積極財政政策將如何加碼

10月12日，國新辦邀請財政部部長藍佛安等介紹“加大財政政策逆周期調節(jié)力度、推動經濟高質量發(fā)展”有關情況。會上財政部介紹了將在近期陸續(xù)推出的一攬子增量政策舉措，為當前中國經濟穩(wěn)增長注入強勁信心。我在此詳細分析一下積極財政政策將如何加碼。

確保完成全年預算目標

藍部長指出“預計全國一般公共預算收入增速不及預期”“在這里我可以負責任地告訴大家，中國財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現(xiàn)收支平衡，完成全年預算目標”。

市場對完成全年預算目標的疑慮在于：1-8月全國公共財政收入增速僅為-2.6%，按照這一增速外推至全年，則全年一般公共預算收入為21.1萬億元，比年初一般公共預算收入要少近1.3萬億元。要實現(xiàn)收支平衡、完成一般公共預算的目標，有兩條路徑：

一是，從預算穩(wěn)定調節(jié)基金（本次“指導地方依法依規(guī)使用預算穩(wěn)定調節(jié)基金等存量資金”）、政府性基金預算（本次“從地方政府債務結存限額中安排了4000億元”）、國有資本經營預算調入資金（本次“鼓勵有條件的地方盤活閑置資產，加強國有資本收益管理”）。這三點財政部本次都有提及，其中明確的就是地方政府結存限額的4000億元，發(fā)行后再從政府性基金預算全部或部分調入一般公共預算。

二是，根據《國務院關于2023年度政府債務管理情況的報告》，2023年末，國債余額距離限額還有8300億元結存，地方一般債余額距離限額還有6800億元結存，地方專項債余額距離限額還有7500億元結存。本次宣布地方專項債動用4000億元，在不調整預算赤字的情況下，再動用國債或地方一般債共8000億元- 9000億元結存，即可實現(xiàn)目標。

這是僅考慮實現(xiàn)硬性一般公共預算目標，今年財政收支更大的缺口在于政府性基金預算：1-8月全國政府性基金收入增速僅為-21.1%，外推至全年，則全年政府性基金收入將比年初政府性基金預算收入少近1.5萬億元。而按照當前增速外推，全年政府性基金支出將比年初預算少近3.5萬億元，考慮到“后三個月各地共有2.3萬億元專項債券資金可安排使用”，也意味著1.2萬億元的預算缺口。因此，結合“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”來看，后續(xù)全國人大調整預算或為大概率事件，增發(fā)國債/地方債規(guī)模可能在1.5萬億元-2.5萬億元范圍（政府性基金收入缺口1.5萬億元+可能不動用上述往年結存8000億元-9000億元）。

加力支持地方化解政府債務風險

本次發(fā)布會最大的亮點所在，第一，年內已安排的“特殊再融資債”仍有近3000億元發(fā)行空間。從新聞發(fā)布會表述看，2024年已安排用于化債的地方政府債資金達到1.2萬億元。

第二，其中盤活限額的“特殊再融資債”規(guī)模在4000億元左右。“2024年以來，經履行相關程序，財政部已經安排了1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業(yè)賬款”“今年利用債務結存限額，向地方下達了4000億元的債務限額，用于補充綜合財力”。據企業(yè)預警通統(tǒng)計，截至10月12日，年內“特殊新增專項債”已發(fā)行規(guī)模約8210億元，基本達到預定目標；“特殊再融資債”已發(fā)行規(guī)模約1133億元，年內剩余待發(fā)行額度不足3000億元。

第二，為支持債務化解，地方政府債務限額將一次性調增。我們預計總體規(guī)模可達到5萬億元到10萬億元，地方政府債債務限額的調增或用于發(fā)行置換債券。（“擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。需要強調的是，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”。）

首先，回顧新《預算法》實施后的幾輪化債規(guī)模，在2015-2018年、2019年、2020-2022年三輪中，地方隱性債務的置換金額分別為12.2萬億元、1579億元、1.12萬億元；2023年7月以來，財政部安排的用于債務化解的地方政府債務限額共計3.4萬億元（“中央財政在2023年安排地方政府債務限額超過2.2萬億元的基礎上，2024年又安排1.2萬億元的額度，支持地方特別是高風險地區(qū)化解存量債務風險和清理拖欠企業(yè)賬款等”。）

其次，地方政府隱性債務化解已取得一定成效。“截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比2018年摸底數(shù)減少了50%”。而在2018年8月，27號文《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》中要求地方政府在5-10 年內化解隱性債務。參考《統(tǒng)籌發(fā)展與安全：中國政府債務研究》一書的整理匯總，我們預計2018年財政部摸排的全國隱性債務余額在20萬億元-30萬億元。例如，IMF測算的2018年地方政府隱性債務規(guī)模在30.29萬億元；標普評級測算的2018年全國隱性債務規(guī)模為30萬億元-40萬億元；社科院國家金融與發(fā)展實驗室、清華大學財稅研究所測算的2017年末地方政府隱性債務規(guī)模都在30萬億元左右。

最后，結合地方政府隱性債務的存量和前期規(guī)模，我們預計，本次地方政府債務限額一次性調整的規(guī)模上限在10萬億元左右，低于2015-2018年的12.2萬億元。因地方政府存量債務化解進程在2023年底過半，在2024年至2027年底需要化解的隱性債務余額預計在10萬億元-15萬億元。就下限而言，我們預計地方政府債務限額一次性調整規(guī)模不低于5萬億元。這主要是基于，2023年7月以來已安排的、用于化債的地方政府債務限額已經達到3.4萬億元，財政部新聞發(fā)布會上“較大規(guī)模”“近年來出臺的支持化債力度最大”的表述暗含了相比此前的加力空間。

第三，如何理解地方政府債務化解與穩(wěn)增長的關系？2023年以來，地方政府持續(xù)面臨減收，完成基層“三保”和剛性支出已占據較多精力。據財政部新聞發(fā)布會“以2023年為例，基層‘三保’支出約占可用財力的五成左右，如果再加上其他的剛性支出，占可用財力的八成左右”。同時，隱性債務化解加速推進，再度占用地方有限的財政資源，因而制約著地方財政支持穩(wěn)增長的空間。新聞發(fā)布會表示“這無疑是一場政策及時雨，大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經濟，提振經營主體信心”。

支持推動房地產市場止跌回穩(wěn)

藍部長指出“疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩(wěn)”。財政一定規(guī)模的支持將是對房地產市場止跌回穩(wěn)的關鍵一環(huán)。

其中最重要的是：允許專項債券用于收購存量商品房作為各地的保障性住房。此前商品房收儲的一大痛點在于項目成本收益難以平衡。9月24日，央行宣布將3000億元保障性住房再貸款政策中中國人民銀行出資的比例，由原來的60%提高到100%，從而將商業(yè)銀行提供資金的成本降低到等于再貸款利率1.75%，若再加上1.5%的息差，則項目成本約為3.25%。本次允許專項債提供資金后，考慮到1-8月地方專項債平均發(fā)行利率為2.4%，則可能將項目綜合成本下拉到3%以內，與2%左右的租金回報率更加接近。預計商品房收儲政策的可行性將得到提升，從而能夠有力促進房價止跌回穩(wěn)。

此外，本次財政還提出：一是優(yōu)化調整保障性安居工程補助資金，適當減少新建規(guī)模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。這部分資金的體量相對沒那么大，財政部指出“近三年，中央財政共安排了保障性安居工程補助資金2124億元”，但也是必要且適當?shù)恼{整方向。二是除了已實行的“賣舊買新”換購住房階段性個人所得稅退稅政策，還將“抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅政策”，從稅收層面支持房地產市場止跌回穩(wěn)。