改革開放后北京首個城市總體規劃編制出臺前后

城市規劃是城市建設的總綱領，北京作為新中國首都，城市規劃尤為重要。新中國成立后，北京先后經歷了1953年、1958年、1973年三版城市規劃的制定。1978年黨的十一屆三中全會召開后，首都城市發展迎來新的歷史時期，編制新一輪城市建設總體規劃，成為開創首都城市建設新局面的迫切需要。中央書記處“四項指示”，為新版城市總體規劃的制定指明了方向。

關于首都建設方針的中央書記處“四項指示”

自1973年北京城市總體規劃修訂以后，首都各界對城市規劃建設上的一些重大問題，如北京要不要成為經濟中心，要不要嚴格控制城市規模，要不要堅持分散集團式布局等，始終存在不同的認識及爭論。此時北京城市建設方面也出現了不少問題：全市人口增長過快，城市基礎設施與生活服務設施欠賬太多，工業過分集中于城區，“三廢”污染嚴重，環境不斷惡化，統一規劃與分散建設之間矛盾日益突出，城市建設法規不夠健全，城市管理工作薄弱，文物古跡遭到破壞，城市面貌落后等。1979年12月7日，市委書記兼市長林乎加在北京市政府工作報告中指出：“要把首都建設好、管理好，必須有一個城市建設發展總體規劃作為依據。”

1980年4月，在前幾版城市規劃的基礎上，市委提出《關于北京城市建設方針問題的匯報提綱》，就北京的城市性質、規模和布局，城市建設規劃等提出初步設想，并向中央書記處作了匯報。中央書記處在聽取匯報后作出重要指示，明確首都的兩個特點：第一，是全國的政治中心，是神經中樞，是維系黨心、民心的中心，不一定要成為經濟中心；第二，是中國對國外的櫥窗，全世界通過北京看中國。關于把首都建成一個什么樣的城市，中央書記處提出四條指導思想，即“四項指示”：一要把北京建設成為全中國、全世界社會秩序、社會治安、社會風氣和道德風尚最好的城市之一；二要把北京建設成全國環境最清潔、最衛生、最優美的城市，也要成為世界上環境較好的城市；三要把北京建設成全國科學、文化、科技最發達，教育程度最高的城市，并成為世界上文化最發達的城市之一；四要使北京的經濟不斷繁榮，人民生活方便、安定。

中央書記處關于首都建設方針的“四項指示”，進一步明確了首都“全國的政治中心和文化中心”的定位和性質，明確提出了社會秩序、環境、科學文化、經濟等各方面建設要求，為新時期首都建設發展指明了方向，成為編制新版城市總體規劃的根本指導思想。

“四項指示”貫徹執行和總體規劃編制

為貫徹落實好中央書記處“四項指示b8e474941b6da461615486915199fd2bb8b3d8c19bad29e096ab78314267cb80”精神，5月10日，市委向全市基層黨委轉發了《中央書記處會議紀要》關于北京城市建設方針問題部分，要求“迅速傳達到全體黨員和廣大群眾，做到家喻戶曉，老少皆知”。

“四項指示”印發后，在全市廣大干部群眾中引起熱烈反響，大家紛紛表示：“中央書記處提出的四項指示，為首都建設指明了方向，完全符合首都人民的心愿。”有的說：“中央書記處的指示完全符合北京的實際，首都的建設就是應該這么辦。過去，首都建設由于方針不明確，中心不突出，多年來城市面貌變化不大。這回中央抓住了首都的特點，明確了方針，事情好辦了。”

在“四項指示”精神的指導下，市委、市政府著力加大《北京城市建設總體規劃方案》編制工作的統籌力度。全市各相關職能部門，圍繞“四項指示”精神，積極開展城市總體規劃的編制工作。北京市規劃局多次組織召開匯報會、座談會，聽取專家及有關部門的意見建議。1980年11月24日至26日，市科協和市規劃局邀請各方面專家70多人，對北京城市建設總體規劃獻計獻策。專家紛紛表示，當前北京市的建設工作分散混亂，要認真貫徹“四項指示”，制定總體規劃刻不容緩。不少專家提出，北京是我國的首都，牽涉面廣，影響廣泛，必須有各個部門、各有關地方的配合，特別需要在中央強有力的領導下，綜合地、系統地考慮各方面因素，制定總體規劃。總體規劃一經制定，要提交市人民代表大會討論通過并報國務院批準，堅決貫徹執行，任何個人不得任意更動。

為廣泛征求社會各方面意見，1981年5月，市規劃局在虎坊橋市技術交流站舉辦“北京城市規劃工作匯報展覽”。展覽歷時40多天，共接待來自中央、北京市及外省市人員8800多人。參觀者紛紛表示：規劃方案基本符合“四項指示”精神，符合首都人民的心愿；認為展覽肯定了成績，揭示了矛盾，展望了未來，增強了人們建設首都的信心。

1981年11月，北京市城市規劃委員會（簡稱“市規委”）成立，市長焦若愚兼委員會主任，副市長趙鵬飛、市建委主任佟錚、市基建委員會主任宋汝芬、市建委副主任兼地名領導小組組長沈勃、市規劃局局長周永源、市建委副主任儲傳亨等為副主任。在市規委的統籌下，市規劃局繼續承擔總體規劃的編制工作，并從市建筑設計院、市政設計院和建委系統有關單位抽調了70名專業人員，為規劃編制工作充實了技術力量。

1982年1月18日至20日，市規委召開會議進一步研究討論總體規劃方案。3月，《北京城市建設總體規劃方案（草案）》形成，正式上報市委。經市委常委會討論通過，提交市人大常委會審議。7月19日至22日，北京市七屆人大常委會第二十二次會議原則通過該方案。市人大常委會決議認為：“這個規劃方案是遵照中共中央書記處關于首都建設方針的指示，經過認真調查研究和廣泛征集了各個方面的意見而編制的，基本上符合北京的地位、特點和建設實際情況的。”會議決定，方案由市政府作必要修改，報請國務院審批，作為指導北京城市建設的總依據。

1982年版城市總體規劃內容及創新

《北京城市建設總體規劃方案》包括城市性質、城市環境、城市布局、舊城改建等17部分內容，總結了“文化大革命”中的諸多教訓，繼承了以往城市總體規劃編制的主要思想，直面城市建設中的諸多問題，規劃了到2000年北京城市建設的發展方向和建設方針。

規劃明確北京的城市性質，“北京是我們偉大社會主義祖國的首都，是全國的政治中心和文化中心。各項事業的建設和發展，都要適應和服從這樣一個城市性質的要求”，不再提經濟中心和現代化工業基地。新中國成立之初的北京是一個落后的消費城市，以往的歷次總體規劃都把建設“大工業城市”“經濟中心”“現代化工業基地”作為城市發展規劃的主要目標。1982版城市總體規劃，在認真總結正反兩方面經驗的基礎上，全面貫徹落實中共中央書記處“四項指示”要求，處理好城市性質與經濟發展的關系，強調首都的政治中心和文化中心特點。規劃提出適合首都特點的經濟發展方向，強調經濟發展“要充分考慮首都的特點，調整結構，揚長避短，發揮優勢，不斷提高經濟效益”，對工業、交通運輸業、建筑業、農業、旅游業等各項經濟事業發展，提出原則要求。

規劃強調嚴格控制城市人口規模，按照中央書記處提出的人口規模1000萬人的要求，提出通過限制新建或擴建中央機關下屬事業單位等措施，嚴格控制人口機械增長，逐步實施疏散人口的方針。規劃指出，人口規模控制是城市規模控制的關鍵，但不是全部，對控制城市規模要采取多項綜合措施，如嚴格控制建設用地、衛星城建設節約用地、加強用地管理等。

m62BbpYirLfKSUTmcBrFGdEtqrTALkMpUMRkMjFOpDk=

規劃加強對城市環境綠化的認識，明確環境質量提高目標和具體措施。針對風沙危害大、環境污染嚴重等問題，提出“要治山治水，綠化造林，防治污染，興利除弊，提高環境質量”的規劃方針。突出綜合施策的理念，明確提高綠化覆蓋率、建立若干自然保護區、建設風景游覽區、大力治水、積極保護水源等措施，前瞻性提出逐步做到城市垃圾有機、無機分類排除和清運的對策。關注區域協作，提出解決水源不足、生態平衡失調等問題，要結合京、津、冀地區的區域規劃進一步研究。

規劃提出“舊城逐步改建，近郊調整配套，遠郊積極發展”的建設方針，合理調整城市布局。對舊城逐步改建、近郊調整配套以及在遠郊地區有計劃發展衛星城和村鎮建設提出明確要求，形成大、中、小相結合的城鎮體系。舊城主要體現政治中心和文化中心的需要；近郊工業區進行搬遷調整，建設居住區和各類生活服務設施；遠郊因地制宜、有計劃地發展衛星城鎮，首次提出建設要“搞好環境評價”。對山區建設與保護提出要求，保持水土，發展生產，體現城鄉協調發展的內涵要求。

規劃首次提出歷史文化名城保護的概念，把舊城改建與歷史文化名城保護聯系起來，開啟了舊城保護的新篇章。根據北京歷史文化名城的定位，對保留、繼承和發展文化古都風貌提出更高要求。明確舊城改建的目標和重點，“必須從整體著眼，注意保留、繼承和發揚舊城現有的獨特風格和優點”，提出完成天安門廣場IaRushY+2vVrUoskPZmuXPH7IGec26EAPuygzbbqqEU=和長安街改建、舊城關廂地區改建、重要歷史街區保護、歷史文化名城保護、舊城建筑高度控制等11條具體要求，明確歷史文化名城保護要求，抓緊制定名城保護規劃。

規劃深化了對居住區建設等問題的認識，堅持按比例建設住宅和生活服務設施的原則，首次提出“多數職工在工作地區就近居住”的規劃原則。明確居住區是組織居民生活的相對獨立的基本單位，強調居住區建設包括住宅及生活服務設施建設、市政公用設施建設，要和基層政權建設結合起來，形成能行使各項城市管理職能、設施比較齊全、能基本滿足日常生活需要的有一定相對獨立性的社會細胞，是城市治理單元的雛形。

規劃認真總結以往規劃實施的經驗教訓，首次提出保證城市總體規劃實施的措施，明確了健全法制、加強領導、改革體制、分期實施、落實到基層的五條具體措施，具有很強的前瞻性和可實施性。“總體規劃報經國務院審查批準后，就應成為指導北京城市建設的法定文件，作為城市建設和城市管理工作的基本依據”，其原則沿用至今。“北京的總體規劃，許多問題涉及華北地區，尤其是京、津、唐地區，雁北地區，張家口和承德地區。建議國務院主管部門加強區域規劃工作的領導，統籌安排”，上述說法被認為是規劃界最早提出的“首都圈”概念，具有重要的理論創新意義。

黨中央、國務院十條批復及總規委成立

1982年12月22日，市政府將該方案報國務院審批。國務院批準國家計劃委員會和城鄉建設環境保護部提出審議意見。1983年5月23日、7月4日，中共中央、國務院研究討論對《北京城市建設總體規劃方案》的批復。胡耀邦、萬里等中央領導同志聽取北京市匯報。北京市段君毅、焦若愚等領導同志參加。經中央書記處討論，最后決定：“批準北京城市總體規劃，成立首都規劃建設委員會，市長掛帥，市里事情實在難辦時，找萬里同志。”

1983年7月14日，中共中央、國務院對《北京城市建設總體規劃方案》作出十條重要批復。批復認為，總體規劃方案貫徹了中央對首都建設方針的指示精神，是符合實際的。批復的主要內容包括：城市性質、人口規模、經濟發展、歷史文化名城保護、基礎設施建設、村鎮建設、環境建設、城市建設管理體制、城市建設資金、加強對首都規劃建設的領導等十個方面。這是首次以中共中央、國務院的名義批復一個城市的總體規劃，體現了中央對北京城市總體規劃編制的高度重視。

關于城市性質和城市規模，批復明確北京是我們偉大社會主義祖國的首都，是全國的政治中心和文化中心。“北京的城市建設和各項事業的發展，都必須服從和充分體現這一城市性質的要求。”要為中共中央、國務院領導全國工作和開展國際交往，為全市人民的工作和生活，創造日益良好的條件。要在社會主義物質文明和精神文明建設中，為全國城市作出榜樣。要采取強有力的行政、經濟和立法的措施，嚴格控制城市人口規模，控制好進京人口，有計劃地疏散市區人口。

關于經濟發展，批復強調“北京城鄉經濟的繁榮和發展，要服從和服務于北京作為全國的政治中心和文化中心要求”。工業建設的規模要嚴加控制，工業發展主要應當依靠技術進步。要制定全面的工業技術改造規劃，用20世紀七八十年代成熟的現代化技術，逐步改造和裝備北京工業。今后北京不要再發展重工業，特別是不能再發展那些耗能多、用水多、運輸量大、占地大、污染擾民的工業，而應著重發展高精尖、技術密集型的工業。

關于歷史文化名城保護，批復強調“北京的規劃和建設，要反映出中華民族的歷史文化、革命傳統和社會主義國家首都的獨特風貌”，對珍貴的革命史跡、歷史文物、古建筑和具有重要意義的古建筑遺址，要妥善保護。在其周圍地區內，建筑物的體量、風格必須與之相協調。要逐步地、成片地改造北京舊城。通過改造，既要提高舊城區各項基礎設施的現代化水平，又要繼承和發揚北京的歷史文化城市的傳統，并力求有所創新。

關于城市基礎設施建設、郊縣村鎮建設、城市環境建設，批復指出：要大力加快城市基礎設施建設，繼續抓好住宅建設，“要大力加強各項生活服務設施和文化、教育、體育、衛生設施的配套建設”，不斷為首都人民創造良好的生活條件；要重視并抓好郊縣廣大農村和集鎮建設，按照節約用地、少占或不占耕地、統籌安排、配套建設的原則，認真組織編制村鎮建設規劃；大力加強城市環境建設，認真搞好環境保護，“對于污染嚴重、短期又難于治理的工廠企業，要堅決實行關停并轉或遷移”。繼續提高綠化和環境衛生水平，加強風景游覽區和自然保護區的建設和管理，把北京建設成為清潔、優美、生態健全的文明城市。

關于城市建設管理體制，規劃強調“積極改革城市建設的管理體制，解決條塊分割、分散建設、計劃同規劃脫節等問題”。搞好計劃同規劃的銜接，五年計劃和年度建設計劃一定要充分體現城市總體規劃的要求，不能搞“兩張皮”。“要堅決地、有步驟地實行由北京市統一規劃、統一開發、統一建設的體制”，具體辦法，由北京市與國家計委、財政部、城鄉建設環境保護部商定，報國務院批準后實施。

關于城市建設資金、首都規劃實施，批復指出：北京要籌集本市的財力，增加用于城市建設的資金，并調動各方面的積極性，大家動手，為建設首都作出貢獻。北京市委、市政府要認真抓好規劃的實施，“嚴格按照規劃辦事，把首都建設好、管理好。”要抓緊制定城市規劃、城市建設和管理的各項法規，建立法規體系，做到各項工作都有法可依。

中共中央、國務院十條批復，深刻總結了30多年首都建設的經驗教訓，明確了首都一個時期城市建設和其他各項工作的方向，進一步充實和發展了中央書記處關于首都建設方針的“四項指示”，對開創首都建設新局面具有重大意義。

中共中央、國務院作出十條批復的同時，作出成立首都規劃建設委員會的決定。《中共中央、國務院關于成立首都規劃建設委員會的決定》指出，“北京是我們偉大社會主義祖國的首都，是我國面對世界的窗口。為了使北京的城市建設充分體現這個特點，符合這個要求，從根本上解決北京城市建設上存在的問題，必須有一個統一的規劃，一套保證統一規劃得以實施的法規，一個合理的建設體制，一個協調各方面關系的、具有高度權威的統一領導。為此，中共中央、國務院在批準《北京城市建設總體規劃方案》的同時，決定成立首都規劃建設委員會”。

首都規劃建設委員會（簡稱“首規委”）的成立，是新中國首都規劃建設發展史上一次重要的體制創新，體現了中央治理首都建設的堅定決心。《決定》明確首規委的主要任務是負責審定實施北京城市建設總體規劃的近期計劃和年度計劃，組織制定城市建設和管理的法規，協調解決各方面的關系。《決定》明確首規委由北京市人民政府、國家計委、國家經委、城鄉建設環境保護部、財政部、國務院辦公廳、中央軍委辦公廳、解放軍總后勤部、中直機關事務管理局、國家機關事務管理局等單位的負責人組成。首規委主任由北京市市長擔任。中共中央書記處、國務院指定國務院副總理萬里分管首規委的工作。《決定》要求，中央黨、政、軍、各駐京部隊，要從首都建設的大局出發，服從首都規劃委員會的統一領導，模范執行北京城市建設總體規劃和相關法規。

7月30日，市委、市政府印發了《中共中央、國務院關于對〈北京城市建設總體規劃方案〉的批復》和《北京城市建設總體規劃方案》，并指出城市建設總體規劃即經批準，就具有法律性質。1982年北京城市總體規劃的制定及黨中央、國務院十條批復精神，明確了改革開放后一段歷史時期的首都建設方向，成為指導城市建設發展的總依據。伴隨批復精神和城市總體規劃的貫徹落實，北京城市建設全面開啟一個新的發展階段。（責任編輯黃艷）

作者：中共北京市委黨史研究室、北京市地方志編纂辦公室四級調研員