軍地共促孔明燈治理行政公益訴訟實務初探

摘 要：燃放孔明燈行為對空軍直升機飛行、烈士紀念設施保護及公益林、電力設施、群眾集中居住區等多個方面造成安全隱患，盡管已有多個間接關聯領域禁止性法律予以規制，但尚不足以消除該行為危害性。對此，檢察機關可在線索研判環節就涉公益保護問題及應否納入管控、如何管控等問題組織聽證，邀請人大代表、“益心為公”志愿者、街道社區干部等各界代表出任聽證員，充分聽取各方觀點、意見、建議，靈活運用訴前檢察建議書和磋商函，真正實現公益保護多元共治。在建議行政機關依據現有規定在職權范圍內依法履職的同時，探索人大、檢察聯合監督機制，通過深入調研，研究出臺縣域規范性文件，對該行為在一定地域范圍內強化管控治理，進一步完善執法依據，形成部門合力推動問題治理。

關鍵詞：公益訴訟檢察建議 公共安全 孔明燈 人大與軍地檢察聯動監督機制 人大決議

一、基本案情及辦案過程

2023年1月，江蘇省泗洪縣人民檢察院（以下簡稱“泗洪縣院”）、中國人民解放軍南京軍事檢察院（以下簡稱“南京軍事檢察院”）先后接到縣烈士陵園、縣供電公司和某部隊反映，稱近期有大量孔明燈飄落，造成消防安全、飛行訓練安全隱患。經檢察官進一步了解，每年元旦、春節、元宵節期間有大量孔明燈扎堆燃放，不但危及空軍飛行和消防、電力安全，而且飄落的孔明燈影響市容環境，成為名副其實的隱患燈。因缺乏全面直接禁止燃放孔明燈規定，相關職能部門在查禁燃放孔明燈行為中存在法律依據不足顧慮，諸多隱患持續存在。

根據應急管理部消防救援局《關于印發文物建筑和博物館火災風險指南及檢查指引的通知》（應急消〔2021〕164號）規定，孔明燈屬于明火源，兩院遂立案調查。軍地檢察機關成立聯合調查組，向有關部門和單位現場調查核實。經查發現：縣烈士陵園烈士紀念設施頂部防水層屬于易燃材料，園內林木約2萬棵，且以較為干燥樹種為主，火災隱患大；向縣供電公司調取相關證明顯示，大量孔明燈飄掛輸電線具有引起短路跳閘、導致大面積停電的現實危險；對某部隊所處位置、直升機飛行高度、航線等相關問題進行調查核實和分析研判，查明孔明燈升空后與飛機飛行空間存在大范圍重合，對飛機飛行造成干擾甚至形成安全隱患。

2月2日，兩院就孔明燈管控問題組織了公安局、消防救援大隊、城市管理局、應急管理局、烈士陵園、供電公司等相關單位召開聽證會，并邀請全國人大代表、“益心為公”檢察云平臺志愿者及街道社區干部等7名社會各界代表出任聽證員。聽證會上，各單位、聽證員一致認為燃放孔明燈存在安全隱患，燃放孔明燈已由“民俗”轉變為危害公益的娛樂項目，不宜放任不管。2月3日至14日，兩院先后向屬地街道、林業局、公安局、城市管理局、市場監督管理局發送了檢察建議書，并向應急管理局、消防救援大隊、退役軍人事務局發送了磋商函，督促各單位依據《消防法》《軍事設施保護法》《產品質量法》《江蘇省電力條例》《江蘇省消防條例》等法律法規，在“火災、爆炸危險場所”“文物建筑和博物館周邊”“電力設施周邊”“軍事設施周邊及軍用機場凈空保護區”“人員密集場所”等法律明確規定區域大力開展禁止燃放孔明燈執法和相關法規宣傳，并嚴格查處擅自占用公共場地擺攤售賣孔明燈、銷售“三無”孔明燈行為，及時消除安全隱患根源。3至4月份，先后收到各部門書面回復，共計查處沒收“三無”孔明燈以及擅自擺攤設點銷售孔明燈1200余只，開展普法宣傳16次，取得禁止燃放孔明燈初步成效。兩院以辦理此案為契機，積極加強與人大協同聯動，促使縣人大常委會于2023年6月27日出臺《泗洪縣人大監督與檢察監督協同聯動工作實施辦法（試行）》，并將禁止燃放孔明燈作為年度重點監督議題，并于10月30日出臺《關于加強孔明燈安全隱患治理管控的決定》，全面開展孔明燈安全隱患管控治理。

二、案件辦理中的難點

（一）現有法律法規未明確規定對孔明燈進行管控治理

“法無授權不可為”是行政執法必須遵守的原則和底線，這就要求行政機關在開展孔明燈管控治理上必須要做到合法行政，沒有法律授權就不能開展孔明燈管控治理。這里提到的法律授權，在法律淵源上應當表現為法律、法規和規章，也就是說，行政機關履行行政管理職責，應當依照法律、法規和規章的規定進行。目前，在國家法律和行政法規層面，尚無關于孔明燈管控治理的規定，僅有少數地區通過市人大立法或地方政府發布通知的方式進行孔明燈管控治理。例如在江蘇省內，蘇州市、徐州市、鎮江市均通過市人大立法方式禁止銷售、燃放孔明燈，但我國大部分地區均無相關規定。如《徐州市消防條例》第25條規定，禁止在本市行政區域內生產、銷售、燃放孔明燈等產生明火且不可控制的空中飄移物。第52條則對違反上述條款的罰則進行了規定，由工商、城管、公安等部門根據違法情形進行處罰。無明確法律依據導致行政公益訴訟監督對象不明，檢察建議法律依據不足，直接阻礙了案件辦理。

（二）存在多頭交叉管理推諉扯皮問題

孔明燈管控涉及生產、銷售、燃放、清理等多個環節，可能涉及工商、城管、公安、消防、電力、應急、林業等多個部門。當各部門行政法律規范之間產生行政處罰競合時，多頭執法現象也自然生成。如燃放孔明燈飄至電力設施和易燃易爆場所規定管控的重合區域，消防和電力部門均可以依法處置。當各部門之間的權力范圍出現交叉時，難免形成推諉扯皮情況。在孔明燈治理管控上，各部門之間未明確牽頭部分或者具體分工，無法有效協同配合監管。在本案辦理中，燃放孔明燈對空軍直升機飛行、烈士紀念設施保護及公益林、電力設施、群眾集中居住區等多個方面造成安全隱患，但由于各行政機關之間的權力交叉、執法力量不足等原因，最終導致安全隱患問題長期擱置。

（三）安全隱患與民風民俗存在矛盾沖突

在我國的立法實踐中，不管是國家層面還是地方法規，均要考量立法與民俗的沖突。其中，最典型的便是禁止燃放煙花炮竹。而開展孔明燈隱患管控治理，則與禁止燃放煙花炮竹異曲同工。近年來，我國多地出臺禁止燃放煙花炮竹的地方性法規，但執行時間不長便作出修改，這便是立法與民俗的博弈。如何解決孔明燈隱患管控治理與民風民俗之間的矛盾，便是辦理此案必須解決的問題。據辦案組調查，泗洪本地燃放孔明燈主要集中在春節、元宵、中秋等重大節期間，周末也存在少量燃放孔明燈現象。多年來，在該縣古徐閣等文化地標場所燃放孔明燈已成為大多市民的長期習慣，最初體現了人們對未來生活的祈福心態，后逐步演變為一種娛樂項目，如周邊居民會在周末晚間以親子娛樂為目的在公園附近燃放，更有部分人群受煙花爆竹已列入明文管制的代償心理誘導或基于從眾心態，所謂“民俗”正逐步異化為小眾“消費”。

三、辦案難題的解決措施

（一）分析論證孔明燈管控治理的法律依據

法律存在局限性和滯后性，在我國現有法律框架下，不可能對所有行為作出規制。因此，需要通過法律原則或其他更寬泛的規定，來將更多的行為納入法律規制中。在燃放孔明燈是否違法的問題上，不能因為法律法規未直接明確規定而將其納入合法范疇。如《軍事設施保護法》第29條對軍用機場周邊活動作出規定，在凈空保護區域范圍內，不能開展影響軍機飛行安全的各種活動。［1］該規定在凈空保護區域范圍內對影響軍機飛行安全活動進行了規制，而在該區域內燃放孔明燈則是屬于影響軍機飛行安全的活動，應當受該條文約束。這種間接規定的方式在法律體系中是常見的，有助于確保法律的靈活性和適應性?。兩院在辦案中對相關法律法規進行了詳細梳理，盡管現有法律法規未直接明確規定孔明燈管控治理，但在多部法律法規中已對特定區域進行了間接規定。燃放孔明燈違反《消防法》《軍事設施保護法》《產品質量法》《江蘇省電力條例》《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》等法律法規。如在消防安全方面，《消防法》對禁止使用明火進行了規定，在火災、爆炸危險區域禁止使用明火。 ［2］因此，在具有火災、爆炸危險的場所燃放孔明燈的行為屬于違法行為。在電力安全方面，《江蘇省電力條例》對電力設施周邊的活動予以規制，要求在變電站、發電廠等場所邊緣三百米，以及電路導線兩端三百米內，不能開展各種空中漂移物的放飛活動。［3］因此，上述電力設施周邊規定范圍內燃放孔明燈的行為屬于違法行為。

（二）推動縣人大出臺決定解決多頭管理問題

重大事項決定權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權?。根據《憲法》規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項?。據此，兩院針對孔明燈燃放管控有難度、現有規定不明確等問題，積極對接縣人大，探索人大監督與檢察監督協同互補工作機制，成立協同監督工作組。工作組在前期已調查情況的基礎上，重點就孔明燈燃放行為的成因、查禁的必要性及可行性等核心問題開展深入調研。經調研認為：違規燃放孔明燈對空軍直升機飛行、烈士紀念設施保護及公益林、電力設施、群眾集中居住區等多個方面造成安全隱患。工作組針對上述問題進行分析論證，證明出臺對違規銷售燃放孔明燈加強管控治理決議的必要性和可行性。2023年10月，泗洪縣人大常委會出臺《關于加強孔明燈安全隱患治理管控的決定》，對相關部門及鄉鎮街道職責進行明確，形成孔明燈安全隱患治理管控齊抓共管合力。南京軍事檢察院、泗洪縣推動縣人大常委會以出臺決議的形式進一步為行政機關直接管控治理孔明燈提供依據，既符合上述上位法規定，又切合本地實際情況，進一步推動檢察機關公益訴訟案件取得實效。

（三）以公開聽證實現公益訴訟案件的社會效果

燃放孔明燈是公眾的權利，維護公共安全是公眾的義務，立法需要充分考量權利與義務的關系，也需充分尊重公眾的意見，做到民主立法、科學立法。盡管縣級人大常委會出臺決定不屬于立法，但其同樣需要遵循立法的基本原則，要充分聽取公眾意見，也要向公眾釋明出臺決定對于維護公共安全的意義。孔明燈安全隱患管控治理，是對群眾娛樂項目的限制，也是對民風民俗的否定，在辦案中取得人民群眾的理解和支持至關重要。為此，南京軍事檢察院、泗洪縣院召開孔明燈安全隱患管控治理聽證會，組織了相關單位參與聽證并發表意見，30余名群眾現場旁聽。各單位對孔明燈安全隱患向聽證員和旁聽群眾進行全面闡釋。聽證員一致認為燃放孔明燈存在安全隱患，已由“民俗”轉變為危害公益的娛樂項目，不宜放任不管。兩院通過此次聽證會，取得了人民群眾對于管控治理孔明燈的支持，實現了該案的社會效果。