進一步完善對糧食主產區利益補償機制的思考與建議

摘要：糧食安全關乎國運民生，政府在戰略上高度重視主產區利益補償問題。當前，我國糧食產業面臨產銷區糧食供需矛盾加劇、主產區資源和環境壓力激增等諸多壓力與挑戰，健全糧食主產區利益補償機制、創新補償思路是我國保障糧食安全亟待解決的現實難題。因此，在進一步拓展了糧食主產區利益補償的理論基礎上，提出利益補償的新思路，要以公平、協調和可持續發展實現各區域的共同富裕為導向，形成多維度補償機制。本文以河南省為例，探討糧食主產區利益補償機制的問題，以期為完善我國糧食安全政策提供參考。

關鍵詞：糧食安全 糧食主產區 利益補償機制

一、引言

習近平總書記強調，河南要扛穩糧食安全這個重任。近年來，河南始終堅持以糧食生產核心區建設為抓手，不斷提升糧食生產能力和水平，糧食生產連年豐收。但是，與糧食產量的巨大貢獻形成鮮明對比的是，包括河南在內的主產區均是工業化城鎮化水平低、地方人均財政收入低、人均收入水平低，與廣東、浙江、上海、北京、福建等糧食主銷區的經濟差距越來越大。亟需以新一輪財稅體制改革為契機，形成全方位保障我國糧食安全的有機整體，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。建議探索更加完善的中央財政對糧食主產區的縱向利益補償機制，加快建立健全糧食主產區財政穩定增長機制；統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，研究建立農作物糧匯交易制度，健全糧食主產區與主銷區利益協同機制；統籌糧食安全和經濟發展，研究設立產糧大縣利益補償基金；進一步完善糧食加工行業的財稅金融激勵政策，增強糧食主產區自身“造血”功能。

《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》指出：新一輪財稅體制改革將進一步加強財政資源統籌，“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”；“完善財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制”。以新一輪財稅體制改革為契機，進一步完善對糧食主產區的利益補償機制，加快探索形成符合實際需求的糧食主產區利益補償機制，不僅是有效調動政府抓糧和農民種糧“兩個積極性”的重要保障，還是全面促進糧食主產區與其他地區協調聯動、共同發展的長久之策。

二、當前糧食主產區面臨的困境與嚴峻挑戰

調查數據表明，我國糧食主產區糧食生產投入大、利潤少，糧食產銷區省際橫向利益補償機制尚未有效形成，陷入“產糧大縣、工業小縣、財政窮縣”的發展怪圈，糧食生產與土地、水等資源消耗的矛盾凸顯，與我國居民食物消費結構不斷升級的現實需求不相適應。

（一）全國糧食產銷區省際橫向利益補償機制尚未有效形成

統計顯示，2023年河南秋糧喜獲豐產豐收，全年糧食產量超1324億斤，居全國第二，這是河南糧食總產連續7年穩定在1300億斤以上。2024年上半年，河南省繼續落實耕地地力保護補貼政策，籌措下達補貼資金107億元；籌措專項資金對產糧大縣給予獎勵，緩解產糧大縣財政困難；籌措資金25億元，落實農機購置補貼政策；安排資金5.85億元，一次性消化省本級全部糧食政策性財務掛賬；出資3億元，設立總規模為10億元的河南省糧食收購貸款信用保證基金；落實糧食作物保險補貼政策，積極爭取中央補貼資金33億元，省級年初預算安排17億元。但全國糧食產銷區省際橫向利益補償機制尚未有效形成，在糧食交易市場化的大背景下，不僅省際之間的糧食購進、外銷數據核實困難，而且對各省利益觸動太大，同時主要操作難點在于難以測算不同主產區對某一個主銷區糧食安全的貢獻度，乃至無法確定精確的補償額度。

（二）利益補償難抵利益損失，陷入“產糧大縣、工業小縣、財政窮縣”的發展怪圈

河南等糧食主產區肩負著保障國家糧食安全的重任，但從成本收益角度看，發展糧食生產很難增加當地政府財政收入，而目前實施的利益補償政策僅能彌補糧食主產區承擔的部分糧食生產成本，難以覆蓋全部的利益損失，往往是糧食主產區種糧面積越大、糧食產量越多，地方財政收支矛盾越突出，陷入“產糧大縣、工業小縣、財政窮縣”的發展怪圈，嚴重影響主產區政府重視糧食生產的積極性。一方面“出門就是基本農田”，導致產糧大縣大批建設項目包括糧食深加工項目受用地指標限制無法落地，嚴重制約了當地工業化、城鎮化發展。以河南省糧食產量第一大縣滑縣為例，每年的建設用地指標僅有800畝左右；超級產糧大縣太康縣新一輪國土空間規劃“三區三線”劃定后，永久基本農田保護率高達90.3%，遠高于全國基本農田保護率80%的要求。另一方面當前實施的產糧大縣獎勵政策補償標準偏低，對主產區的激勵支持作用十分有限。2022年，中央財政下達河南省108個產糧大縣獎勵資金38.9億元，縣均僅0.35億元。河南95個糧食核心區縣中，共有46個縣屬于扶貧縣，占比48.4%。主產區利益補償機制不完善，造成河南等糧食主產區可用財力不足，地方政府既沒有充足財力進一步加強糧食生產，也無力發展地方公共社會事業、提高公共服務水平。

（三）配套保障壓力較大，糧食生產與土地、水等資源消耗的矛盾凸顯

糧食作物生產周期長，受自然條件影響大，產量不穩定，弱質、低效的產業特征明顯。同時，長時期、高強度的糧食生產對土地、水等資源的消耗非常大，不可避免對資源環境造成一定影響。調研中發現，以水資源消耗為例，河南常年農作物種植面積在2.2億畝左右，糧食種植面積1.61億畝，糧食種植面積占比高達73%，農業用水占總用水量的60%以上，與1990年相比，全省平原及丘陵區淺層地下水水位平均下降0.94米，全省地下水超采區總面積4.44萬平方公里，涉及75個縣（市、區），糧水矛盾非常突出。

（四）與我國居民食物消費結構不斷升級的現實需求不相適應，人均口糧消費下降，飼料糧與糧食工業消費快速增加

隨著我國居民食物消費結構不斷升級，正由主食型向“糧肉菜果魚”多元化轉變，谷物供能比下降，肉類供能比增長。未來，將大幅增加動物性食品和油脂類需求，肉類食用需求總量將突破1億噸。統計表明，2023年我國人均糧食總消費481千克，較上年增長0.64%。其中，人均口糧消費230千克，占比47.82%，折合成品糧161千克，同比下降0.99%，折合日均供應能量1848千卡，較上年減少0.37%。人均飼料糧消費151千克，占比31.39%，較上年增長2.39%；人均糧食工業消費72千克，占比14.97%，較上年增長5.90%。各類食品人均總消費約311千克，涵蓋成品糧161千克、食用油26.53千克、肉類消費74.27千克、禽蛋供給25.24千克、乳制品24.16千克。白酒人均供應3.63升、啤酒25.44升、軟飲料127.99升，合計人均供應157.06升。飼料糧供給長期依賴進口存在風險：2023年中國玉米進口量2713萬噸，同比增長31.6%；進口大豆9940.9萬噸，同比增加11.4%，進口來源國（美國、巴西、阿根廷等）較為集中。

三、建立健全糧食主產區利益補償機制的政策建議

（一）探索形成更加完善的中央財政對糧食主產區的縱向利益補償機制，加快建立健全糧食主產區財政穩定增長機制

建議在內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南等5個糧食調出量大的主產省（區）開展產糧大縣公共服務能力提升行動試點的基礎上，繼續增加產糧大縣獎勵、加大糧食生產投入，進一步優化財政支出結構，參照生態功能區保護政策，設立糧食主產區專項轉移支付，以糧食主產區與其他地區基本公共服務差距為核心分配因素，幫助糧食主產區政府持續提升財政保障能力，使其能更有能力推動當地各項社會事業發展，安心致力糧食生產。

（二）研究建立農作物糧匯交易制度，健全糧食主產區與主銷區利益協同機制

為貫徹落實中央關于嚴格落實糧食安全責任制考核，主產區、產銷區、產銷平衡區要“飯碗一起端、責任一起杠”。建議參考碳匯交易的基本原理，探索構建產銷區“糧匯交易”機制。糧食主產區通過提高糧食產量，獲得糧匯盈余，通過在中央主導建立的糧匯交易中心出售糧匯，獲得糧匯收益，增強主產區財政保障能力；糧食虧欠地區需要到糧匯交易中心購買糧匯，以承擔其保障國家糧食安全的主體責任。在統籌國家糧食安全形勢、糧食主產區財政自給率、主銷區糧食自給率和財政承受能力等因素的基礎上，科學設計糧匯交易價格形成機制，并在部分地區試點。健全糧食主產區與主銷區利益協同機制，按照“誰受益、誰補償”的原則，統籌考慮主產區和主銷區糧食生產、流通、消費等相關因素，通過產銷連接、合作投資、產業人才技術服務定向幫扶等方式，推動糧食主產區與主銷區“結對子”，加快完成主產區現代化糧食物流核心樞紐和關鍵節點的空間布局，引導主銷區積極參與主產區糧食生產基地、倉儲設施、加工園區、網絡營銷、物流運輸等基礎設施建設。

（三）統籌糧食安全和經濟發展，研究設立產糧大縣利益補償基金

研究在中央層面設立產糧大縣利益補償基金，以國家投入為主、經濟發達的糧食主銷區為輔，將利益補償直接支付給糧食主產區下屬產糧大縣，而且主要面向全國前一百強產糧大縣。經濟發達的糧食主銷區綜合本地的經濟發展水平、財政實力，按照糧食調入貢獻比例合理確定補償標準。為鼓勵經濟發達的糧食主銷區支持該基金，中央可以提供一定數量的建設用地指標，獎勵那些對該基金做出貢獻的省市縣。經濟發達的糧食主銷區統籌更多的財政資源支持產糧大縣，可以獲得更多的建設用地指標。

（四）進一步完善糧食加工行業的財稅金融激勵政策，增強糧食主產區自身“造血”功能

促進糧食就地、就近精深加工既是提高糧食利用率、保障糧食安全的重要方面，也是增強糧食主產區政府重農抓糧積極性的有效方式。糧食主產區發展糧食加工業具有天然優勢，但由于稅負較低，各地發展糧食加工產業的積極性不高。建議按照“提高稅率、先征后返、中央負擔”的思路進一步完善糧食加工行業的財稅金融激勵政策，在不增加糧食加工企業實際稅負的前提下，糧食主產區的返還部分由中央財政負擔，同時利用政策性金融和貸款貼息等，提高糧食加工企業對主產區地方財政的實際貢獻，調動主產區各級政府發展糧食生產的積極性。

參考文獻：

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[2]習近平.關于《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》的說明[N].人民日報，2024-07-22（001）.

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：李政