美國政府發布新版全球發展戰略

9月18日，美國白宮發布了《美國全球發展戰略》。這是拜登政府發布的首個全球發展戰略，也是自2010年奧巴馬政府發布《全球發展總統政策指令》以來的首個全球發展戰略。

戰略文件包含哪些內容

戰略文件闡述了美國全球發展合作的五個支柱領域。一是“通過包容性可持續經濟增長和高質量基礎設施減少貧困”，包括支持宏觀經濟治理，推動私營部門主導的投資改革和產業戰略，支持債務處理，推動多邊開發銀行改革，加大基礎設施投資。二是“投資健康、糧食安全和人力資本”，包括支持衛生體系建設，加強突發衛生事件響應能力；促進母嬰健康，防治三大傳染病，解決抗生素耐藥，應對慢性非傳染性疾病；促進生殖健康，投資衛生人力，建立可持續的糧食系統，擴大教育和就業機會。三是“實現經濟低碳化，增強氣候適應能力”，包括投資氣候變化適應和抵御能力建設，擴大氣候融資規模，建設清潔能源經濟。四是“促進民主和人權，解決脆弱性和沖突”，包括支持民主轉型，打擊腐敗，促進性別平等。五是“響應人道主義需求”。

為了實現上述目標，該戰略要求采用多種方法，包括搭建包容性的伙伴關系，利用私營部門的工具、知識和資金，通過參與多邊論壇優先考慮集體行動，等等。文件也羅列了拜登政府執政前三年在全球發展合作領域的投資，比如為可持續發展投資總額超過1500億美元，并動員數十億美元私營部門投資；承諾未來五年對全球疫苗免疫聯盟增資15.8億美元等。

制定戰略文件的五大動因

《美國全球發展戰略》是拜登政府發布的唯一一個廣泛關注全球發展的全政府戰略。該戰略已醞釀多時，其戰略考量緊扣美國當前對外戰略焦點和國家安全議程。拜登政府制定該戰略主要有五大動因。

一是服務地緣政治競爭。2010年，奧巴馬政府發布《全球發展總統政策指令》，將發展定位為在國家安全事務中與外交、國防并列重要的手段。拜登政府在2022年發布的《國家安全戰略》中重申了國際發展合作對美國國家安全的重要性，并將大國競爭定位為美國全球戰略的優先事項。《美國全球發展戰略》與上述戰略一脈相承，認為“地緣政治競爭正在重塑全球發展體系”，重申了國際發展合作在大國競爭中的重要性，并特別強調借助集團和多邊伙伴關系實現地緣政治目標，如拉攏七國集團共同投資，以及推動多邊開發銀行改革，通過多邊體系召集合作伙伴重塑以美國為主導的國際秩序。

二是處理跨國挑戰。今年正值2030年可持續發展議程落實第十年，目前距離2030年時間已過半，但僅有17%的可持續發展目標進展順利。美國《國家安全戰略》將氣候變化、糧食安全和大流行病等議題定位為與大國競爭并重的政策議程。《美國全球發展戰略》與之保持一致，多次提及上述區域或全球性挑戰，強調共同應對挑戰、實現可持續發展目標的必要性。

三是布局創新科技。美國重視搶占創新科技的全球布局，在政府內部提升科技政策機構和領導層級，新設網絡空間和數字政策局等部門。國際發展作為重振美國全球領導力的重要工具，注重投資前沿技術，并將前沿技術的創新應用融入所有領域援助，幫助美國搶占關鍵和新興技術產業的國際主導地位。美國國際發展署發布的美國首份數字發展合作政策文件《數字合作戰略（2020-2024）》，將數字技術的系統應用，特別是人工智能技術應用正式提上發展合作議程。《美國全球發展戰略》關注解決發展問題的創新科技應用，特別強調了數字技術監管和數字基礎設施投資。

四是拉動國內經濟。拜登政府的國際國內議程高度關聯，包括發展合作在內的外交政策關注服務本國經濟，如通過全球供應鏈戰略推動制造業回流，通過氣候變化融資拉動國內清潔能源產業發展，通過“重建更美好世界”倡議為國內基礎設施企業創造國際市場等。《美國全球發展戰略》提出要努力確保美國的“產業戰略和經濟治國策略”與其“發展努力得到良好協調和一致”，其中包括對供應鏈的布局、對發展中國家經濟政策的塑造、對基礎設施的投資以及對清潔能源的融資。戰略同時強調了通過多元的投資主體實現上述目標，這與美國私營部門的海外布局密切相關。

五是意識形態競爭。美國認為國家安全的核心在于大國競爭，而大國競爭的本質是所謂“威權國家”和“民主國家”的競爭。發展合作作為維護國家安全的重要手段，不僅要直接投資于“民主、人權和良政”，還要在其他援助安排中挾制“威權主義”。比如《美國全球發展戰略》在數字援助戰略中強調對“數字威權主義”的打擊，在基礎設施援助戰略中強調數字基礎設施的“自由和人權”，在教育援助戰略中強調“消除強迫勞動”等。該戰略延續了拜登政府采用意識形態的敘事方式實現其務實利益的做法。

戰略創新還是老生常談？

《美國全球發展戰略》發布于總統大選前六周。與其他前瞻性戰略相比，該戰略文件更多是在總結拜登政府過去取得的成績，其內容與當前美國國際發展合作的實際布局基本一致。有美國高級官員透露，拜登政府最初制定了一項雄心勃勃的計劃，以更新美國政府的發展戰略方針，但該計劃未能出臺。從實際工作看，《美國全球發展戰略》所提及的支柱領域在拜登執政之初就已逐漸成型，而新戰略文件并沒有能將這些支柱更好地聯系在一起。與其說該戰略文件是一份行動計劃，不如說是希望下一屆政府，無論誰入主白宮，能夠延續和擴大當前的努力，并將發展視為一項長期目標。

雖然戰略文件不具備前瞻創新，但其強調了發展是國家安全的重要工具，并且重新確立了發展合作在美國國家事務中的戰略地位，將其定位為美國的“戰略、經濟和道義責任”。正如美國國際發展署署長薩曼莎·鮑爾在戰略發布活動上所說，“投資發展和建立一個更強大的全球體系對美國人民的安全和繁榮不可或缺，這一戰略對指導這些努力絕對至關重要”。