民事執行檢察監督中的重點難點問題分析

編者按：民事執行檢察監督是檢察機關民事訴訟活動監督的一項重要工作，2021 年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》及《2023—2027 年檢察改革工作規劃》均要求，加強對民事執行活動的監督，完善民事強制執行法律監督機制。近年來，檢察機關基本實現對民事執行全領域監督，民事執行檢察監督取得了明顯成效，但實踐中仍存在制度供給不足、監督質效不高等問題。本期專題針對執行實施活動和執行審查的不同屬性和特點，重點對終結本次執行、消極執行、選擇性執行、違法查封扣押凍結、違法信用懲戒措施監督中存在的難點、重點問題，研究監督規律，總結監督方法，為基層民事執行檢察監督工作提供借鑒。

摘 要：黨的二十屆三中全會提出，“深化審判權與執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”。這對于健全公正執法司法體制機制，完善中國特色社會主義法治體系意義重大而深遠，應該深刻理解、全面把握。檢察機關運用檢察權對民事執行活動的全程監督，應著眼全局，結合辦案實際，了解和掌握民事執行的辦案全流程，并在此基礎上，找準監督的著力點。

關鍵詞：執行實施 執行審查 消極執行 執行監督

全國大檢察官研討班上，應勇檢察長提出，“要跟進健全國家執行體制，研究強化對執行活動的全程監督”［1］。與審判活動相比，當前民事執行程序中亂象多，問題多，人民群眾反映強烈。民事檢察監督應樹立審判監督與執行監督并重的觀念，投入更多精力研究和開展執行工作。針對執行審查和執行實施活動的不同屬性和特點，研究監督規律，總結監督方法，重點對終結本次執行、消極執行、選擇性執行、違法查封扣押凍結、違法信用懲戒措施等開展監督。［2］

一、執行實施行為監督中的重點難點問題

自2022年起，民事執行監督案件成為比率最高的民事檢察案件類型。從違法監督類型來看，執行實施行為的監督數量相對較多。［3］

（一）超標的查封、扣押、凍結的認定問題

由于法律規定的不健全、執行理念偏差等多種原因，超標的查封、扣押、凍結在民事執行流程中未引起足夠重視。對民事執行活動進行全程監督，避免法院的超標的查封、扣押、凍結，可從以下幾個方面掌握。

1.綜合把握“明顯超標的”的內涵。目前，法律、司法解釋均未明確何種情形下屬于超標的。但是，無法律標準并不意味著放棄檢察監督，在明確的法律規定出臺前，可參照相關規范性文件綜合判斷。如，《最高人民法院關于在執行工作中進一步強化善意文明執行理念的意見》提出，股票價值一般在不超過20%的幅度內合理確定。本文認為，對于其他財產，在無明確規定的情形下，亦可參考適用。當然，參考適用并不應過分拘泥于20%這一數字，在特殊情形下，應結合其他相關因素綜合考慮予以確定。如四川某房地產公司與四川某藥業公司、廖某借款合同糾紛執行活動監督案，檢察機關審查認為，申請執行人某房地產公司債務本息共計648萬元，而某藥業公司和廖某被查封、凍結的財產價值合計已高達10158萬元，法院的查封、凍結屬于嚴重超標的查封、凍結。檢察機關向法院提出檢察建議后，法院采納檢察建議，裁定解除對案涉土地使用權的查封，解除了對某藥業公司股權的凍結。

2.準確計算執行標的數額。檢察機關對財產價值市場波動情況進行綜合掌握，有公開市場價格的財產可直接按照市場價格確定，財產價值不確定的可以借助國家統計局發布的有關數據、相同或類似財產真實交易價格等合理確定。關于評估、拍賣影響問題，一則評估、拍賣時間計入遲延履行利息期間，會造成執行標的額增加，二則拍賣可能出現流拍情況，導致財產價格降低。如，房產詢價價值100萬，一拍最低為評估價的70%，即70萬，二拍降低前次保留價的20%，即56萬。所以，在極端情況下，價值100萬的房產以56萬估算也不能認定為超標的。

3.嚴格適用“不得明顯超標的”的例外規定。之所以嚴格適用例外規定，是因為賦予了執行法院在特定情形下可明顯超執行標的額采取執行措施的權力，容易造成“執行亂”。檢察機關認定屬于“超標的應予解封”的例外情形，應滿足三個條件：超標的查封的財產為不可分物，強行分割會造成財產失去價值屬性，或價值嚴重貶損。如，最高法善意文明執行典型案例選編之“北京某房地產公司申請執行北京某生物科技公司等股權轉讓糾紛案”，北京一中院推動實現對案涉不動產的分割登記、部分查封。

（二）查封、扣押、凍結屬于第三人財產的監督問題

特定情形下，法院有權查封、扣押、凍結第三人的財產，把握合法查封、扣押、凍結屬于第三人財產的例外情形成為判斷法院是否構成執行“亂作為”的重要一環，否則檢察機關的監督可能出現偏差。

1.除向執行法院作出承認外，第三人向公權力機關、仲裁機構作出承認的，視為作出了書面確認。司法機關、行政機關等公權力機關作出的生效法律文書，仲裁機構作出的仲裁裁決、仲裁調解書，或者在公權力機關備案或公示的文書確認屬于被執行人的財產，法院可據此查封、扣押、凍結。

2.根據《民法典》第229條、第230條、第231條之規定，因法律文書、繼承、建造等設立的物權，屬于被執行人的財產，法院可以查封、扣押、凍結。

3.對于共有財產，法院可以查封、扣押、凍結，但應及時通知共有人。實踐中，對被執行人配偶單獨占有的一般動產、登記在被執行人配偶名下的不動產、特定動產及其他財產權，系被執行人與其配偶在夫妻關系存續期間取得的，法院可據此查封、扣押、凍結。

（三）對評估報告提出異議處理的監督問題

財產評估是民事執行活動中的重要一環，檢察機關需實時進行監督。當事人或利害關系人提出的異議可分為兩種：針對評估程序提出異議和針對評估結果提出異議。檢察機關在執行監督過程中應注意以下幾種情況：

1.執行行為異議。當事人、利害關系人認為網絡詢價報告或者評估報告具有財產基本信息錯誤、超出財產范圍或者遺漏財產、評估機構或者評估人員不具備相應評估資質、評估程序嚴重違法等情形之一的，法院應當參照執行行為異議的程序處理，否則構成執行活動違法。如最高檢第二十八批指導性案例“湖北某房地產公司申請執行監督案”，檢察機關調查后認為，法院在執行程序中存在下列違法情形：第一，在已調取地籍資料的情況下，未對委托評估資料的完整性負責，致使涉案土地評估價格5778.57萬元明顯低于實際市場價格；第二，未依法對某房地產公司提出的執行異議進行審查并作出處理。檢察機關向法院提出檢察建議后，法院裁定撤銷對案涉地塊土地使用權的網絡司法拍賣。

2.移交評估機構復核。當事人、利害關系人對評估報告的參照標準、計算方法或者評估結果等提出書面異議的，法院應當交評估機構予以書面說明。評估機構在5日內未作說明或者當事人、利害關系人對作出的說明仍有異議的，法院應當交由相關行業協會在指定期限內組織專業技術評審，并根據專業技術評審出具的結論認定評估結果或者責令原評估機構予以補正。法院不予處理、按照執行行為異議程序處理和違反上述具體處理程序，構成執行活動違法。

（四）遲延履行債務利息的清償順位問題

在被執行人分次履行的情形下如何計付主債務和遲延履行債務利息的問題，《最高人民法院關于執行程序中計算遲延履行期間的債務利息適用法律若干問題的解釋》第4條［4］規定了“先息后本”的清償原則，即應當先清償生效法律文書確定的金錢債務，再清償加倍部分債務利息，遲延履行利息后于生效法律文書所確定的債權受償。如“運城市某房地產開發有限公司與某冶金建設有限公司因工程款結算糾紛執行監督一案”，檢察機關審查認為，法院將某房地產公司已履行的執行款2226.7萬元依次抵充實現債權費用、一般債務利息和加倍債務利息，并以剩余部分執行款再抵充履行本金和計算剩余未履行本金，存在優先將執行款抵充遲延履行債務利息問題，遂向法院提出檢察建議。法院采納檢察建議，重新確定了某房地產公司尚未履行的本金數額，并指令中院在后續執行中依法計算剩余未履行債務。

二、執行審查行為監督中的重點難點問題

檢察機關對民事執行審查活動的監督，主要針對執行行為異議，案外人異議，變更、追加執行當事人等重點案件流程。

（一）對審查執行行為異議的監督問題

實踐中，法院審查執行行為異議違法主要表現為：

1.怠于受理、審查執行行為異議。法院往往以申請書不符合要求、材料不齊備等，不予受理或變相拖延受理；違反應當一次性告知補足申請材料，反復、多次要求完備申請材料；無任何正當理由，怠于受理、拖延受理、拒不受理等。需要說明的是，當事人、利害關系人提出的執行行為異議，明顯不符合受理條件，法院拒不接收申請材料，同時口頭答復不予受理，如以執行行為異議或者案外人異議名義提出，但實質為對執行依據不服，檢察機關應否監督？本文認為，為保護當事人、利害關系人合法權益，實現對法院行使執行權的實時監督、69f9a21bd8894b719d93f92fdac4153a全程監督，原則上法院應予接收申請材料，并從程序上駁回，否則檢察機關可以監督。但是，從節約司法資源、提升執行效率的角度考慮，可以不明確建議的具體內容，僅從依法處理的角度表述。

2.執行行為異議審查活動違法。除上述怠于受理、審查違法，執行異議審查活動違法還表現為積極的作為和消極的不作為違法。

（1）辦理執行實施案件的執行人員參與相關執行審查案件的合議庭，此種情形明顯違反程序正義的要求。即使裁定結論并無不當，檢察機關亦應監督。實踐中，此種違法情形還表現為執行人員超越職權，在執行實施過程中直接處理執行裁決事項，具有更大的“隱蔽性”，應特別注意。

（2）應當進行聽證，而未采取。《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》規定，除事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件外，執行法院應當組成合議庭審查并公開聽證。上述司法解釋確立了以聽證為原則的審查要求。對于案情復雜、爭議較大情形的把握，法院具有一定的自由裁量權，但是相關法律、司法解釋或規范性文件明確要求聽證的，應當依法進行聽證，否則屬于程序違法。相關案件，法院未依法聽證的，檢察機關可以在發出要求說明情況函的基礎上作出是否予以監督的結論。

（3）告知相關權利人申請復議的權利和期限違法。在未告知相關權利人申請復議的權利和期限的情形下，檢察機關可以不受執行異議、復議前置的限制，予以立案審查。法院在錯誤告知相關權利人依據民事訴訟法之規定尋求救濟的情形下，即使權利人不提起案外人異議之訴、申請人申請許可之訴，亦屬于具有正當理由，不受訴訟前置的限制，檢察機關可立案審查。

（二）對審查案外人異議的監督問題

為了保護第三人合法權益免受違法執行行為的侵害，民事訴訟法確立了案外人異議之訴制度。檢察機關對法院審查案外人異議進行監督，應注意將案外人異議及相關訴訟整體納入監督視野。實踐中，法院審查案外人異議違法情形主要包括：

1.錯誤認定“執行過程中”。案外人有權提出異議的時限要求。根據《人民法院辦理執行案件規范（編注第二版）》第1733條規定，案外人對執行標的提出異議的，應當在該執行標的執行程序終結前提出。需要說明的是，執行程序終結，案外人財產被錯誤執行，不能提出案外人異議，只能通過另行提起不當得利之訴尋求救濟，但是，法院執行活動違法的，檢察機關仍可以提出檢察建議予以監督。

2.另案生效法律文書排除執行異議的處理違法。首先區分執行類型是金錢債權請求權的執行還是非金錢債權請求權的執行，如系金錢債權請求權的執行，再根據另案生效法律文書作出的時間是在執行標的被查封之前還是之后區別對待。實踐中，法院的違法情形集中在：執行的標的物是其他法院或仲裁機構正在審理的案件爭議標的物，等待該案件審理完畢確定權屬，裁定中止執行；被執行人通過仲裁程序將法院查封、扣押、凍結的財產確權或者分割給案外人的，停止對標的物的執行等等。

3.不動產租賃權排除執行的處理違法。案外人主張的排除執行，不僅表現為排除標的物的轉讓，還可表現為排除標的物的交付。因此，其主張的足以排除執行的實體權利，不僅限于所有權，還包括用益物權、特定的債權等。實踐中，法院的違法情形集中表現為缺乏對惡意串通，阻止移交占有的依法審查，放縱規避執行行為等等。鑒于執行實踐中倒簽合同、規避執行的情形較為普遍，因此，對法院僅憑租賃合同、雙方陳述等即草率認定不應移交的，檢察機關應結合租金交納、房屋交接、經營情況、合同備案登記等，綜合判斷是否存在真實的租賃合同關系，以決定是否啟動對法院的監督程序。

（三）對審查追加、變更當事人的監督問題

執行程序中，變更、追加當事人，由生效法律文書確定的權利人或者義務人以外的第三人繼受確定的權利或者承擔確定的義務，系民事強制執行中的一項重要法律制度。結合監督實踐，檢察機關對法院審查追加、變更當事人的執行活動進行監督應注意以下主要問題。

1.變更、追加當事人是否基于法定事由。法律、司法解釋規定了變更、追加當事人的各種情形，亦框定了“法定事由”的內涵和外延，不符合法律、司法解釋規定情形的，不得變更、追加。如最高檢第二十八批指導性案例“黑龍江何某申請執行監督案”，檢察機關向法院提出檢察建議，認為生效判決并未確認案涉款項為夫妻共同債務，執行環節不應直接改變執行依據，在未經法院改判的情況下不應直接將判決確認的個人債務推定為夫妻共同債務，建議糾正。法院復函采納檢察建議，并撤銷原執行裁定，解除對何某工資賬戶的凍結。

2.變更、追加當事人是否符合法定程序。通常情形下，既判力僅能作用于由訴訟程序保障的當事人，對沒有享受“程序正義”的第三人則不產生影響，否則可能最終影響其實體權益，此體現了既判力的相對性原則。在作出不利于公民、法人或者其他組織的決定前，應征詢該公民、法人或者其他組織的意見，體現的是與“實體正義”相比肩的“程序正義”的必然要求。

（1）屬于執行審查類案件，應由執行審查部門負責審查。實踐中發現，由執行實施機構直接出具變更、追加裁定的情況經常出現。根據相關規定，權利人申請追加、變更被執行人的，執行法院應當按照執行異議案件予以立案。［5］因此追加、變更當事人屬于執行審查類案件，應由執行審查部門負責，即執行實施部門不得“越俎代庖”。

（2） 法院一般應當組成合議庭審查。根據相關規定，除事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件外，執行法院應當組成合議庭審查并公開聽證。［6］經審查，理由成立的，裁定變更、追加；理由不成立的，裁定駁回。

（四）對審查不予執行的監督問題

民事訴訟法規定了不予執行仲裁裁決、不予執行公證債權文書制度。根據《最高人民法院關于人民法院辦理仲裁裁決執行案件若干問題的規定》，法院認定執行該裁決違背社會公共利益的，裁定不予執行，但何為社會公共利益，不特定多數人的利益究竟如何界定，理論和實務界均存在較大爭議。一般認為，虛假訴訟、違反限購等政策性規定等妨礙社會管理秩序、司法程序的行為，屬于侵害社會公共利益的行為，應裁定不予執行，否則檢察機關應予以監督。如涉“黃金分期”商事仲裁執行監督一案，檢察機關審查認為，該起仲裁案件存在借殼“黃金分期”的幌子變相從事金融活動的情形，某公司與買受人系以買賣黃金交易之名行融資借貸之實，某公司并不具備金融從業資質，如果執行仲裁裁決，將破壞金融秩序，侵害社會公共利益，遂向法院提出檢察建議，建議不予執行該仲裁裁決。法院采納檢察建議，裁定不予執行相關仲裁裁決。

三、消極執行行為監督中的重點難點問題

民事消極執行，或稱執行不作為，屬于法院不履行或怠于履行職責，與執行亂作為共同構成違法執行的主要組成部分。消極執行可以以行為方式的不同，劃分為以不作為方式表現的消極執行和以作為方式表現的消極執行兩類。從檢察機關監督實踐來看，其從根本上遲滯了生效法律文書的執行力，理應成為檢察機關的監督重點。

（一）不作為方式表現的消極執行監督重點問題

以不作為方式表現的民事消極執行，以應當作為為前提。此種類型消極執行的判斷，涉及對強制性規定的認識，以及監督期限的精準掌握等。

1.違反“應當”積極作為的有關規定，構成消極執行。相關法律、司法解釋有大量“應當”采取何種措施的規定，如《最高人民法院關于民事執行中財產調查若干問題的規定》，執行過程中，申請執行人應當提供被執行人的財產線索；法院應當通過網絡執行查控系統進行調查，根據案件需要應當通過其他方式進行調查的，同時采取其他調查方式。相關規定不僅是對執行法院的賦權，同時更是職責要求，違反“應當”積極作為的有關規定，構成消極執行。

2.違反“執行期限”的相關規定。根據《最高人民法院關于人民法院辦理執行案件若干期限的規定》，執行法院無特殊情況須延長執行期限、或扣除不計入執行期限的時間仍超過6個月的，屬于怠于履行職責，可以依法進行監督。上述系執行期限的一般性規定，相關法律、司法解釋亦細化了對有關執行期限的具體規定，應在熟練掌握的基礎上，準確適用。

（二）以作為方式表現的消極執行監督重點問題

以暫緩執行、中止執行和違法終結等作為方式表現的消極執行，均有各自的適用條件和程序要求。近年來，民事執行活動中法院以終結本次執行程序結案的數量居高不下，調研發現，很多法院“終本”結案比例達到三分之一甚至更高，這類案件是否窮盡調查措施確無財產可供執行，或者發現的財產是否暫時無法處置，當事人往往和法院有不同認識。［7］在此以終結本次執行程序為例，探討以作為方式表現的消極執行監督的重點問題。

1.未依法窮盡執行手段采取終結本次執行程序方式結案，構成消極執行。《最高人民法院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》集中體現了終結本次執行的“三窮盡”原則，即窮盡財產調查措施，窮盡強制執行措施、窮盡強制措施。未依法窮盡執行手段采取終結本次執行程序方式結案，會影響申請執行人的實體權利，實質上屬于消極執行，因此應加大對該類案件的監督力度，防止濫用“程序結案”、實體久拖不決。如某建設公司與某房地產公司建設工程施工合同糾紛一案，檢察機關調查發現，法院凍結某房地產公司相關銀行賬戶后僅扣劃到案款13.8萬元，某房地產公司因部分賬戶被法院凍結無法使用，故將公司賬戶資金轉入個人賬戶，用于工程款、工資等其他費用支付，法院未對某房地產公司可能存在的隱匿、轉移財產的行為進行必要調查，在并不滿足“已窮盡財產調查措施”的條件下作出終結本次執行程序裁定，違反相關法律規定，遂向法院提出檢察建議。法院復函采納檢察建議，并與檢察機關聯合開展矛盾化解工作，最終促成雙方當事人達成執行和解協議，某房地產公司按照和解協議將欠付800余萬元工程款分期全部履行到位。

2.未依法履行有關程序采取終結本次執行程序方式結案，構成消極執行。根據相關規定，除實體要件外，法院采取終結本次執行程序方式結案還應滿足如下主要程序性要求：已向被執行人發出執行通知、責令被執行人報告財產；已向被執行人發出限制消費令，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單；終結本次執行程序前，法院應當將案件執行情況、采取的財產調查措施、被執行人的財產情況、終結本次執行程序的依據及法律后果等信息告知申請執行人，并聽取其對終結本次執行程序的意見；終結本次執行程序裁定書送達申請執行人后，執行案件方可以作結案處理等等。需要注意的是，執行法院往往以申請執行人的同意代替財產的調查、相關程序要求的履行，屬于違法行為，檢察機關應以程序標準和實體標準為依據，依法進行監督。