新型城鎮化視域下加快農業轉移人口市民化研究

摘 要 農業轉移人口市民化作為保持我國穩定的城鎮化率、彌補城鎮化增速缺口的重要手段，對中國式現代化建設具有重要意義。農業轉移人口市民化既能夠通過推動城鎮消費群體擴大和城市社會治理現代化為城市發展提供持續的動力，又能夠通過剩余勞動力轉移激發農業農村活力，促進鄉村新質生產力發展。當前，我國大量居住在城市的農業人口未能完成其市民化進程，尚未全面享有與居住地居民同等的城鎮基本公共服務。究其原因，在于農業轉移人口市民化的“能力”和“意愿”都較為薄弱。因此，要從提升“能力”和“意愿”兩方面入手，即通過提升農業轉移人口在城市就業的正規性和穩定性以及開展對農業轉移人口市民化實踐的培訓與引導來提高其市民化“能力”；通過建立農業轉移人口市民化的激勵機制以及降低農業轉移人口市民化的機會成本來提高其市民化“意愿”，加快推動農業轉移人口市民化。

關鍵詞 市民化；社會治理現代化；新質生產力；中國式現代化

引言

黨的二十大報告指出，“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”。黨的二十屆三中全會進一步指出，“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化”。農業轉移人口市民化作為保持我國穩定的城鎮化率、彌補城鎮化增速缺口的重要手段，對中國式現代化建設具有重要意義。從理論層面而言，農業轉移人口市民化能從經濟學、社會學、政治學等學科理論層面回答中國式現代化與西方現代化的異同，從而在構建中國本土的學科體系、學術體系和話語體系方面作出努力。從實踐層面而言，農業轉移人口市民化對于推動新型城鎮化，推進鄉村全面振興和實現共同富裕具有十分重要的價值。

對于農業轉移人口市民化問題，國內外政界和學界對MZiGo2htpmJOvUFiPs30jgicO+uBoNrq2YDdUQ7+Hwo=此開展過大量研究與討論，在經濟學、社會學等學科形成了諸多相關理論。然而，鑒于兩個方面的巨大差異，基于西方經驗基礎的部分人口轉移理論很難被中國經驗證實，一是中國具有悠久的農耕歷史，安土重遷是其文化的內核。二是中國具有龐大的人口基數，這使得西方的部分人口轉移理論到了中國本土，產生了“水土不服”的問題。因此，在中國經驗的基礎上，形成具有中國特色的人口轉移理論的學科體系、學術體系和話語體系就顯得十分必要。

國家統計局數據顯示，2022年末我國常住人口城鎮化率為65.22％，2023年末我國常住人口城鎮化率為66.16％，比2022年末僅提高0.94％，不足1個百分點。然而，發達國家常住人口城鎮化率基本在80％以上，如美國常住人口城鎮化率為83.1％，英國常住人口城鎮化率為83.14％，日本常住人口城鎮化率為91.8％。我國常住人口城鎮化率與這些發達國家相差超過15％。同時，2023年末我國戶籍人口城鎮化率僅為48.3％，與常住人口城鎮化率相差接近20％。該差距說明，我國大量居住在城市的農業人口未能完成其市民化進程。這反映出在當前階段，促進農業轉移人口市民化，將會成為我國保持穩定的城鎮化率、彌補城鎮化增速缺口的重要手段。

一、加快農業轉移人口市民化的價值

加快農業轉移人口市民化，對于中國式現代化而言，無論是對作為流入地的“城市”，還是對作為流出地的“農村”，都具有十分重要的價值。

（一）增加消費需求和投資需求

一方面，農業轉移人口市民化能夠增加消費需求。有學者測算了農業轉移人口市民化對拉動內需的影響，比如，蔡翼飛和馬佳麗認為，在2035年前加速實現農業轉移人口市民化，可拉動內需增長約2％。[1]另一方面，農業轉移人口市民化能夠增加投資需求。推動農業轉移人口市民化進程，可以提升在住房和基礎設施等多領域的投資需求。國務院發展研究中心課題組的研究認為，推動1000萬農民工市民化，可以推動固定資產投資增加1584.5億元。[2]

（二）完善共建共治共享的社會治理制度

一方面，加快農業轉移人口市民化，能夠推動城市提升住房保障，推動城中村等城市治理重點難點地區有序更新，解決城市空間治理的關鍵難題。[3]另一方面，加快農業轉移人口市民化，能夠推動教育、醫療等基本公共服務的可及性。住房、醫療等保障的加強能夠有效提升農業轉移人口的市民化意愿，推動該群體主觀認知和客觀身份的轉變，從而不僅形成人口集聚和城鎮發展良性互動機制，而且能夠推動城鄉進一步融合發展。[4]

（三）促進農業剩余勞動力轉移

國家統計局發布的《第三次全國農業普查主要數據公報》顯示，我國小農戶數量占到農業經營主體98％以上，農民剩余勞動力轉移可以提高農村勞動力人均占有生產資源的數量，[5]促進農業規?；?、集約化經營，提高勞動生產率，推動農業現代化發展。

（四）促進鄉村新質生產力發展

農民剩余勞動力轉移在推動規模化、集約化農業生產經營方式發展的同時，也推動了農民職業化、專業化的發展，促進了農業人才的培養。同時，農業的現代化發展會提升農村的吸引力，推動資源和人才向農村集聚，從而有效推動鄉村振興。總而言之，加快農業轉移人口市民化，可以有效推動城鄉融合發展和共同富裕。

二、加快農業轉移人口市民化面臨的挑戰

農業轉移人口市民化面臨的挑戰主要表現為客觀制度的阻礙和主觀認知的障礙。客觀制度的阻礙主要緣于戶籍制度所導致的農業轉移人口經常性居住地往往和戶籍登記地存在不一致的情況，即“人戶分離”現象。主觀認知的障礙表現在農業轉移人口進城之后，認知沒有及時提升，依然是農耕心態，導致很難融入城市。根據第七次全國人口普查數據，仍有超過三分之一的城鎮常住人口的戶籍不在本地，這顯著減緩了我國農業轉移人口市民化進程。[6]究其原因，可以從農業轉移人口市民化的“能力”和“意愿”，即“愿落不能落”和“能落不愿落”兩方面加以分析。[7]

（一）農業轉移人口缺少市民化所必需的“能力”

一是農業轉移人口的不穩定就業導致該群體無法在流入地形成人力資本的積累和社會階層的流動。就業既是農業轉移人口獲得流入地戶籍的主要方式，也是農業轉移人口認知轉變的主要途徑。然而，近年來，農業轉移人口“短工化”趨勢愈發明顯，這對該群體的市民化進程產生了阻礙，對作為就業主力軍的青年農業轉移人口影響最為突出。蔡昉的研究認為，16—24歲的青年就業人口人戶分離比例高達60.5％。究其原因，從內部環境而言，隨著勞務派遣制度的出現和發展，我國制造業“派遣式”“外包式”用工比例明顯攀升，農業轉移人口通過穩定就業推動市民化進程的困難進一步增大。從國際環境而言，外需走弱、訂單不足，農業轉移人口所面臨的被裁員和失業的風險在逐步擴大。對于處于職業發展期的青年農業轉移人口而言，頻繁進入不同的工廠從事缺乏技術含量、簡單重復的工作，喪失了在同一崗位或企業積攢資歷的機會?！岸坦せ壁厔菔沟棉r業轉移人口無法得到傳統制造業老員工“帶教”式的學徒制培養，除了上崗之前接受簡單培訓之外，沒有參與職業技能培訓的機會，進而限制了通過職業技能提升獲得戶籍的可能性。

二是農業轉移人口市民化制度門檻依然較高，賦權不充分。以居住證為例，《居住證暫行條例》以《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為依據，于2016年1月1日起施行，其并未對如“穩定就業”等重要概念進行明確界定，在政策落地過程中給予了各省份一定的自由度。人口流入數量較多的城市其政策門檻相對更高。因此，大量的農業轉移人口無法達到居住證的申領條件，也就無法享受相應的賦權。[8]同時，僅有14個省會城市允許持有居住證便可以享受本地居民醫保，這也是居住證賦權不充分的重要體現。[9]

三是缺乏對農業轉移人口市民化的引導與培訓。當前，我國農業轉移人口仍面臨文化水平和人力資本較低的處境，而我國超大城市和特大城市普遍實行高門檻的積分落戶制度，且申領規則和積分計算方式具有較高復雜性。因此，多數農業轉移人口在閱讀相應政策文本、理解積分制度、準備申請材料等方面遇到重重困難。在辦理相應手續時，缺少必要的經驗與引導。這些隱形“歧視”導致大量農業轉移人口市民化進程被卡在“最后一公里”。

（二）農業轉移人口缺少市民化“意愿”

一是青年農業轉移人口難以形成對城市的認同感和歸屬感。不穩定就業所產生高頻率的工作更換和高流動的遷移生涯，在很大程度上打亂了當前青年農業轉移人口的生命進程，使其難以積累穩定的社會關系。傳統雇傭模式中，個體會在相對固定的時間和地點內集中開展勞動，人與人之間、人與組織之間發生著持續的聯結。然而，在靈活就業和“短工化”趨勢下，大量農業轉移人口無法通過工作形成穩定的社會關系和社會網絡。尤其是外賣員、快遞員等物流類工作，其工作內容在社會交往意義上，充斥著大量的“零互動”或“瞬時互動”，雖然工作在城市，卻無法融入進城市，導致對流入地缺乏認同感和歸屬感，進而削弱自身的市民化意愿。[10]

二是中老年農業轉移人口安土重遷思想根深蒂固。這一類農業轉移人口傾向于在城市工作并積累一定的財富后，返回自己熟悉的社會環境和社會網絡中生活，而不是在城市中定居。他們對于“鄉土社會”的深厚情感和對城市生活的陌生感、疏離感，使得他們在面對城市化的選擇時，往往表現出猶豫，就地市民化意愿相對較低。這種心理和行為模式，不僅影響了他們個人的生活選擇，也在一定程度上影響了他們子孫后代在市民化過程中的決策。在眾多農業轉移人口選擇“舉家落戶”的同時，也存在大量的“舉家返鄉”群體。

三是市民化的收益和吸引力近年來逐步降低。隨著公共服務的均等化，務農人口既可以在農村享受到更好的生活質量，也能保持城市資源的可及性，這也導致農業轉移人口進城落戶意愿呈下降趨勢，并且這一現象突出體現在城鄉融合發展較好的縣域。中國家庭金融調查數據顯示，2021年農業轉移人口愿意在居住地落戶的比例僅為22.5％，較2019年下降5.3個百分點。[11]

三、加快農業轉移人口市民化的舉措

以往關于農業轉移人口市民化研究的政策，聚焦于強化農業轉移人口流出地的“推力”和流入地的“拉力”。比如，促進農村集體經濟組織成員權與農村戶籍脫鉤，改革集體經濟組織成員資格認定的傳統戶籍標準，允許進城落戶農民繼續以集體經濟組織成員資格享有農村土地權益。再如，在文化教育、社會保障、醫療保險、住房保障等公共服務領域，推進城鎮基本公共服務均等化，縮小未落戶常住人口與戶籍常住人口之間的待遇差距等。下面將依然延續前文所提出的“能力”和“意愿”，對加快農業轉移人口市民化提出如下建議。

（一）提升農業轉移人口市民化“能力”

一是提升農業轉移人口在城市就業的正規性和穩定性。無恒產者難有恒心。一方面，通過強化就業服務，不斷完善城鄉統籌就業政策，免費提供政策咨詢、職業介紹等基本公共就業服務。另一方面，大規模多層次開展農村轉移勞動力職業技能培訓。從既有國際經驗來看，可以通過多種途徑，促進農業轉移人口提升整體職業素養和人力資本水平。同時，大力支持和發展工人講習所、工人教育協會等社會組織，拓展其在農業轉移人口職業培訓方面的業務和能力，提升農業轉移人口的專業素養和就業能力。這些舉措能夠有效提升農業轉移人口就業穩定性，使其擁有人力資本回報這一“恒產”，從而減輕農業轉移人口生活壓力，改善這一群體的社會流動和代際傳遞預期，進而使他們形成對人力資本積累和投資的“恒心”，構建“恒產”和“恒心”的良性循環。[12]

二是進一步改革現有體制機制，破除制度壁壘。浙江省公安廳資料顯示，杭州于2023年全面放寬居住落戶條件限制，取消杭州市城區積分落戶名額限制，探索建立居住證與落戶有效銜接機制。目前，寧波等地已率先試行居住證轉戶籍制度，配套政策包括放寬投靠落戶條件、取消父母年齡限制、放寬子女條件、擴大親屬范圍等。這一系列舉措將直接加快一批“愿落不能落”農業轉移人口的市民化進程。

三是開展對農業轉移人口市民化的實踐引導。比如，開展居住證及落戶政策的宣講，對相關政策進行解讀，加強農業轉移人口對政策的了解程度。開通農業轉移人口市民化服務熱線，對相關問題及時回應和解決。簡化居住證申領流程和證明事項，幫助農業轉移人口走完市民化手續的“最后一公里”。同時，培養農業轉移人口的“代言人”。招募并發現一批各領域、各年齡段關心農業轉移人口事務且已成功實現“身份轉變”的個體，推動其參與農業轉移人口急難愁盼問題的研討和政策制定全過程，并以自身市民化過程為案例進行宣傳，從而形成模范效應。

（二）提升農業轉移人口市民化“意愿”

一是推動青年農業轉移人口的社會交往和融合。相關研究發現，農業轉移人口的社會融合指數越高，其在城市定居和落戶的意愿越強烈。[13]因此，對于農業轉移人口與當地人混居的社區，應通過鼓勵農業轉移人口參與社區治理等方式，提升農業轉移人口的社區融合程度與社會交往范圍。同時，對于農業轉移人口相對集聚的社區，應定期組織開展社區文化與娛樂活動，增強農業轉移人口的歸屬感，防止在空間相對隔離的基礎上進一步形成心理和身份認同上的隔離。[14]

二是降低農業轉移人口市民化的機會成本。完善的、可持續的市民化，應當將農業轉移人口市民化的退出機制考慮在內，充分體現中國式現代化以人民為中心的現代化意涵。積極探索農村宅基地“三權分置”改革，通過實施農戶承包經營權股份制改革等創新舉措，消除農業轉移人口“進城失地”的顧慮，保障農業轉移人口市民化進程中的各項權益。同時，確保農業轉移人口在市民化進程受阻時，退回到農村仍有生產生活的條件。這要求農業轉移人口在農村土地方面的“三權”（土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權）不能與戶籍簡單掛鉤，必須得到充分保障，確保農業轉移人口在城鄉之間可進可退。

三是建立農業轉移人口市民化的激勵機制。仿照目前的人才落戶優惠政策，因地制宜，在文化教育、社會保障、醫療保險、住房保障等公共服務領域，逐步縮小未落戶常住人口與戶籍人口之間的待遇差距。在農業轉移人口子女教育方面，通過整合公立和私立教育資源，靈活地將農業轉移人口的子女納入他們所在城市的義務教育體系，確保該群體能夠獲得相對同等的教育機會。此外，逐步擴大公立學校的招生名額，以提高隨遷子女在公立學校就讀的比例。在社會保障方面，取消就業地參保的戶籍限制，鼓勵農業轉移人口參與職工基本養老保險和醫療保險。

結語

農業轉移人口是創造“兩大奇跡”的重要原因之一，然而這一群體卻未能享有與市民同等的待遇。作為城鄉協調發展的關鍵紐帶，我國農業轉移人口市民化，既能為城市發展提供持續的動力，又能激發農業農村活力，促進農業農村現代化發展。因此，加快農業轉移人口市民化，推動農業轉移人口融入城市，是實現共同富裕的重要路徑，也是實現中國式現代化建設的必由之路。

參考文獻：

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[14]高偉，巴珊，覃紫瑩.農業轉移人口城鄉住房狀況與落戶意愿的多維關聯研究[J].華東理工大學學報（社會科學版），2023，38（03）：97-106+148.

本文系國家社會科學基金重點項目“農民工中學階段隨遷子女階層認同及其生成機制研究”（編號23ASH017）的階段性成果。

【責任編輯：方曉紅】