《社會保險法》實施的成就、問題與對策建議

【摘要】《社會保險法》實施意味著中國特色社會保險體系初步形成，社會保險運行進入法治化軌道，其規模和水平大幅提高，相關經濟和社會效益全面提升。但是，在養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險以及經辦機構建設、社保費征收、司法適用等方面，還存在一些問題；在法律規定方面，也存在立法定位偏離、配套政策措施不足、一些規定不具體等問題。建議在法律實施層面，明確經辦機構職能定位，進一步降低社保繳費費率，改革先行支付與追償權等制度，逐步解決社保制度發展不平衡、不充分問題；在法律修訂層面，修改《社會保險法》的不合理規定，補齊需要增加、明確和細化的規定。

【關鍵詞】社會保險法 實施 成效 問題 對策

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.001

社會保險是“經濟社會發展的助推器和穩定器”，“建立健全的、與經濟發展水平相適應的社會保險制度，是深化經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制的重要內容”。[1]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視民生建設和社會福祉，將社會保障作為重要工作進行研究部署。《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）作為我國社會保障領域首部綜合性、框架性法律，其實施對我國社會保障事業發展起到了很大推動作用。[2]2024年4月以來，中國社會科學院課題組以“《社會保險法》實施評估與修改”為題，在北京、天津、湖南、湖北、廣東、福建、海南等地進行了深入調研，并研究了大量文獻資料。在此基礎上，課題組發現了實踐中存在的一些亟待解決的問題，并提出相關對策建議。

《社會保險法》實施的意義與成效

中國特色社會保險體系初步形成。《社會保險法》實施以來，社會保險理念逐漸深入人心，并在很多方面達成共識，中國特色社會保險體系框架已初步形成。一是建立了一套獨立于企事業單位、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保險制度，使我國的社會保險從計劃經濟條件下的國家負責、單位包辦、封閉運行的制度安排，轉向市場經濟條件下的責任共擔、社會共濟的保險體制。[3]二是社會保險基金來源由過去國家包攬，轉變為國家、單位和職工個人三方合理負擔，并在主要項目上實現了社會統籌。三是我國民眾的社會保險觀念發生了重大轉變，即從完全依附國家、單位轉向責任共擔。[4]

我國多層次社會保障體系日趨成熟和穩定，主要包括：兜底層，又分為基本層和救助層。基本層包括基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險，以及面向特殊人群的社會保障，如軍人社會保險等；救助層是面向因各種原因導致收入低于貧困線的家庭、“五保供養”人員以及醫療大病救助等。[5]補充層，包括商業保險和單位補充保險。前者有企業年金、職業年金、補充醫療保險、職工或居民大病醫療保險等；后者包括商業人壽保險、商業健康醫療保險、意外傷害保險、大病保險，以及城市定制型醫療保險等。[6]互助層，包括慈善、生活困難互助、醫療互助等。[7]

社會保險運行進入法治化軌道。《社會保險法》規范了社會保險關系，強化了政府責任，明確了社會保險相關各方的法律責任，使社會保險制度運行進入法治化軌道。尤其是為貫徹執行《社會保險法》配套制定了一系列法規和規章，使社會保險法治建設進入新階段，邁上新臺階。其中包括國務院發布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）、人力資源和社會保障部發布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發〔2016〕80號）、中共中央辦公廳國務院辦公廳發布的《國稅地稅征管體制改革方案》（2018年7月20日）、國務院辦公廳發布的《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》（國辦發〔2019〕10號）、人力資源和社會保障部發布的《關于職工基本養老保險關系轉移接續有關問題的補充通知》（人社廳發〔2019〕94號）、國務院發布的《社會保險經辦條例》（國令〔2023〕765號）等。這些行政法規、規章和規范性文件，為社會保險制度發展、社會保險覆蓋面擴大奠定了堅實的法治基礎。[8]

社會保險規模和水平大幅提高。自2011年《社會保險法》實施以來，我國社會保險規模穩步擴大，社會保險水平穩步提升。迄今為止，我國已經建成世界上規模最大的、覆蓋人口最多的社會保障體系，其中社會保險實現了制度“全覆蓋”（見表1）。

經濟和社會效益全面提升。一是《社會保險法》實施對收入和再分配均有影響。不論是擴大社保覆蓋面，還是增加社保支出，“均存在顯著的收入和再分配效應”[9]。二是《社會保險法》實施影響了企業勞動收入份額，尤其是社保費征管力度加強“對于企業勞動收入份額提升的促進作用十分顯著，而且顯著促進了企業人力資本升級”[10]。三是《社會保險法》實施顯著提升了企業創新水平。由于強化了對企業社保繳費的監管和對勞動力雇傭的保護，勞動力成本隨之上升，企業有動機通過提高勞動生產率抵御利潤下降的風險，這激勵企業使用價格相對較低的資本要素替代勞動力以促進企業創新。四是《社會保險法》實施降低了企業投融資期限錯配程度，明顯抑制了企業“短貸長投”傾向。企業主要通過增加現金持有、減少固定資產投資、降低企業委托代理成本來緩解投融資期限錯配。[11]五是《社會保險法》實施對農民工社會保險的“先天不足”狀況有所改善，顯著提高了市內跨縣并在非公共部門就業的外出農民工的社會保險參保率，“階段性降費”改革也帶來了一定的社會效應。[12]

基本養老保險體系空白得到彌補。《社會保險法》對新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險兩項制度作了原則規定，使城鄉居民基本養老保險制度建立有了法律依據。從調研情況看，《社會保險法》實施促進了我國基本養老保險制度定型，使城鄉居民養老保險制度逐步健全，“對之前存在的基本養老保險體系的空白進行了填補，使我國基本養老保險制度完成了對所有適齡國民，包括職工和居民等各個群體的全覆蓋”，[13]完善了國家基本養老保險制度體系。城鄉居民基本養老保險制度建立后，我國基本養老、醫療保險實現了對所有人群的制度覆蓋。目前，城鄉居民基本養老保險參保人數逐年增加，實現了符合條件的城鄉老年居民的養老金待遇“應領盡領”，極大地改善了城鄉居民老年生活。

新試點工作成效顯著。一方面，長期護理保險試點形成了不同模式。截至2023年底，49個試點城市長期護理保險參保人數達到1.83億人，累計有134.29萬人享受待遇，累計支出基金118.56億元。[14]在經辦管理和護理服務上形成了不同制度模式，為老年人和殘疾人提供了更全面和優質的護理服務，大大提升了他們的生活質量和幸福感。作為社會保障補短板的重大制度安排，長期護理保險在積極應對人口老齡化、慢病化、少子化和保障失能群體等方面發揮了重要作用。另一方面，個人養老金制度試點運行平穩。截至2023年6月底，全國36個先行城市（地區）開立個人養老金賬戶的人數達4030萬人。[15]個人養老金制度實施是適應我國社會主要矛盾變化，滿足人民群眾多樣化多層次養老保障需求的必然產物，是社會保障事業高質量發展、可持續發展的重要舉措，有利于積極應對人口老齡化，完善多層次、多支柱養老保險體系，滿足人民群眾多樣化養老保險需求，促進經濟社會發展。

《社會保險法》實施中的主要問題

法律實施的問題。第一，養老保險和醫療保險實施方面。一是保障待遇地域差異大。以養老保險為例，雖然已經實現“名義”上的全國統籌，但城鄉之間、地區之間保險待遇差異仍然較大，在計算養老金的時候，各地使用的計發基數也不一樣。醫保待遇在不同的省區市之間存在較大差異，即便是同一個省份的不同城市，待遇水平也不完全相同。[16]二是制度“碎片化”問題明顯。以養老保險為例，不同群體在繳費標準、待遇保障等方面各不相同，制度體系也呈現一定差異。醫療保險的情況同樣如此，在目標人群和繳費主體、繳費標準、報銷比例、繳費期限等方面均有不同。

第二，工傷保險實施方面。一是基金支出范圍問題。從總體上看，現行基金支出范圍過窄，都是從工傷職工享受待遇角度來列舉，而非從制度發展角度規定，如工傷預防費不在《社會保險法》規定的支付項目中，而且部分支出項目不合理。二是用人單位承擔責任、第三人責任賠償和工傷保險賠償競合問題。由用人單位承擔工傷發生后的部分經濟責任，與國際通行規則不相符，沒有真正轉移用人單位的工傷風險。對于涉及第三人責任的工傷案件應該實行單一賠償還是工傷保險和侵權法雙重賠償，在實踐中也并不明確。[17]三是先行支付落實問題。在實施中存在道德風險、代位追償等情況，特別是在第三人惡意逃避支付責任時，缺乏有效處罰措施，容易使工傷保險基金受損。[18]此外，先行支付申請地和基金不予支付范圍也不明確。

第三，失業保險實施方面。一是失業保險的強制性原則與實際覆蓋面較低的矛盾。諸如非全日制勞動者、新業態從業者等仍未被納入失業保險制度之中。而我國靈活就業人員會不斷增加，缺乏相關法律規定不利于統一的失業保障體系建設。二是失業保險金領取條件的合理性問題。新修訂的《失業保險條例》未對失業保險的三個限制性規定進行修改。當前，對領取失業保險條件合理性的爭論主要體現在“非因本人意愿中斷就業”規定上，“非自愿失業”在一定程度上改變了勞資關系，給失業保險金領取對象的準確界定帶來了挑戰。[19]三是公務員不是失業保險對象，亦未被列入失業保險征收范圍。被辭退后的公務員，按照有關規定已經參加失業保險的，應依法享受失業保險待遇；如暫未參加失業保險的，應依據原有待遇領取一定的辭退費。[20]

第四，社保經辦機構方面。一是經辦機構職能定位不清。目前，有的經辦機構屬于參公管理事業單位，有的屬于事業單位。從行政級別上看，有的為人社廳（局）下屬的二級局，有的直屬政府序列，[21]同一級別城市的社保經辦機構行政級別也有不同。機構職能定位不明確不僅使人員規模受到編制部門的嚴格限制，還使機構經費來源受到一定制約。二是經辦管理體制和機構設置不統一。從縱向看，有的實行省以下垂直管理，有的則實行屬地管理；從橫向看，有的實行五險統一管理（醫保分立后，五險變成三險統一管理），有的則實行各險種分設機構管理。[22]此外，同一省內不同層級之間機構設置也不相同，有的按照綜合柜員制設置，有的還是按照險種設置，使得各級各地經辦機構在統一規范、協調管理、監督檢查等方面還存在溝通不暢、執行不力等問題。[23]

第五，社保費征收方面。一是稅務部門征費法律依據不充分。國務院發布的《社會保險費征繳暫行條例》（2019年修訂）僅授權稅務部門“代征”社保費，不能滿足實踐中已經出現的從登記到處罰全過程的“全責”征收模式要求。[24]二是強制征繳手段存在不足。主要表現為，對應繳未繳費單位可采取的措施不多，強制措施執行效率不高，強制執行費款分配規則不明確。[25]三是征繳體制不順，增加了經辦成本。從實施上看，稅務部門征收并沒有實現“全責”而只是“代征”，沒有真正解決社保征繳面臨的問題，反而增加了經辦成本，降低了辦事效率。[26]四是部分法律規定缺乏權威解釋。比如，《行政強制法》和《社會保險法》對于社會保險費欠費滯納金能否超過本金的“規定不一致”。[27]

第六，并軌和試點方面。一是機關事業單位并入社保的問題。主要是全國政策不統一，業務經辦不規范，而且基金管理面臨新的挑戰。二是生育保險和基本醫療保險合并的問題。各地并未按照“實施意見”對兩險合并以后新的基金費率實施動態調整，也未建立起基金風險預警機制，且生育保險制度本身仍存在一些問題。[28]三是長期護理保險試點問題。主要是法律制度保障不足，籌資渠道有限，評估標準不統一，給付方式單一。[29]四是個人養老金制度試點問題。試點效果呈現“兩低三不”（建立賬戶人數占基本養老保險參保人數比例低、已繳費人數占建立賬戶人數比例低，產品供應不均衡、選購渠道不暢、民眾參保意愿不強）的情況，也存在個人養老金制度試點優勢特征不明顯問題。

第七，司法適用的問題。一是養老保險待遇損失數額難以計算。法院受理此類案件后，很難準確地計算出勞動者和用人單位各自應承擔的保險費用以及勞動者應當享受的社會保險待遇數額，無法判定勞動者主張的社保待遇損失數額。二是工傷情形復雜多樣，認定結論標準不一，工傷保險待遇認定也存在較多爭議。三是失業保險待遇損失難以認定，沒有統一的裁量尺度，各地法院在處理上存在不同標準。四是強制執行補繳社會保險面臨的挑戰很大。一方面，補繳標準不明確；另一方面，補繳雙方難以達成共識，引起群體性事件風險隱患大。五是人社部門在法院審理社保待遇損失案件中配合度較低。很多地區的人社部門既不為勞動者出具計算社保待遇損失的憑據，也不配合法院申請計算其社保待遇損失，導致此類案件的社保待遇損失只能由法院酌定。

第八，對經濟社會的影響方面。一是企業社保繳費負擔提高，對勞動收入份額存在負面影響。社保繳費負擔提高對工資水平的負向影響是勞動收入份額下降的最主要驅動力，同時就業減少也在一定程度上降低了勞動收入份額。[30]二是社保費征收力度加大，導致企業經營成本增加。一方面，普通員工平均工資因《社會保險法》實施有所降低；另一方面，社保費征管力度加強“對民營企業、融資約束較大企業和非稅務局征收社保費企業的內部收入分配影響更大”[31]。三是社會保險存在斷保、漏保、脫保、欠保情況。主要表現為，部分法定參保人員應參未參，特別是小微企業、個體工商戶參保情況不甚理想；靈活就業群體能參不愿參，部分民營企業為減少用工成本不為職工繳納社會保險費等。

法律規定的問題。第一，立法的定位存在偏離。《社會保險法》應該是一部覆蓋全民的法律，但從其全文來看，適用對象是社會公眾中的一部分從業人員，而對于農村居民、沒有就業的城鎮居民、公務員、事業單位人員和軍人等群體，其社會保險相關事宜是由“國務院另行規定”。此外，《社會保險法》對長期護理保險的定位不明確，相關規定既有社會保險內容，又有商業保險內容，且未規定兩種模式之間的主輔關系，未明確相應的制度模式。[32]再有，《社會保險法》對新型農村合作醫療的定位也不準確，按其規定的新型農村合作醫療的報銷水平實際上只能算醫療補助，離真正的醫療保險還有一定差距。

第二，配套政策措施缺失。一是沒有針對各類視同繳費人員的財政補貼的實施細則，也沒有統一規范，以致難以落實。二是有關農民工、勞務派遣工、靈活就業人員等的社保規定缺乏配套實施辦法，有些地方存在同時參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險現象，還存在一些勞務派遣企業不愿為員工繳納醫療保險費等問題。三是先行支付的政策措施不明確，比如用人單位已經破產、注銷，應如何追償；向第三人追償中的“第三人”如何確定，“由誰追償”“怎樣追償”等，均沒有相關政策法律規定。四是城鎮職工與城鄉居民社保關系銜接政策缺失。對于兩者如何銜接、如何轉移，轉移后的參保時間折算和待遇發放等，沒有明確規定。五是病殘津貼、遺屬撫恤金和喪葬費支付由于國家有關政策尚未出臺，地方社保經辦機構缺乏可執行的實施辦法，導致相關規定無法落地。[33]

第三，一些規定不具體，可操作性有待提高。《社會保險法》中有很多條款僅為原則性規定，沒有具體措施，且“授權”性條款居多，很多重要制度都是由“國務院另行規定”。一方面，現行很多制度沒有在《社會保險法》中進行規定，而是在國務院及其部委的“決定”“通知”等中進行規定，比如城鄉居民基本養老保險制度的相關規定內容滯后，立法指導性不足。[34]另一方面，法律規定總體上過于原則性，“不利于政府貫徹落實和廣大城鄉居民遵照執行”，“一些重要制度如養老金待遇確定、基礎養老金調整等也有待補充完善”。[35]以職工基本養老保險為例，《社會保險法》應當明確職工基本養老保險的繳費基數和繳費比率，但當前繳費基數為當地勞動工資水平（當地上年度在崗職工月平均工資）、按照規定的統一比率繳費等規定都是在國務院及相關部委下發的文件中明確的，而《社會保險法》缺乏法定標準。

第四，有些制度應該規定而沒有規定。作為社會保險領域的基本法，社會保險的一些基本制度本應該在《社會保險法》中有明確規定，但是卻沒有。比如，退休年齡應該由法律明確規定，退休包括提前退休、正常退休、推遲退休三種，都需要在《社會保險法》中明確規定。再如，銀行等金融機構不履行義務的規定不明確。以騙取社保待遇的法律責任為例，該法對欺詐騙保行為的界定缺乏具體標準，亦未明確騙保的行為類型，而且監管部門職權邊界有待明晰，銜接有待暢通。此外，醫保與檢察、公安、人社、民政等部門未建立起順暢的數據銜接渠道，對違規使用醫保基金等情形不能及時發現和處置。

第五，有些條款應根據新形勢適時修訂。由于諸多原因，《社會保險法》的某些規定已經在實操中被政府文件部分或完全取代，亟需根據新形勢適時修訂。以社保繳費為例，2025年1月1日前，按照《社會保險法》規定，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金。事實上，這一規定并未得到實際執行，在現實生活中發揮作用的仍是國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），即僅將個人賬戶儲存額一次性支付給本人，實際上是被“退保”了。不僅如此，還出現了不以公民參加社會勞動（繳費年限）為基礎的“一次性繳費”“補繳”等情況。在辦理用人單位參保繳費時，也出現了一些新問題：一是處于停產和等待破產狀態的企業無法按照年度職工工資總額申報基數；二是沒有針對《社會保險登記證》應由哪個部門發放、審核的明確法律規定；三是沒有針對新單位參保登記時參保登記時間已超過經辦規程規定時限要求的情況建立相應的補繳處罰機制。[36]此外，社保費強制征繳、滯納金征收等規定都應根據新形勢靈活變通。

相關對策建議

對《社會保險法》實施的建議。第一，養老保險和醫療保險方面。一是完善社保待遇確定和調整機制。應借企業職工養老保險全國統籌的契機，在確保做實繳費基數的基礎上，使基本養老保險待遇更加公平。不同企業、不同地區的養老待遇差距不應體現在基本養老金上，而是可以通過完善企業年金、職業年金、個人賬戶養老金等，在補充層面加以體現。[37]醫保制度改革也是如此。二是著力解決社會保險發展不充分問題。加快推進社會保險體系改革，充分發揮社會保險制度的收入效應，建立與經濟發展水平相適應的社會保險水平動態調整機制，合理提高社會保險水平，簡化醫療保險報銷程序，加快健全全國統一的社會保險網絡體系。[38]三是著力解決社會保險制度發展不平衡問題。充分發揮社會保險的“再分配效應”，強化對中西部和農村地區的社會保障，“通過社保制度縮小城鄉收入差距和區域收入差距，促進城鄉和區域協調發展”。[39]

第二，工傷和失業保險方面。一是改革先行支付與追償權制度。一方面，完善先行支付范圍，在程序上簡化認定“第三人不支付”的材料；另一方面，強化追償權行使的標準設定、程序保障和責任機制。[40]而且，逐步取消用人單位對于參保人的勞動保障給付機制。[41]二是明確公務員應依法參加失業保險。公務員依法參加失業保險有利于統籌推進國家失業保險體系建設、促進人力資源合理流動和優化配置、擴大籌集失業保險基金的范圍。同時，修改現行失業保險金申領條件。具體就是，通過修訂法律，逐漸弱化“非因本人意愿中斷就業”的條件限制，[42]進一步發揮失業保險促進就業的功能。

第三，經辦機構建設方面。一是明確經辦機構的職能定位。經辦機構具有公私法混合型特征，其服務資源既可由政府提供，也可由市場配置。建議將社保經辦機構定位為具有服務屬性的公益類事業單位，在法律上予以明確。[43]二是全面優化經辦服務體系。將過去以地市級為主體的服務體系轉向以部、省級為主體的體系，“實現內設機構的扁平化和經辦人員的優化配置”。[44]三是增強依法行政與經辦能力。明確經辦機構在實施《社會保險法》中的行政執法權，加大對社保欺詐行為的處罰力度，加快社保信息化特別是“金保二期”工程建設，不斷提高經辦服務的信息化水平。四是健全和完善社保監督機制。加強行政監督能力建設，完善社保行政部門內部稽查制度，落實社保基金管理信息公開披露制度，加強社會監督。

第四，社會保險費征收方面。一是進一步降低社保繳費費率。在延續已有降費政策的基礎上，實施更大規模的減稅降費措施，讓積極的財政政策更加有為，將普惠性降費和特惠性補助相結合。[45]二是完善社保籌資機制，擴大籌資渠道。將城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險每年由政府確定按絕對額繳費的規定，改為按城鄉居民可支配收入的一定比例繳費，打破目前按個人參保繳費的辦法，實現按家庭參保繳費。[46]同時，多方擴大社保籌資渠道。將煙酒稅、環保稅、個人所得稅等部分稅收稅種按一定比例劃轉到社XLiN6sgCI2vYmo6dNXpknw==保基金中，探索發行社會保障彩票和社會保障長期債券等。三是規范社保費征收和管理。社保費征繳應規范化、透明化和法制化，[47]要更多關注融資約束度強、市場集中度高、勞動議價能力弱的企業中勞動要素收入的變化情況，提高社保“嚴征管”對企業勞動收入份額的正向促進作用。四是加大社保費征收力度。從國家層面對相關法規進行修訂，將《稅收征管法》賦予稅務機關的強制征繳欠稅的權力和強制措施手段，同等授予稅務機關用于社保欠費追繳。[48]

第五，社會保險并軌和試點方面。一是實現生育保險和基本醫療保險合理銜接。制定統一的《基本醫療保險條例》，修改《人口與計劃生育法》《女職工勞動保護特別規定》等法規，針對相關問題在內容上作進一步規定，為解決問題提供具體的操作規范。二是明確長期護理保險多元化籌資渠道，統一評估標準。借鑒其他國家的做法，將籌資渠道明文規定在法律之中，以保證其合法性。同時，通過立法統一評估標準，以對應不同的給付方式。[49]三是維護個人養老金制度可持續發展。具體就是，加大養老金融產品的服務創新，進一步出臺政策鼓勵金融機構進行產品和服務創新，相關金融機構應做好客戶分層和產品細化工作，加強合作，不斷優化完善養老金融的產品體系，研發提供有吸引力的可為購買人帶來長期穩健回報的新產品。[50]

第六，減少不利影響方面。一是推動勞動密集型企業進行實質性創新。鼓勵企業把握當前數字經濟的發展機遇，引導其合理配置資源，主動引入先進設備和技術、重視發明專利的申請和實質性轉化，因地制宜、精準施策，“形成社會保險征收和企業發展的良性循環”。[51]二是抑制企業的“短貸長投”傾向。銀行及金融機構應適當增加中長期流動資金貸款供給，抑制企業過度依賴短期貸款所引發的“短貸長投”傾向，[52]引導其合理配置資產和債務結構，防范化解金融風險。

對《社會保險法》修訂的建議。第一，建議修改的規定。一是將《社會保險法》修訂為全民性法律，適時廢除多軌制社會保險制度，建立全國統一、一體化的社會保險體制。二是修改《社會保險法》中的授權性條款，對授權事項實行嚴格控制，對授權范圍、權限和層級等作出明確規定。及時修訂與《社會保險法》沖突或已經過時的法律條文。三是修改《社會保險法》自愿參保的規定，根據收入情況將全體國民強制納入“有差別”、不同檔次的統一的社會保險體系之中，對于生活困難的靈活就業人員、城鄉居民和低保戶等，由政府補助或全額支付參保。四是修改《社會保險法》中社會保險費征繳的有關規定，適當下調社保費征收中的滯納金和罰款標準，以提高繳費率和補繳率。五是修改《工傷保險條例》與《社會保險法》規定不一致的地方，包括統一不得認定工傷情形和待遇補差的表述等。同時，修改完善《社會保險法》關于工傷保險基金支出范圍的規定，修改僅從工傷職工角度表述基金支出范圍的規定，避免僅考慮待遇補償，對工傷預防和職業康復考慮不足等問題。[53]

第二，建議增加的規定。一是將社會保險精算納入社會保險法，既強調社會保險精算的基礎性地位作用，同時彰顯社會保險預算的作用。[54]二是將多層次醫保制度體系納入社會保險法，建立以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、職工醫療互助、慈善幫扶等相互銜接、共同發展的醫保制度體系。繼續推進《醫療保障法》制定，將長期護理保險納入《社會保險法》和《醫療保障法》。三是增加工傷保險發展指導原則，將工傷納入終局裁決范圍，以縮短勞動者工傷保險賠償的救濟周期。四是增加社保繳費檢查等基本規定，對拒不配合稅務機關或人力資源和社會保障、醫療保障部門實施檢查的，研究制定相應處罰條款。五是建立信息共享機制，加快數字化、信息化建設，打通數據壁壘，盡快實現人力資源和社會保障部門同公安、民政、教育、醫療、衛健、司法等部門數據的共享和應用。六是理順社會保險救濟途徑，強化權益保障。改革司法救濟審理體制，建立專門的社保爭議法庭和程序規則，將工傷認定程序中人社部門可以移送仲裁、法院的勞動關系存在與否的爭議予以類型化規定。

第三，建議明確的規定。一是明確城鄉居民基本養老保險的基本保障屬性。明確城鄉居民基本養老保險與職工養老保險同屬我國《社會保險法》中的基本養老和基本醫療保險制度，而不是輔助性的養老和醫療補貼，健全完善待遇確定與調整機制。二是明確申請強制執行的主體。在《社會保險法》中明確，對于重復領取養老金待遇的情形，當事人拒不配合、拒不退還多領待遇的，社保經辦機構可以申請法院強制執行或向法院提起訴訟。三是明確中央和地方、各部門之間的管理權限。對于未實行全國統籌的險種，以立法形式明確中央和地方對于社保政策的制定管理權限。同時，明確稅務部門的管理職權，理順部門監督職責邊界。四是明確社保滯納金是否適用《行政強制法》規定，明確追繳社保費時效的規定。現行法規對追繳社保費2年時效有不同規定，應通過修訂《社會保險法》予以明確。五是其他需要明確的事項，包括“用人單位未按規定申報應當繳納的社保費數額的，按照該單位上月繳費額的百分之一百一十確定應當繳納數額”這一規定適用的情形、城鄉居民的繳費模式、人力資源和社會保障部門的具體執法措施等。

第四，建議細化的規定。一是細化待遇確定機制，實現機制化和標準化。盡快建立基礎養老金確定機制，在待遇調整方面實現定期化、機制化和可操作化。實行國家普遍調整與地方差異化調整相結合，鼓勵有條件的地方自行調整待遇水平。二是細化先行支付與追償問題。加緊建立有關先行支付的執法協調機制，細化先行支付代位追償的機構及其職責，包括第三人責任的賠償、用人單位的責任等。[55]三是其他需要細化的事項。由于《社會保險法》的一些規定總體上是比較原則性的，因此在具體執行中存在一定困難。比如，社會保險爭議救濟途徑。對于機關事業單位人員、新就業形態人員、失地農民參保，城鄉居民基本養老保險，以及將來的長期護理保險、個人養老金等制度，都需要研究制定更細化全面的規定予以完善。

（本文系全國人大常委會委托課題“《社會保險法》實施評估與修改建議”的階段性成果）

注釋

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責 編∕桂 琰 美 編∕周群英