完善鄉村振興多元化投入機制的對策研究

摘要：當前，“三農”工作重心從脫貧攻堅向全面推進鄉村振興歷史性轉移，實施鄉村振興戰略亟待構建多元化的鄉村振興投入機制。對此，本文系統梳理近年來湖北強化鄉村振興多元化投入的主要做法，包括財政投入保障、統籌協同聯動、發揮金融作用等，并圍繞財政收支、資金管理、農業特點、金融支持四個方面分析面臨的主要困難和挑戰。最后，研究提出建立健全財政投入穩定增長機制、優化財政支農資金全流程管理、建立國有“三資”互通聯動機制、推動金融服務與農業發展深度融合、創新社會資本參與鄉村振興方式等建議，推動加快形成鄉村振興多元化投入格局。

關鍵詞：鄉村振興 財政金融 農業農村

當前，“三農”工作重心從脫貧攻堅向全面推進鄉村振興歷史性轉移，全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，亟待多措并舉構建多元化的鄉村振興投入機制，為補齊“三農”領域突出短板、全面推進鄉村振興、實現農業農村現代化提供堅實保障。本文系統梳理湖北省近年建立健全鄉村振興多元化投入機制的主要做法，深入分析當前面臨的主要問題和困難挑戰，有針對性地提出相關對策建議。

一、強化鄉村振興多元化投入的主要做法

（一）不斷夯實財政投入“主渠道”作用

近年來，湖北省認真貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》《鄉村振興促進法》等要求，將鄉村振興作為各級預算安排的重要因素，指導地方用好相關轉移支付資金、國債資金等，調整土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興，將公共財政更大力度向“三農”傾斜，做到投入力度不斷增強、總量持續增加，為保障糧食安全和重要農產品穩產保供、鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興提供有力支撐。

1.一般公共預算農林水支出情況。湖北堅持將農業農村作為一般公共預算的優先保障領域，并將農林水支出情況納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核的重要內容，有效壓實地方財政投入責任。2021—2023年，湖北省一般公共預算農林水支出共計2719.94億元。其中，2021年841.65億元、2022年924.84億元、2023年953.45億元。在財政收支平衡壓力持續增大的情況下，全省農林水支出仍呈穩步增長態勢，2021—2023年平均增幅6.6%。

2.政府性基金農林水支出情況。2021—2023年，湖北省政府性基金農林水支出63.73億元，其中，2021年20.87億元、2022年22.41億元、2023年20.45億元。雖然受政府性基金收入波動影響，2023年支出規模未能延續增長態勢，但近三年均保持在20億元以上，整體相對穩定。

3.地方政府債券資金用于農業農村情況。通過將符合條件、有一定收益、示范帶動性強的鄉村振興領域項目優先納入地方政府債券支持范圍，資金規模整體呈逐年遞增趨勢，特別是專項債券資金規模三年來增長1.25倍。2021—2023年，湖北省地方債券資金用于農業農村規模505.85億元，其中，專項債券361.92億元、一般債券143.93億元。分年度情況為：2021年專項債券70.92億元、一般債券46.46億元；2022年專項債券131.44億元、一般債券51.1億元；2023年專項債券159.56億元、一般債券46.37億元。

4.土地出讓收入用于農業農村支出情況。根據中辦、國辦2020年9月印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，湖北省制定相應考核制度，督促各地逐年穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例。2021—2023年，湖北省土地出讓收入用于農業農村支出規模574.2億元，其中，2021年150.72億元，占比4.22%；2022年192.18億元，占比7.46%；2023年231.31億元，占比9.5%。

（二）強化省級科學統籌協同聯動作用

1.強化法治制度保障。2020年5月1日，《湖北省鄉村振興促進條例》正式施行，成為全國首部促進鄉村振興戰略實施的綜合性地方法規?！稐l例》要求“縣級以上人民政府應當建立健全鄉村振興財政投入優先保障和穩定增長機制”，同時明確“省級人民政府應當設立鄉村振興專項資金或者發展基金，發揮農業領域政府投資基金對社會資本的引導作用”。另外，還制定了《湖北省推進農業農村現代化“十四五”規劃》（鄂政發〔2021〕19號）和《中共湖北省委湖北省人民政府關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗以強縣工程為抓手有力有效推進鄉村全面振興的實施意見》等歷年省委一號文件，對創新鄉村振興多元化投入機制等提出了明確要求。

2.壓實地方投入責任。2023年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《湖北省鄉村振興責任制實施細則》，明確實行鄉村振興戰略實績考核制度，將考核結果作為對市縣領導班子以及有關領導干部綜合考核評價的重要依據，對“優秀”等次的市縣和進步明顯的縣市區通報表揚，在資金分配、項目安排、獎勵評優、政策先行先試時給予傾斜，對排名落后的進行約談。在考核指標體系中，設立“財政投入保障”指標，具體考核內容包括農林水支出、土地出讓收入用于農業農村比例、預算執行進度等，進一步壓實地方財政投入責任，為實施鄉村振興戰略建立穩定可靠的資金來源。

3.充分發揮群眾主體作用。2022年，省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于開展美好環境與幸福生活共同締造活動試點工作的通知》，要求每個縣（市、區）確定5—10個城鄉社區（農村自然灣、城市居民小區）作為試點，支持市、縣兩級統籌各方資金用于“以獎代補”項目建設。各試點地區在“共同締造”探索中，通過調動社會多方資源共同出力，解決“沒錢做事”的問題。如通過成立鄉賢理事會，農村基層黨組織號召當地鄉賢在“共同締造”過程中捐款捐物；基層黨組織推動成立公共維修基金，在民政部門的指導下開設專門賬戶接受來自社會各方面的捐款；基層黨組織在頂層設計上將人居環境改造項目與當地產業發展整合起來，從相關企業那里以互惠共贏的方式獲取資源。相關主體通過各自所依托的黨組織突破條塊分割的界線，推動人力財力物力等各類資源沿循黨的組織路徑、依據黨的意志來匯聚。通過變政府單打獨斗為發動群眾一起干，在放大獎補資金撬動效應的同時，解決了“干部干、群眾看”的問題，積極探索新時代城鄉基層社會治理的新路徑。

（三）充分發揮金融社會資本“多渠道”優勢

1.設立湖北省鄉村振興產業發展基金。2023年7月，根據省委、省政府決策部署，省財政出資設立了首期規模200億元的省政府投資引導基金。2023年9月，按照省政府投資引導基金管委會批準的投資計劃，省財政認繳出資10億元，支持省供銷集團與國家新供銷基金合作設立總規模30億元的鄉村振興產業發展基金。該基金是省政府投資引導基金首只參股基金，按照“政府引導、市場運作、科學決策、風險容忍”原則，以“直投+子基金”方式投資運營，主要投向十大重點農業產業鏈及供銷合作產業重點企業和項目，著力培育一批優勢突出、特色鮮明的農業龍頭企業，支持湖北建設全國現代農業基地，助力湖北打造農業強省。目前，該基金已經通過省引導基金受托管理機構（中金資本）的立項、盡職調查流程，正在開展投資決策和合作協議談判。下一步，省財政廳將加大指導、督辦力度，推進基金加快設立落地并投資到具體項目，盡快形成實物工作量。另外據統計，宜昌市、荊州市、隨州市、恩施州等地也探索設立了農業產業發展等政府投資基金共計7.27億元，用于支持農業產業化龍頭企業做大做強，促進農業優勢特色產業提檔升級。

2.發揮省級農業信貸擔保體系作用。2016年，省政府批準成立湖北省農業信貸融資擔保有限公司。目前，該公司注冊資本金19.47億元，全部為省財政廳出資。省財政廳認真履行出資人職責，監督指導公司堅守政策性定位，緊緊圍繞全面推進鄉村振興和金融服務實體經濟兩條主線，聚焦服務“三農”小微企業主責主業，已撬動超466億元金融資本投入全省農業高質量發展，為77000余戶新型農業經營主體解決融資難題，累計拉動增加社會投資1400余億元，有效發揮農業擔?！胺糯笃鳌焙透哔|量發展“助推器”作用。2023年平均擔保費率僅為0.2%，客戶平均綜合融資成本由2018年的7.7%降至2023年的4.56%，低于政策規定（8%）3.44個百分點，累計減少全省新型農業經營主體融資成本負擔超17億元。

3.強化農業保險兜底保障功能。一是完善制度辦法。省財政廳、省農業農村廳、省林業局、中國銀保監會湖北監管局制定《湖北省農業保險保費補貼管理實施辦法》，對補貼政策、保險方案、職責分工、承保機構管理、預算管理、保障措施、績效管理和監督檢查等作了進一步細化和明確，為切實加強農業保險保費補貼資金管理，提升財政資金使用績效提供制度保障。二是推進擴面增品提標。目前已實現水稻、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險全省產糧大縣全覆蓋。2024年新增開展大豆、花生基礎保險試點和油菜種植收入保險試點，進一步提高農業保險保障水平，穩定農戶種植收益。同時鼓勵各地因地制宜開展優勢特色農產品保險，滿足農戶多元化保險需求。三是強化資金保障。2021年至2023年，湖北省落實農業保險保費補貼資金67.8億元，累計為1400萬余戶次農戶提供風險保障逾3500億元。

二、強化鄉村振興多元化投入面臨的主要困難和挑戰

（一）財政收支持續緊平衡，鄉村振興投入保障壓力較大。

一是地方政府投入能力有限。湖北是農業大省，但不是農業強省，脫貧縣、山區縣較多，許多地區基礎設施比較薄弱，經濟發展水平較低，財政自給率不足，投入能力有限；部分經濟相對發達的地區，因近年來受疫情沖擊、房地產市場持續調整及經濟下行等影響出現收入缺口，導致地方財政難以按照要求建立與鄉村振興戰略任務需求相適應的財政投入穩定增長機制，特別是落實本級財政銜接資金“只增不減”要求有難度。此外，由于受宏觀經濟政策、債券市場狀況、地方政府信用評級以及國有土地出讓收入波動等因素和鄉村振興領域項目長期性、公益性和風險性等特點影響，加之政府債券投向領域較廣，新增發行一般債券和專項債券空間有限，導致支持鄉村振興領域的政府債券投入總量仍顯不足。二是支出剛性增長領域較多。教育、社保、醫療衛生等基本民生支出只增不減，政府債務還本付息進入高峰期，財政在多個領域承擔的法定支出責任不斷加重，收支矛盾日益突出，財政可調控的資金十分有限，導致財政優先保障鄉村振興投入壓力不斷加大。三是部分縣市土地出讓收入用于農業農村支出不夠穩定。雖然政策明確了土地出讓收入中用于農業農村的比例，但受經濟轉型、房地產行業不景氣等因素影響，土地出讓收入體現出較大波動性和不確定性，部分市縣土地出讓收入銳減，導致對政府財力補充作用大幅減弱。此外，如何確保土地出讓收入真正用于支持鄉村振興，避免資金挪用和浪費，也需要采取更加有力有效的措施加以規范。

（二）財政支農資金管理難度大，資金分配使用效益存在不確定性。

一是資金投向不夠精準。鄉村振興涵蓋鄉村的經濟、社會、文化、生態等多個方面，涉及農業、水利、自然資源、生態環保等多個領域，加之農業農村發展薄弱環節點多面廣，在地方可支配財力有限、“三農”領域投入后勁不足的形勢下，資金分配方面一定程度上存在“撒芝麻鹽”、條塊分割、結構固化和同質化等問題。二是資金管理不夠規范。從近年來巡視、審計、財會監督等各類檢查情況看，部分縣市在財政資金使用管理中不同程度存在資金閑置沉淀、遲撥滯撥、“以撥代支”等問題，少數縣市片面化、碎片化、選擇性執行財經制度甚至漠視財經紀律，存在擠占挪用、套取騙取財政支農資金等違規違紀問題。三是資金效益不夠充分。一些地方和部門仍然存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的錯誤認識，片面地認為只要財政資金不存在違法違規行為，資金安全完整就行，對資金是否充分發揮使用效益重視程度不夠，致使項目績效目標無法達到預期，導致財政資金低效運行，甚至損失浪費等問題。

（三）農業領域投入回報率偏低，各方面投資意愿不高

一是社會資本具有逐利特性。逐利是資本的自然屬性，趨利避害的本性必然使其流向低成本、低風險、高收益的行業而回避高成本、高風險、低收益的行業。農業產業經濟收益相對低下，且受供需市場風險影響較大，社會資本缺乏投資動力。此外，城鎮與鄉村之間的發展不協調、不充分，鄉村產業結構與生產模式滯后，社會資本投入鄉村振興的動力不足，進一步降低了社會資本下鄉投資的積極性。二是產業融合發展程度不深。湖北農業產業發展模式多為簡單的種植及初加工，在深加工、品牌建設等方面發展不足，導致產品附加值仍處于較低水平，農業產業體系還存在資源環境匹配度不高、流通體系效率不高、低端農產品過剩、高端優質農產品供給不足并存等問題。目前，“農業+”發展的廣度深度不足，與工業、旅游業、文化產業以及物流業融合不夠緊密。產業與產業之間融合度不高，產品與產品間關聯度不強，農業產業發展“單打獨斗”，無法形成合力成功“出圈”。同時，農業產業鏈較短，農業研發能力偏弱，加工主要集中在產業鏈中低端環節，并沒有形成科研、生產、加工和銷售的完整產業鏈。三是聯農帶農效果不強。從全省范圍來看，大部分新型經營主體是幾個農戶、十幾個農戶的松散式聯合，在基地建設方面意識不強、力度不夠，加之自身條件所限，營運資金偏少，生產基地小而散，規模效應、示范帶動作用不強，缺乏社會資本、龍頭企業的帶動，與農戶之間沒有利益聯結，帶動農民增收致富的能力有限。同時，村集體組織建設有待加強，村集體經濟收入來源較為單一、增長乏力，無法為鄉村振興提供充足的人力和物力支持。

（四）金融支持農業投入存在堵點，作用發揮不夠突出

一是金融支持農業發展體制機制不夠完善。目前，金融支持鄉村振興依賴于信貸、農業保險等常規渠道，金融創新滯后于多元融資需求變化，多種因素綜合導致“融資難、融資貴”問題在鄉村振興過程中依然存在。二是抵質押問題尚未有效解決。一方面，農業農村貸款主體的信用度不高或難以確認，普遍存在缺乏可識別抵押物、抵押物價值低、資產缺少產權證和抵押物處置困難等問題，且辦理抵押貸款證明材料的手續繁瑣；另一方面，部分農業經營主體不愿意將不動產等價值較高的可識別抵押物進行抵押，存在農村農民和金融機構之間存在“貸不到款”和“貸不出去”并存的問題。三是鄉村振興領域對金融資本缺乏吸引力。相對于城市地區，鄉村地區優質產業相對匱乏，缺少盈利較好的產業支撐，發展潛力有限，金融渠道資金投入存在項目投入大而回報率低的風險。

三、對策建議

（一）建立健全財政投入穩定增長機制

全面推進鄉村振興，必須補齊一系列基礎設施短板，提高城鄉基本公共服務能力和均等化水平，不僅公益類項目需要由財政資金投入，還有部分屬于競爭性領域的建設事項，由于初期回報率低，溢出效應強，也需要財政投入。農業農村作為一般公共預算優先保障領域，需要積極運用債券工具擴大農業農村領域投資，有效落實土地出讓收入支農政策，進一步健全完善實施鄉村振興戰略的財政投入保障機制，確保公共財政更大力度向鄉村傾斜。同時，要進一步加大對地方黨委政府落實鄉村振興投入責任的考核力度，科學設置考核指標，實施分類差異化考核，加大考核獎懲力度，督促地方扛牢財政支農強農責任，建立健全財政投入穩定增長機制，確保財政投入與鄉村振興階段性目標任務相適應。

（二）優化財政支農資金全流程管理

財政支農資金使用管理安全、規范、高效，是推動鄉村振興戰略實施的關鍵舉措。在加大財政投入力度的同時，要更加注重提高投入的集中性、精準性和有效性，實現精準“輸血”、有效“造血”、通絡“活血”，發揮政策集聚和資金規模效應，增強重大戰略任務財力保障。在資金投向上，參照中央做法，全面實行任務清單管理，根據任務量大小和輕重緩急合理確定各項任務的資金規模，確保與任務目標相匹配。在資金分配上，對政策性的補貼類資金，嚴格按照政策標準分配，體現普惠性；對中央和省委、省政府明確必須完成的、有量化目標任務的補助類資金，按補助標準分配，并向重點縣市傾斜，體現集中性；對產業項目類資金，采取項目法分配，通過競爭立項等方式擇優確定，體現激勵性。在資金使用上，綜合運用貸款貼息、以獎代補、融資擔保、基金投入等方式，發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導撬動作用。在資金管理上，加強監督檢查和績效評價結果運用，發揮考核評估“指揮棒”作用。同時，探索建立鄉村振興投入數據管理平臺，通過大數據統計分析，及時了解掌握財政資金的流向和使用情況，進而優化財政政策，確保財政資金投向投量合規、高效，提升資金管理效能。

（三）建立國有“三資”互通聯動機制

樹立大財政觀念、運用大統籌方法，深入開展農業農村領域國有資金、國有資產、國有資源“三資”清理盤活工作，綜合運用調劑使用、市場化處置、出租、特許經營權拍賣、融資等形式，深入挖掘資源資產潛力，提高資金使用效益。采取“資源盤活+資產經營+資金保障”方式，堅持“優勢互補、公平共利”的基本原則，探索“資源股份化、股份價格化、資金項目化”的多種實現方式，引導“產業跟著市場走、股權跟著收益走、投資跟著項目走”，構建“多元參與+股權紐帶”的利益聯結機制，推動“資源變產業、資產變資本、低效變高效、無償變有償”，為各級黨委政府在更大范圍、更廣領域內籌集鄉村振興資金、有效配置農業農村資源提供有力支撐。

（四）推動金融服務與農業發展深度融合

鄉村振興關鍵是產業振興。要聚焦農業經營主體“融資難”問題，通過整合涉農數據資源，構建農業融資信用服務平臺；建立銀企對接機制，培育壯大農業產業化龍頭企業；拓展政銀合作模式，改善農業農村基礎設施；完善農業擔保體系，提升涉農融資擔保能力；圍繞農時農事，創新金融支農產品；下沉金融服務，培育基層金融支農人才等措施，推動金融服務與農業發展深度融合，推動更多金融資源精準、高效投向農業經營主體，為推動農業農村現代化和促進農民增收致富提供堅實的金融保障。

（五）創新社會資本參與鄉村振興方式

實施鄉村振興戰略，關鍵是要堅持城鄉融合發展，鼓勵和引導社會資本下鄉。由于農業投資大、周期長、見效慢，地方政府要因地制宜做好統籌規劃和項目謀劃，以建立示范區模式，綜合運用財稅、金融、用地、人才等支持政策，提振“耐心資本”做好價值投資的信心，變“政府找資本投”為“資本找政府投”，真心實意、真金白銀投向農村集體經濟組織和農戶“辦不了、辦不好、辦了不合算”的現代種養殖業、農產品加工業、休閑農業和鄉村旅游業等領域，促進農村一二三產業深度融合發展。同時，要創新社會資本與農民的契約型、股權型利益聯結機制，鼓勵農戶使用土地、資金和固定資產要素參與經營和入股項目建設，獲得穩定的勞動報酬收入和入股分紅。通過產業鏈的合理分工帶動小農戶進入現代農業發展軌道，通過資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，形成人才、土地、資金等匯聚的良性循環，為農業農村發展注入新動能。另外，鼓勵地方政府采取市場化方式設立鄉村振興產業基金，通過財政資金與社會資本投資共擔風險、共享收益，吸引社會資本以股權投資、債權投資、混合投資等方式參與基金運作，提高社會資本的參與意愿和滿意度，有效建立政府主導、多方參與、共同投入、共享收益的合作共贏機制。

參考文獻：

[1]吳奇修.積極擔當作為聚力提質增效為確保國家糧食安全加快推進鄉村全面振興和農業農村現代化再立新功[J].當代農村財經，2024，（05）：2-10.

（作者單位：湖北省財政廳）

責任編輯：李政