的階段性成果。

【責任編輯：馬玉】