基層食品安全監管柔性執法的實踐探索

食品、藥品、重點工業產品、特種設備合稱“三品一特”，其安全監管是市場監管部門最重要的職責。排在首位的食品安全，與人們的生活息息相關。食品行業屬于一個比較特殊的行業，其經營主體以小微主體占絕大多數，在日常監管中，尤其在基層執法過程中，須綜合考慮社會心態、公眾情緒、社會危害程度、當事人承受能力等因素，要求監管者以一種更靈活的方式執法。

一、柔性執法考驗執法智慧

市場監管是為了維護社會公平正義。這決定了相關部門在執法過程中需充分考量社會效用和公平正義。對違法行為進行嚴厲打擊，不僅可以起到震懾作用，防止違法行為的擴散，還能保護消費者利益，保障市場秩序的正常運轉。但是，在食品行業，多數中小食品經營者屬于弱勢群體，他們文化程度相對較低，法律意識相對淡薄。在基層食品安全監管中，推動柔性執法既是現實考量，也是管理智慧。相關部門給予合理尺度內的容錯空間，既能傳遞法治的溫度，也能取得更好的治理效果。

不過，柔性執法對執法者的能力水平提出了更高要求。它要求執法者在把握執法尺度和傳遞法治溫度中找到最佳結合點，既不是簡單妥協、被動地放松監管，也不是寬松執法、選擇性執法，而是要求執法者既要維護法治權威，又要張弛有度。

基層食品安全監管推動柔性執法，可能存在權力尋租的廉政風險隱患。在執法“彈性空間”變大的情況下，切實壓縮權力尋租空間，把嚴格規范公正文明執法落到實處，是需要解決的問題。

二、柔性執法規范化的制度探索

（一）基層執法融合情理法理的制度依據

四張清單，是指輕微違法行為不予處罰清單、從輕處罰清單、減輕處罰清單和少用慎用行政強制措施清單。2021年8月至2022年11月，江西省市場監管局通過不斷細化適用條件，梳理出市場監管領域免罰事項118項、從輕處罰事項25項、減輕處罰事項10項、少用慎用行政強制措施事項25項，這些事項為基層柔性執法實踐提供了重要依據。事實上，《中華人民共和國食品安全法》雖被譽為“史上最嚴”食安法，但在基層監管實踐中因其設定的高起罰點削弱了基層處罰的自主性。例如，陜西省榆林市發生的“芹菜案”，當事人因不合格芹菜而被罰款5萬元，引發巨大爭議，就是這類問題的典型。四張清單制度，是相關部門通過實行小過錯及時改、不處罰或從輕減輕處罰的柔性執法方式，為經營者輕裝前行吃下定心丸。對于基層執法人員來說，它簡潔明了、操作性強，具體情況對應方法一目了然，有效遏制了執法人員尋租的可能。

（二）細化量化行政處罰的裁量幅度考量因素

近年來，江西省市場監督管理局陸續推出了市場監督管理行政處罰自由裁量權適用規則、參照執行標準，并向社會公布。這些規定為基層執法人員辦理同類案件提供了重要參考，從制度上防止出現畸輕、畸重的問題。之前，基層執法中缺少自由裁量基準，同類案件執法標準不一，同案不同罰問題時有發生，執法“彈性空間”較大，也存在權力尋租隱患。自由裁量執行標準的公布與實施，讓處罰幅度細化、透明化，將柔性執法限定在必要范圍內，確保行政管理手段與目的匹配。如今，我們在基層執法過程中，面對當事人對處罰金額存在疑議時，會在線搜索出裁量標準，對照當事人的違法事實詳細予以解釋，基本都能獲得當事人的理解和認可。

（三）提升基層柔性執法工作的規范化水平

行政執法“三項制度”，是指行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。聚焦行政執法的源頭、過程和結果，讓執法工作接受全社會的監督，是有效提升執法水平的重要制度安排?！督魇≈卮笮姓谭Q定法制審核辦法》規定“對公民處以3000元以上、對法人或者其他組織處以2萬元以上的罰款或者沒收的”，屬于重大行政執法決定。《江西省市場監督管理局關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施細則》第四項——全面推行重大執法決定法制審核制度指出：“市場監管部門作出重大執法決定前，必須嚴格進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。”

《國務院辦公廳關于全面推行“三項制度”的指導意見》提出，針對基層存在的法制審核專業人員數量不足、分布不均等問題，探索建立健全本系統內法律顧問、公職律師統籌調用機制，實現法律專業人才資源共享。這不僅給基層執法上了一道“緊箍咒”，也讓基層執法人員在執法過程中的規范化水平顯著提高：案件事實是否清楚、證據是否合法充分、法律條款適用是否準確、裁量基準運用是否適當、執法程序是否規范等都需經過嚴格、專業的法制審核，確認無誤，再經過上會集體討論，一致通過后才能作出處罰決定。

重大執法決定法制審核制度是通過互相監督的查審分離模式，可以從源頭上規范行政執法行為，確保行政執法機關作出的每一項重大執法決定都合法適當，盡可能避免了不規范執法可能造成的不良社會影響及社會風險。

另外，信用修復制度、典型案例公示制度，常態化開展案卷評查、重大決定集體討論制度等等也為基層柔性執法提供了一些列的制度保障，在基層執法實踐過程中均有不錯的效果。

結語

給予合理尺度的容錯空間，教育人們主動對失范行為糾偏改過，基層食品安全監管柔性執法背后，是相關部門執法理念和方式的轉變，傳遞了法治的溫度。如何把握審慎監管與柔性執法的尺度，如何有效尋求放與管的平衡，都考驗著執法者的智慧。在基層監管實踐中，相關部門只有不斷明確監管規則、規范執法程序，完善執法機制，主動接受社會監督，讓權力在陽光下運行，才能讓良法轉化為實實在在的善治，滿足人們對規范行政執法的新期待與新要求。