“制裁合眾國(guó)”是如何形成的

隨著全球地緣政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度變革期，美國(guó)明確將俄羅斯和中國(guó)視為對(duì)現(xiàn)行國(guó)際秩序的主要“挑戰(zhàn)者”，積極調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁工具，對(duì)中俄施加更大壓力。迄今為止，數(shù)以千計(jì)的中國(guó)個(gè)人與機(jī)構(gòu)被列入美國(guó)制裁清單。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，美西方國(guó)家更是對(duì)俄羅斯發(fā)起了聲勢(shì)浩大的經(jīng)濟(jì)制裁，引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)近四屆政府發(fā)起的經(jīng)濟(jì)制裁數(shù)量持續(xù)增加，全球超過(guò)半數(shù)的低收入國(guó)家都被美國(guó)制裁的陰影所籠罩，美國(guó)已儼然變?yōu)椤爸撇煤媳妵?guó)”（The United States of Sanctions）。回望歷史，美國(guó)對(duì)外實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁由來(lái)已久。在不同時(shí)期，美國(guó)發(fā)起制裁的動(dòng)機(jī)和手段各異，其演化歷程也成為美國(guó)問(wèn)鼎世界霸權(quán)并護(hù)持霸權(quán)地位的縮影。

兩次世界大戰(zhàn)時(shí)期的制裁：應(yīng)對(duì)外部危機(jī)的權(quán)宜之策

美國(guó)對(duì)他國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁最早可以追溯到一戰(zhàn)時(shí)期。一戰(zhàn)爆發(fā)后，美國(guó)站在了協(xié)約國(guó)一方，開(kāi)始配合英國(guó)發(fā)起對(duì)同盟國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁。1917年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《與敵國(guó)貿(mào)易法案》，限制與同盟國(guó)的貿(mào)易往來(lái)。美國(guó)司法部隨后成立了外國(guó)財(cái)產(chǎn)保管辦公室，并設(shè)立了外國(guó)資產(chǎn)保管人一職，核算同盟國(guó)政府及其公民的海外資產(chǎn)。二戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著歐洲和亞洲戰(zhàn)事不斷升級(jí)，美國(guó)羅斯福政府對(duì)軸心國(guó)發(fā)起制裁。1940年，羅斯福援引《與敵國(guó)貿(mào)易法案》簽署行政令，在財(cái)政部設(shè)立海外資金管制辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)德國(guó)在美資產(chǎn)，并阻止德國(guó)使用海外資產(chǎn)為戰(zhàn)爭(zhēng)籌資。珍珠港事件爆發(fā)后，美國(guó)對(duì)德國(guó)的制裁全面加強(qiáng)，禁止向德國(guó)出口任何軍事物資，并切斷日本從東南亞獲取石油等戰(zhàn)略資源的渠道。

在兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)期間，美國(guó)雖然對(duì)他國(guó)發(fā)起了經(jīng)濟(jì)制裁，但它并不是經(jīng)濟(jì)制裁的“主角”，更多扮演一個(gè)“旁觀者”和被動(dòng)“參與者”的角色。在孤立主義的深刻影響下，美國(guó)始終將制裁作為應(yīng)對(duì)外部危機(jī)的權(quán)宜之策。直到二戰(zhàn)尾聲，美國(guó)才轉(zhuǎn)變?yōu)橹撇玫摹爸鲗?dǎo)者”。這也體現(xiàn)出美國(guó)從孤立主義走向國(guó)際主義，從英國(guó)手中接過(guò)領(lǐng)導(dǎo)資本主義世界“接力棒”這一客觀現(xiàn)實(shí)。

冷戰(zhàn)時(shí)期的制裁：展露出宏大的戰(zhàn)略抱負(fù)

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)制裁更明顯地反映出其國(guó)際地位和戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，對(duì)蘇聯(lián)發(fā)起制裁并非如兩次世界大戰(zhàn)期間出于防御性動(dòng)機(jī)，而是展露出更加宏大的戰(zhàn)略抱負(fù)，希望利用制裁施壓蘇聯(lián)接受美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。冷戰(zhàn)時(shí)期，在遏制戰(zhàn)略的部署下，美國(guó)主要以貿(mào)易制裁的方式，豎立起東西方之間“經(jīng)濟(jì)鐵幕”。1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《出口管制法案》，要求對(duì)蘇聯(lián)的所有出口必須經(jīng)由商務(wù)部新成立的出口管制辦公室批準(zhǔn)許可，并禁止出口可能用于軍事生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、電子元件等。此后，美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)的出口管制始終根據(jù)美蘇競(jìng)爭(zhēng)的局勢(shì)動(dòng)態(tài)調(diào)整，尼克松政府還將出口管制作為與蘇聯(lián)戰(zhàn)略武器限制談判的籌碼。20世紀(jì)80年代，美國(guó)更注重提升出口管制政策的有效性，平衡經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全需求。

這一時(shí)期，美國(guó)主導(dǎo)了西方國(guó)家對(duì)蘇聯(lián)的多邊出口管制。1950年，美國(guó)聯(lián)合西歐盟友啟動(dòng)協(xié)調(diào)對(duì)蘇聯(lián)出口管制政策的巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)（巴統(tǒng)）。盡管各國(guó)在具體政策上難掩分歧，但在美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)下，巴統(tǒng)成員國(guó)基本能在對(duì)蘇聯(lián)出口管制政策的大方向上保持一致。

除了貿(mào)易制裁，美國(guó)還采取了霸凌措施打壓一些社會(huì)主義國(guó)家自由支配海外資產(chǎn)的權(quán)利。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)財(cái)政部設(shè)立了外國(guó)資產(chǎn)控制處。古巴導(dǎo)彈危機(jī)爆發(fā)后，外國(guó)資產(chǎn)控制處升級(jí)為海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），主要收集朝鮮、古巴等國(guó)的海外資產(chǎn)信息，并予以?xún)鼋Y(jié)。

后冷戰(zhàn)時(shí)代的制裁：護(hù)衛(wèi)“自由秩序”的工具

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著蘇東劇變、冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)長(zhǎng)期面臨的系統(tǒng)性安全威脅消散，一舉成為“世界警察”。這一時(shí)期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的對(duì)象更加廣泛，分布在中東、亞太和非洲等地區(qū)，伊朗、伊拉克、朝鮮等都遭到制裁。美國(guó)制裁的政策目標(biāo)也不局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，而是拓展至防范地區(qū)沖突、防止核武擴(kuò)散、打擊反美政權(quán)等多種目標(biāo)。美國(guó)希望利用經(jīng)濟(jì)制裁帶來(lái)的壓力，在全球范圍內(nèi)推廣所謂的“自由、民主和人權(quán)”的價(jià)值觀。此外，作為安理會(huì)成員中最具有話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家，美國(guó)還力圖推動(dòng)安理會(huì)發(fā)布制裁決議，成為全球多邊經(jīng)濟(jì)制裁的幕后主導(dǎo)者。

在制裁理念上，所謂的“聰明制裁”（smart sanction）逐漸成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的指導(dǎo)原則。隨著制裁范圍和數(shù)量的拓展，全面制裁面臨人道主義危機(jī)等政策困境。因此，美國(guó)開(kāi)始精準(zhǔn)選擇制裁對(duì)象和選用制裁手段，注重依據(jù)清單發(fā)起制裁。1997年2月，美國(guó)商務(wù)部出口管理局發(fā)布“實(shí)體清單”，把可能擴(kuò)散安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)體列入其中，并要求向該清單中的實(shí)體出口產(chǎn)品需申請(qǐng)?jiān)S可證。同一時(shí)期，財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室正式啟用1986年創(chuàng)設(shè)的“特別指定國(guó)民清單”（SDN List），并定期更新和修訂。這兩個(gè)清單成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁理念轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，意味著美國(guó)可以更加準(zhǔn)確地識(shí)別對(duì)象并對(duì)其發(fā)起制裁。

在制裁手段上，金融制裁成為美國(guó)最常用的手段。美國(guó)傾向于依托自身在國(guó)際金融體系中的不對(duì)稱(chēng)權(quán)力，采取凍結(jié)資產(chǎn)、限制交易等手段進(jìn)行制裁。9.11事件后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《愛(ài)國(guó)者法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政部發(fā)起金融制裁的授權(quán)。財(cái)政部新成立的恐怖主義與金融情報(bào)局（TFI）負(fù)責(zé)追蹤恐怖分子的全球資金鏈。財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室的行政資源和組織規(guī)模也得到擴(kuò)充，全面監(jiān)控和防范恐怖主義組織及所謂的“失敗國(guó)家”獲取資金。

不僅如此，美國(guó)也常常對(duì)與制裁對(duì)象有交易往來(lái)的第三方發(fā)起次級(jí)制裁，極大拓展了制裁覆蓋面，致使更多國(guó)家受到制裁牽連。例如在2005年，中國(guó)澳門(mén)匯業(yè)銀行就被美國(guó)財(cái)政部判定為“幫助朝鮮開(kāi)設(shè)多個(gè)賬戶進(jìn)行洗錢(qián)”，禁止美國(guó)公司與其開(kāi)展業(yè)務(wù)。

在后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國(guó)發(fā)起經(jīng)濟(jì)制裁的頻率越來(lái)越高，不僅是為了應(yīng)對(duì)所謂的國(guó)家安全威脅，還在于借經(jīng)濟(jì)制裁干涉他國(guó)內(nèi)政，在全球推動(dòng)所謂的政治民主化和經(jīng)濟(jì)自由化。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的政策實(shí)踐，位于華盛頓的財(cái)政部和商務(wù)部大樓已經(jīng)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的“總指揮部”。

大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的制裁：維護(hù)霸權(quán)秩序的手段

以2008年國(guó)際金融危機(jī)為起點(diǎn)，全球地緣政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度變革期，美國(guó)逐漸將戰(zhàn)略重心從反恐和管理地區(qū)沖突，轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)明確將俄羅斯和中國(guó)視為對(duì)現(xiàn)行國(guó)際秩序的主要“挑戰(zhàn)者”，積極調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁工具，對(duì)中俄施加更大壓力。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2010～2020十年間，商務(wù)部工業(yè)和安全局（前身為出口管理局，2002年更名）共將832個(gè)實(shí)體列入實(shí)體清單，較前一個(gè)十年增加了420%，制裁對(duì)象重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中國(guó)和俄羅斯，所涉行業(yè)主要為集成電路、人工智能等高新技術(shù)領(lǐng)域。

在亞太地區(qū)，美國(guó)對(duì)中國(guó)的高科技和戰(zhàn)略性企業(yè)發(fā)起定點(diǎn)制裁。在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)強(qiáng)化了對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)防范，并在特朗普和拜登執(zhí)政時(shí)期轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際制裁行動(dòng)。2018年以來(lái)，特朗普政府頻繁以“危害美國(guó)國(guó)家安全”或違反美國(guó)制裁為由，對(duì)華為、中興等中國(guó)科技類(lèi)企業(yè)實(shí)施技術(shù)出口管制，并專(zhuān)設(shè)了關(guān)涉中國(guó)軍民融合戰(zhàn)略、香港問(wèn)題等多個(gè)金融制裁清單。拜登政府則重點(diǎn)關(guān)注對(duì)華先進(jìn)和高性能計(jì)算芯片、半導(dǎo)體制造設(shè)備等產(chǎn)品的出口管制，對(duì)華筑起“小院高墻”。盡管目前美國(guó)在對(duì)華金融制裁方面表現(xiàn)得較為克制，但仍會(huì)不斷更新金融制裁清單，剝離投資于中企的美國(guó)資本。

在歐洲地區(qū)，美國(guó)對(duì)俄羅斯綜合運(yùn)用貿(mào)易和金融制裁，并在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后大規(guī)模鋪陳展開(kāi)。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，自烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，拜登政府兩年內(nèi)已經(jīng)制裁了與俄羅斯相關(guān)的4000多個(gè)實(shí)體和個(gè)人，涵蓋了金融、國(guó)防等重要行業(yè)的企業(yè)，以及俄羅斯政府高層、寡頭精英。不僅如此，美國(guó)還借助西方盟友，構(gòu)建起前所未有的對(duì)俄制裁聯(lián)盟，形成了對(duì)俄強(qiáng)大的制裁攻勢(shì)。美國(guó)通過(guò)貿(mào)易制裁和金融制裁的疊加使用，在供應(yīng)鏈和資金鏈層面形成了對(duì)俄羅斯的綜合打擊，試圖切斷俄羅斯與全球市場(chǎng)的資金和貿(mào)易互動(dòng)。

從美國(guó)對(duì)中國(guó)和俄羅斯的制裁看，由于美西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)俄羅斯，致使美國(guó)在對(duì)華制裁問(wèn)題上表現(xiàn)得相對(duì)謹(jǐn)慎。然而，在中美博弈常態(tài)化的背景下，美國(guó)對(duì)中國(guó)的制裁力度或?qū)⒊掷m(xù)增大。

一言以蔽之，從一戰(zhàn)時(shí)期到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，美國(guó)在崛起為世界霸權(quán)并維護(hù)霸權(quán)秩序的歷程中，一步步地將經(jīng)濟(jì)制裁從戰(zhàn)時(shí)防御性武器轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的外交戰(zhàn)略工具，并結(jié)合不同的時(shí)代背景和戰(zhàn)略需求，調(diào)適經(jīng)濟(jì)制裁的動(dòng)機(jī)和手段。如今的美國(guó)“制裁成癮”，片面強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”，試圖借助經(jīng)濟(jì)制裁的大棒，推行單邊主義和霸權(quán)主義。這不僅損害了他國(guó)的利益，更損害了美國(guó)自身的國(guó)際形象，動(dòng)搖了國(guó)際秩序的根基，最終必將損害美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。