支持鹽堿地綜合利用的財政政策研究

摘要：財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對推進鹽堿地綜合利用具有重要的支撐、引領、提升與保障作用。近年來，各級財政部門積極發揮職能作用，圍繞鹽堿地土壤改良、灌溉排水設施建設、土壤普查、耐鹽堿作物品種開發推廣及鹽堿地適生作物產業發展等方面，積極籌集資金，在推進提升鹽堿地綜合利用方面做出有益探索。本文堅持問題導向，擬從鹽堿地綜合利用中出現的各種問題，結合河北實際，就財政支持鹽堿地綜合利用提出對策建議。

關鍵詞：鹽堿地 綜合利用 財政 支持

*基金項目：2024年河北省財政廳重點調研課題。

河北省鹽堿地多、糧食產能開發利用潛力大。習近平總書記2023年5月11日專程到滄州黃驊考察調研，明確要求開展鹽堿地綜合利用，大力發展旱堿麥等鹽堿地適生作物，藏糧于地、藏糧于技。為深入貫徹落實習近平總書記視察河北重要講話重要指示精神，省財政廳應主動發揮財政職能作用，積極推進鹽堿地綜合利用，做好鹽堿地特色農業這篇大文章，為夯實國家糧食安全基礎做出河北財政貢獻。今年上半年，河北省財政廳會同省農業農村廳，多次組織中國農科院、中國農業大學、省農科院等有關專家以及相關研發企業，對河北省鹽堿地綜合利用情況開展專題研究，并到滄州黃驊市、唐山曹妃甸區進行了實地調研，結合各地實際，現提出河北省財政支持鹽堿地綜合利用的幾點建議。

一、河北省鹽堿地及其綜合利用總體情況

鹽堿地是指土壤中鹽分或堿分含量較高、不適合常規農業生產的土地。然而，這類土地具有巨大的開發和利用潛力，特別是在農業、生態恢復、資源綜合利用等方面。河北省是全國鹽堿地面積較大的省份之一。在區域分布上，主要集中在東部低平原區（黑龍港地區）、濱海平原區和壩上地區。在鹽堿地類型上，有濱海鹽堿地、冀北壩上鹽堿地和內陸鹽堿地。濱海鹽堿地，主要是海河和灤河等河流對上中游地區土壤的侵蝕、搬運和沉積而成；冀北壩上鹽堿地，主要集中在河湖邊緣和洼地及河谷中的低平地段，受干燥少雨和蒸發強的氣候影響而形成；內陸鹽堿地，主要集中在黑龍港地區，因黃河、漳河等河道變遷，河流屢次潰決泛濫，以及河流出路堵塞、沉積等原因，致使地下水位抬高，土壤含鹽量增加。據省第三次土壤普查結果顯示，2023年全省共有鹽堿地583.42萬畝，其中：①鹽堿耕地570.25萬畝，占總面積的97.74%，主要分布在滄州、唐山、張家口等9個市的35個縣（市、區），其中滄州市408.6萬畝，占全省鹽堿耕地總面積的72%；②鹽堿荒地面積13.1萬畝，占比2.26%，主要集中在黃驊市。與1980年第二次土壤普查相比，經過多年的治理改良，河北省鹽堿地面積減少了近一半。

渤海新區黃驊市位于滄州市東部，是鹽漬化土壤集聚的典型地區，現有耕地141.34萬畝（2022年），鹽堿地132.42萬畝，其中鹽堿耕地面積117.02萬畝，占全區耕地面積的80%（其中輕度87.9萬畝、中度27.63萬畝，重度1.49萬畝，呈點片狀分布）。近年來，該市逐步探索建立了旱堿麥種植“六步法”（品種選擇、重施基肥、縮行增密、重度鎮壓、春季追施水溶肥、“一噴三防”）和168項種植標準，推行“六統一”管理模式，旱堿麥畝產由最初的50公斤提高到224公斤左右。2020—2022年三年平均糧食總播種面積139.41萬畝，單產248.78公斤。其中小麥播種面積53.87萬畝，單產221.05公斤，玉米種植面積81.02萬畝，單產266.24公斤。但是仍然存在不少短板弱項，突出表現為一是耕地質量等級較低，地力有待提升。二是灌溉用水缺口大，基礎設施有待加強。三是旱堿麥產量低而不穩，科技創新有待推進。四是產業鏈建設不健全，輻射帶動能力有待加強。

唐山市曹妃甸區現有耕地45.52萬畝，其中鹽堿耕地40.88萬畝，占全區耕地面積的89.8%（其中輕度鹽堿17.3萬畝、中度鹽堿23.6萬畝），屬于典型的濱海鹽堿土，主要種植水稻。自20世紀50年代以來，幾代人不斷對本區域鹽堿地進行治水潤鹽、脫鹽墾田，最終實現了由滄海變桑田、由鹽堿荒灘變魚米之鄉的華麗轉身，建立起了具有區域特色的現代農業體系。2023年該區承擔萬畝耐鹽堿水稻種植省級試點，綜合運用高標準農田建設、種植耐鹽品種、標準化生產技術集成、提升水稻抗病性等四方面措施，實現水稻產量、品質雙提升，示范區內水稻畝產能夠達到720公斤以上；承擔異位稻漁綜合種養省級試點，構建鹽堿地“稻田+池塘”的稻漁綜合種養模式，達到洗鹽排堿水循環利用，實現水稻穩產、水產品增收，試點內水稻畝產670.54公斤，試點內整體平均畝效益達1700元以上。但是土壤含鹽量高、土壤肥力低、耐鹽堿作物品種短缺是制約耕地質量和產能提升的三大“卡點”，急需開展鹽堿耕地治理改良，引選耐鹽堿作物品種，以提高該地鹽堿地綜合利用水平。

二、財政支持鹽堿地治理與綜合利用情況

河北省委、省政府對鹽堿地治理與綜合利用一直高度重視，各級財政部門堅持多措并舉、多向發力，構建財政投入為主、社會資本共同參與的多元化投入保障機制，為鹽堿地改良和綜合利用提供了財力保障。

一是財政直接投入支持鹽堿地改良。從“六五”開始，河北省實施黃淮海中低產田改造和渤海糧倉科技示范工程等項目，改善生產條件。在治理方式上，對重度鹽堿地，主要以完善排灌體系、引淡水洗鹽壓鹽等工程措施為主，工程與農藝措施相結合，降低土壤含鹽量；對中、輕度鹽堿地，主要通過秸稈還田、增施有機肥、合理耕作等農藝措施，以及種植綠肥等生物措施，提高土壤等級。據省農業區劃辦公室有關資料，2000—2010年全省累計投入治理資金8076萬元，治理鹽堿地面積達182.5萬畝，占全省鹽堿耕地總面積的24.5%。2023—2024年，省財政統籌省以上資金40.27億元，支持鹽堿耕地所在縣實施高標準農田建設新建和改造提升。同時利用國家統一部署的第三次土壤普查資金，省級安排0.9億元，支持鹽堿地所在縣開展土壤普查，同步開展鹽堿地土壤專項調查，為鹽堿地綜合利用做好前期準備。

二是引導社會資本投入耐鹽堿農作物產業發展。2024年，省級安排農業產業發展資金450萬元，支持耐鹽堿農作物產業發展，其中，300萬元支持鹽堿地綜合利用農產品加工項目、150萬元支持適宜鹽堿地植物品種培育推廣。此外，省農擔公司從2023年開始，對旱堿麥產業主體給予差異化擔保政策，實行階段性免收擔保費；采用額度循環支用的方式，將擔保貸款期限延長至3年，緩解貸款還款資金壓力。目前已支持農村集體經濟組織和種糧大戶13個，擔保金額597萬元；對符合條件的鹽堿地改造提升項目，可申報專項債券支持。通過直接補助、貸款貼息以及購買服務等方式，支持各地建立與鹽堿地相適應的農業種植結構、生產結構和生態經濟結構，推廣抗旱—除鹽—培肥—引種等措施，促進糧食、牧草、耐鹽經濟作物及相關產業發展，形成了具有地方特色的鹽堿農業。

三是統籌資金支持耐鹽堿作物品種研發。河北省是較早開展鹽堿地治理的省份。1973年，原北京農業大學在曲周縣建立治堿實驗站，進行改土治堿研究與實踐。1987年，中國科學院建立南皮生態農業試驗站，探索研究缺水鹽漬化區農業生態系統管理、現代農業建設理論體系和實證模式，開展小麥、水稻耐鹽品種選育、土壤水鹽運移定位等試驗研究。以近兩年為例，省級安排重點研發專項資金2.7億元，支持省科技廳組織實施鹽堿地種業團隊項目等科技計劃項目；省級安排現代農業產業技術體系創新團隊專項資金1.86億元，支持旱堿麥在內的現代農業產業技術體系創新團隊建設。為適應鹽堿地生產需要，省財政積極統籌資金，不斷加大全省耐鹽堿作物品種研發力度，篩選了一批耐鹽適生植物，培育了一批抗逆高產品種，形成了鹽堿地適生高效種植、類群配置和農牧結合的循環農業模式，為促進鹽堿區中低產田增糧、重鹽堿區生態環境建設提供了科技支撐。

四是積極爭取中央資金支持開展鹽堿地綜合利用試點。今年3月，財政部與農業農村部聯合發文組織開展鹽堿地綜合利用試點申報，支持單個試點縣在2萬畝鹽堿耕地上開展鹽堿地綜合利用試點，試點期限2年，主要任務是堅持“以地適種”與“以種適地”相結合，開展鹽堿耕地治理改良，加快篩選推廣耐鹽堿特色品種。通過競爭性評審，河北省滄州市渤海新區黃驊市、唐山市曹妃甸區成功入圍，獲得中央財政鹽堿地綜合利用試點資金（第一年先安排2億元，第二年根據試點開展情況再安排1億元）。目前，在國家相關部委的統一部署下，試點縣已細化完善了試點實施方案，待國家批復后將抓緊推進實施工作，年底前完成當年建設進度和資金支付50%以上。

通過多年持續努力，河北省鹽堿地治理與綜合利用取得了階段性成果。通過堅持“以種適地”同“以地適種”相結合，梳理出耐鹽堿作物品種101個，分區分類規模種植成熟品種25個，鹽堿農業得到快速發展。滄州市利用鹽堿地發展旱堿麥100多萬畝，常年畝產量達到240～250公斤，麥香味濃、面筋含量高，金麥面粉、帝鑒面花饅頭獲綠色食品認證，“黃驊旱堿麥”地理標志證明商標申請獲國家指示產權局受理，黃驊面花入選河北省非物質文化遺產名錄和全國特色食品目錄，“譽天寶”“振學”品牌獲評4A級河北優品牌。滄州市利用鹽堿地發展苜蓿種植30萬畝，年產值5億元。唐山市曹妃甸區打造集水稻種植、稻蟹稻鰍稻蝦立體種養、大米精深加工和休閑旅游于一體的三產融合發展的產業化強鎮，水稻產業年產值達4410萬元，主導產業及相關產業年總產值達12多億元。全省從事鹽堿地利用研究的單位也已初具規模，中國科學院遺傳所農業資源研究中心、省農科院農業資源環境研究所和濱海農業研究所、滄州市農科院等，這些單位在南皮縣、海興縣、黃驊市、南大港產業園、曹妃甸區等建有鹽堿地改良利用試驗站，形成了各具特色的研究群體和一批科研成果。滄州市與省科學院、京津冀國家技術創新中心河北中心合作實施“利用沙漠微藻改良鹽堿地技術研究與應用”項目，推動微藻鹽堿地改良關鍵技術成果在滄州地區進行轉化。唐山市與中國農業大學簽訂高標準農田建設鹽堿地治理項目戰略合作框架協議，加強品種、土壤、耕作、水利等技術集成應用，形成以“重塑土壤、高效脫鹽、疏堵結合、墾造良田”為核心的生態修復鹽堿地工程技術體系，形成鹽堿地綜合改良的“唐山模式”。豐南區、樂亭縣、海港區等耐鹽水稻示范區耕層土壤含鹽量均大幅下降，鹽堿程度由重度改造為中度以及輕度，海港區應用納米粒子阻鹽技術模式，治理鹽堿地每畝年節水150—200噸，年治理投入節省80%。

三、支持鹽堿地綜合利用中存在的主要問題

鹽堿地治理是世界性難題，鹽堿耕地質量提升主要障礙因素主要是灌溉能力、排水能力、耕地地力等，未治理的鹽堿地主要分布在淡水資源嚴重匱乏的濱海和壩上地區，且多為含鹽量較高的鹽堿地，治理難度大，需要大量真金白銀的投入。近兩年，省以上投入鹽堿地治理的資金已達到40億元左右。但與鹽堿地全面治理所需的投入相比，財政投入不足以成為制約鹽堿地全面治理的關鍵因素。

當前存在的主要問題在于：一是支持方式單一。財政支持鹽堿地綜合利用的方式主要是直接投入，綜合運用貼息、獎補、保險、擔保等支持方式還不充分。二是市場機制不靈活。目前鹽堿耕地土壤改良、品種研發、特色產業發展等項目所需資金，主要靠財政資金投入，稅收、金融等政策作用不明顯，市場主體投資意愿不高，參與度不強，社會資金投入較少。三是利益聯結不緊密。據統計，2023年河北省鹽堿耕地質量平均等級6.56，低于全省耕地4.45平均值2.11個等級，糧食產能提升潛力高達59.9億噸。但現有河北省鹽堿耕地治理以及新品種研發大多呈分離狀態，尚未建立起緊密的利益聯結機制；占補平衡耕地指標等涉農政策還沒有用足用好，市場主體對投入產出未來收益預期降低，影響了市場主體投入新品種研發以及產業投入的積極性。

四、政策建議

當前，在各級財力緊張的情況下，為將“做好鹽堿地特色農業這篇大文章”重要指示落到實處，要創新市場機制，激發市場活力，發揮財政金融政策合力，綜合運用貼息、獎補、保險、擔保“組合拳”，引導金融機構更好地服務農業經營主體，進一步壯大具有鹽堿地特色的規模化龍頭企業，帶動農民持續增收，為全面做好鹽堿地特色農業探索出更多新模式。為此，提出以下建議：

（一）抓好試點示范，爭取國家傾斜支持

積極爭取中央資金，做大投入整體“蛋糕”。一是督促指導試點縣管好用好2024年度鹽堿地綜合利用試點資金，認真落實鹽堿地綜合利用試點實施方案，力爭第二年如期繼續獲得中央專項資金支持。二是指導其他鹽堿地所在縣區做好前期謀劃，探索新的發展模式，在現有的兩個試點縣基礎上，爭取中央2025年度鹽堿地綜合利用新增試點資金。三是在生態補水水費資金上爭取財政部專項支持，共同推進以地適種加強鹽堿耕地改造提升。

（二）落實稅收優惠政策，降低市場主體參與成本

對參與鹽堿地開發的企業，特別是從事生態農業、環境修復、節水灌溉等領域的涉農企業，落實國家各項企業所得稅減免或稅率優惠政策，降低企業的運營成本。對企業生產和銷售的耐鹽作物、改良土壤產品等提供增值稅減免或返還政策，降低企業和農戶的稅負，提升企業的盈利能力。

（三）拓寬財政籌資渠道，加大財政投入力度

在地方政府債務風險可控的前提下，支持市縣統籌整合符合條件的鹽堿地治理和高標準農田建設項目，發行地方政府債券；鼓勵市縣統籌使用土地出讓收入等各方面資金，增加鹽堿地綜合利用方面投入，拓寬鹽堿地綜合利用籌資渠道。

（四）創新市場機制，激勵市場化投入

一是創新投融資方式，采用先建后補、以獎代補方式，鼓勵農業經營主體適度規模化經營，承擔項目規劃、建設和后期管護責任，先行籌資建設鹽堿耕地高標準農田項目，主管部門驗收合格后給予獎補。二是發揮省農擔公司優勢，對旱堿麥產業主體給予差異化擔保政策，實行階段性免收擔保費；采用額度循環支用的方式，將擔保貸款期限延長至3年，緩解貸款還款資金壓力。三是鼓勵金融機構按市場化方式加大對鹽堿地綜合利用項目融資支持力度，提供低息或無息貸款，幫助企業降低融資成本。四是對生產鹽堿作物的有關企業通過上市掛牌、發行公司信用類債券、發行資產證券化產品等方式實現融資的，按規定給予補助。五是落實三大糧食作物完全成本保險補助政策，降低保險費率，擴大保險賠償責任范圍，提高不同生長期賠償標準，進一步降低種植主體風險。

（五）完善利益聯結機制，提高市場主體投入積極性

一是用足用好占補平衡耕地指標政策。將鹽堿地改良后新增耕地數量指標和糧食產能指標作為占補平衡耕地指標在省域內調劑，按照“誰投入、誰受益”原則，完善利益聯結機制，所得收益用于補助鹽堿地綜合利用市場投入主體，進一步提升市場主體投入鹽堿地開發利用的積極性。二是創新“投貸聯動”利益聯結模式。鼓勵市場主體、銀行、擔保公司合作，支持市場主體用投資鹽堿地綜合利用未來收益作為擔保，用項目收益權抵押貸款，形成可持續的投資回報盈利模式。

參考文獻：

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（作者單位：河北省財政廳農業農村處）

責任編輯：李政