美國主導下全球產業鏈調整及對中國的產業影響（上）

美國近年來制定的與制造業回流相關的政策

19世紀末至20世紀80年代，美國一直以原創性發明和龐大的制造業穩居全球產業鏈頂端。從1894年工業總產值超越英國開始，美國經濟總量占據世界首位達130年。二戰后，美國依靠軍事和經濟實力建立起一套全球制度和規則體系，全面主導全球化歷史進程，“黃金美元”和“石油美元”等因素相互疊加，成就了美國作為世界制造和金融中心的強勢地位。

冷戰結束后，美國企業發起了一場“再造戰役（reengineering campaign）”，通過制造和服務外包進行梯次轉移，將大量勞動和資源密集型、高污染產業轉向新興經濟體。制造業的外移流出，使美國步入了“產業空心化”的軌道。制造業增加值占GDP比重從1970年的22.7%下跌至2021年的11.1%。

2008年，美國經濟在金融危機中遭遇重創，美式全球化體系隨之衰落和終結。全球化處于重塑和再造的歷史十字路口。

2013年我國提出了“一帶一路”倡議。以此為標志，推動全球化朝開放、包容、普惠、平衡、共贏的發展方向，開啟了全球化的新周期。2023年，我國以美元計價的國內生產總值為美國的65%，我國科技和產業競爭力快速上升，與美國的差距不斷縮小。隨著“70%魔咒”被打破的危機感，美國將對中國打壓遏制的觸角從貿易延伸到科技、金融、投資、文化、軍事等多個領域。實現超越的真正動力來自科技革命和產業革命。由此，美歐與我國在科技和產業領域“脫鉤斷鏈”的趨勢不斷深化。美國政府將重振高科技、高附加值的先進制造業作為長遠發展戰略，出臺了一系列政策措施，意在夯實國家經濟基礎和全球競爭力。

（一）奧巴馬政府的“再工業化”布局

奧巴馬政府布局“重振美國制造業”戰略，對內增加政府投資以推動“再工業化”，對外鼓勵出口以逆轉長期以來的國際收支逆差。2009年2月，奧巴馬政府出臺《美國復興和再投資法案》（American Recovery & Reinvestment Act，ARRA），投入7000多億美元支持國內制造業發展；同年9月和12月出臺《美國創新戰略：促進可持續增長和提供優良工作機會》和《重振美國制造業框架》，推出以技術創新帶動制造業和新興工業的全面規劃，并以此促進就業。2010年8月，奧巴馬簽署了《2010年制造業振興法案》（Unite States Manufacturing Enhancement Act of 2010），投入制造業170億美元，提高國家制造業的綜合實力；同年1月推出鼓勵國家出口倡議，2010-2014年出口倍增計劃，以促進經濟增長，解決約200萬人就業崗位。還連續修訂《1930年關稅法案》，促進本國制造，削減貿易赤字。

在重拾先進制造業戰略中，奧巴馬執政時期還推出《美國復興和再投資法案》，加強政府對新能源行業的優先發展和投入；以及出臺一系列法案，強調技術創新的重要性。2011年出臺《美國創新戰略：確保我們的經濟增長與繁榮》，明確創新主體，框定了7個優先發展的重大創新領域，加強創新配套制度建設。同年推出《先進制造業伙伴計劃》，提出成立先進制造伙伴指導委員會，形成“官產學研”的合作模式，2012年形成的《先進制造業國家戰略規劃》得到了后繼政府的接續完善（見表1）。

（二）特朗普政府制定“美國優先”產業政策

特朗普強調發展新興技術以保持美國的全球領導力，并加強對先進制造技術的支持和推廣；將奧巴馬以內生為主的“重振美國制造業”修訂為“制造業回流”計劃。將大額財政支持轉向稅收（包括關稅、企業稅和個稅）改革，降低家庭和企業負擔；吸引跨國企業攜帶資本、技術、人才回流；發布《制造業就業主動性計劃》，為鼓勵制造業設立了貿易和制造政策辦公室。此外，政府大幅調整對外經貿政策規則，從多邊轉向雙邊，如退出“跨太平洋伙伴關系”（TPP）和重新簽訂“美加墨協定”（USMCA），意圖重新主導對全球貿易規則的制定權。特朗普通過提高進口關稅和展開“301調查”發動中美貿易戰，并通過《中國行動方案》打擊中國的“千人計劃”。

2018年，特朗普政府發布《先進制造美國領導力戰略》第二版，提出發展先進制造業三大目標，將“技術、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進制造業領導地位的核心要素；2020年發布《關鍵和新興技術國家戰略》，明確20項關鍵與新興技術的優先領域清單，強調將國家戰略與技術戰略相統一，掌握技術話語權并保持領導力。對奧巴馬的戰略部署進行重大調整，從發展中高端制造業轉向發展關鍵和新興技術的國家戰略高度（見表2）。

（三）拜登政府的“供應鏈韌性”建設

2021年，拜登政府推出《美國就業計劃》和《基礎設施投資與建設法案》，分別通過金額達2.29萬億美元和1.2萬億美元的基建投資，旨在創造上百萬就業崗位、重建交通、電力、網絡通信等國家基礎設施，為先進制造業發展提供包括研發、制造和就業培訓。

4月，推出《美國制造稅收計劃》，通過總額約2萬億的新稅收計劃，將公司征稅由21%增加至28%，為基礎設施建設提供財力保證。拜登政府簽署《關于確保未來由美國工人在美國制造行政令》，將聯邦政府采購美國貨的占比從55%提高至75%，確保關鍵供應鏈的本土化生產。在多項法案和計劃的合力下，以政府大力投資基礎設施建設來振興美國制造業。

美國政府和企業在保障供應鏈安全方面達成了共識。2021年1月，拜登簽署了《美國供應鏈行政令》，對半導體制造、電動汽車電池、關鍵礦物材料和醫藥等四類關鍵產品的供應鏈進行審查，重新評估供應鏈的安全性。政府推出了一系列支持制造業回流美國的扶持措施。

2022年8月，拜登簽署《2022年芯片與科學法案》和《2022年通脹削減法案》，向芯片產業提供約527億美元資金，向新能源汽車、太陽能、風力、氫能源以及與氣候相關產業投入約3690億美元補貼，以吸引相關產業鏈和企業的發展，并促進先進制造業產業鏈回流。拜登政府還推出《先進制造業國家戰略》、《關鍵與新興技術清單》和《美國政府關鍵與新興技術的國家標準戰略》，從制造實體、技術創新到技術標準各方面完善產業科技政策體系，確保其在全球經濟和技術領域的長期競爭優勢。

在對外經貿關系方面，拜登政府一方面通過建立《印太經濟框架》（IPEP）來分散跨國供應鏈、減少對中國的依賴，另一方面通過與日本、韓國和中國臺灣建立《芯片四方聯盟》掌握半導體產業的控制權，成立“美國-東亞半導體供應鏈韌性工作組”。美國與歐盟達成的《跨大西洋貿易及投資伙伴協議》（TTIP）涉及服務貿易、政府采購、原產地規則、技術性貿易壁壘、農業、海關和貿易便利化，與歐盟建立的“貿易和技術理事會（TTC）”在人工智能、量子技術、6G技術、半導體技術、生物技術、清潔能源、出口管制和捍衛人權等八個領域加強合作關系，形成高效的協調機制，為美國全球產業鏈分工與布局，全方位主導盟友的一致行動提供有利契機（見表3）。

（四）美國先進制造業戰略發展步驟

美國三屆政府圍繞制造業振興和產業鏈韌性戰略，內外雙管齊下，步步為營、絲絲入扣，逐漸構筑由法案、行政令、關鍵與新興技術戰略等多層次、綜合性體系，實現宏觀、中觀、微觀立體化的系統設計。三屆政府有不同的政策側重，但都聚焦于確保美國制造技術領先全球的總目標。通過強勢外交和優化營商環境，美國在高端制造業回流本土、中低端制造業向近岸和友岸遷移的布局，基本實現了全球產業鏈格局的重構。

保持先進制造業戰略高度的連續性，有賴于歷屆政府在制度設計和計劃實施中的系統性和連貫性。從教育培訓、基礎研究、技術研發到應用推廣，都體現了其戰略特點：（1）前瞻性和可行性；（2）任務清晰，機構分工合作；（3）實施部門和人員的專業性；（4）政策和項目高度透明，接受公眾和法律監督，杜絕職權濫用和腐敗；（5）政府對科研機構和企業僅提供政策引導，不參與各實體具體決策。

在戰略實施中，美國的國家科學基金會、商務部、國防部、能源部等對先進制造相關的跨部門分工協作發揮著關鍵作用。具體計劃和項目包括：科學基金會負責先進制造和制造系統集成計劃（MSI）、未來制造計劃（FM）、制造創新國家網絡計劃（NNMI）、增材制造推進計劃（AM Forward），國防部負責制造技術計劃（ManTech）、先進制造技術聯盟計劃（AM Tech），能源部負責先進制造技術路線圖計劃（MFG Tech）等（見表4）。

美國制造業回流和全球產業鏈調整現狀

在一系列政策措施推動下，美國基本遏止了制造業下滑的趨勢。2010 - 2021年，制造業增加值年均增速1.8%，2021年新冠疫情后，增速反彈至6.7%，高于GDP增速（5.9%），制造業增加值規模首次邁上2.5萬億美元的新臺階。

制造業就業人數從2010年的1159.5萬人增加至2022年的1293.4萬人（與此相對照，2000 - 2009年減少了580.5萬人），實現了“V形”反轉。“回岸倡議”機構數據顯示，2010 - 2022年，回流制造業企業公告的新增就業崗位近160萬個。

（一）美國對中國實施脫鉤斷鏈

在新一輪科技革命和產業變革中，全球產業鏈重構具有大國競爭的政治化、逆全球化、全球經濟治理體系碎片化等新特點。在兼顧效率和安全的前提下，全球產業鏈格局正在朝著本土化、區域化和多元化的方向變化。

美西方對中國制造產業的脫鉤斷鏈主要表現為：低端制造業向東南亞、南亞和墨西哥轉移，高端制造業向歐盟、美國以及日本回流。新冠疫情的暴發使得歐洲各國意識到其關鍵物資供應能力下降，基于供應鏈安全性和韌性的考慮，輔以《歐洲藥物戰略》，歐盟各國加速醫療醫藥制造業的回流，對華制造業投資主要集中于汽車制造和石化產業，總體外遷規模較小。日資制造企業主要以回流和轉移兩個方向撤離中國（見表5）。

（二）美國制造業回流現狀

美國制造業回流的趨勢顯得強勁與持久，且重點聚焦于縮短供應鏈。在美國看來，中國是其較大的貿易依存度、單一來源和地緣政治風險的最高組合。2010-2023年，美國回流企業和外商直接投資（FDI）所創造的工作崗位，分別為150206和137093個，美國企業回流創造的就業崗位的87%來源于亞洲地區，中國是美國企業第二大回流來源地，僅次于韓國。其中，電動汽車電池、太陽能等替代性進口領域的回流通常來源于中國，而芯片行業主要來源于中國臺灣。

在供應鏈多元化方面，美國促使勞動和資源密集型產品的進口來源多樣化。2013-2023年，美國從中國進口這些產品的份額急劇下降。此類生產企業因勞動成本高，故將此類制造業遷至“友岸”國家；因而2023年越南出口至美國的份額快速增長。2018-2023年，美國從中國進口份額占比下降至與歐盟持平，產業鏈近岸回流，使得墨西哥成為承接美國低技能技術密集型產品的第三大出口國。在中等技能技術密集型產品的進口方面，來自中國的進口份額大幅減少，2013 - 2023年，美國從墨西哥的進口占比增長明顯。2018 - 2023年，美國在高技能、技術密集型產品進口集中度中，中國所占份額明顯下降，歐盟躍升為第一大進口來源。

（三）美國制造業建造投入高速增長

持續加速制造業回流，推動了美國制造業相關建造投入高速增長。2022年，美國制造業建造總投入1275億美元，環比增長36.5%，在非住宅類建造總投入中占比12.0%，而過去該占比的增長僅為個位數；2023年，制造業建造總投入2313億美元，環比增長81.3%，占比17.6%；2024年1-7月，制造業建造總投入1617億美元，環比增長27.9%，占比19.1%，成為推動美國建造業投入的重要驅動力。

（四）制造業回流來源地多元化

根據kearney《美國制造業回流指數》報告調查，在歐盟的美國企業2021和2022年間回流增加，回流企業創造的新就業崗位占總新增就業的13%，2023年更是達到了34%。

根據“回岸協議”統計，除常規的機械制品之外，美國電動汽車電池和太陽能組件等大批量產品仍然來自中國，芯片通常來自中國臺灣。將回流和FDI結合來看，排名前五位的國家是韓國、中國、日本、德國和英國。

2023年，大多數回流美國的崗位都來自亞洲（87%），其次是西歐（5%）和北美（5%）。FDI崗位主要來自亞洲（42%）和西歐（41%）。美國對大量FDI的吸引力，源于其市場機會、融資能力、穩定的法治環境、技術優勢、戰略利益以及包括產業政策在內的優惠條件。

（五）近岸/友岸轉移勢頭正旺

美國企業將縮短供應鏈，近岸外包近年來勢頭正旺。2023年，美國企業近岸遷移中75%來源于亞洲地區，其中80%的企業將生產鏈轉移至墨西哥。墨西哥已經超過中國成為美國最大的貿易伙伴。

美國本土不可能對所有產品和產業鏈實現全面覆蓋，近岸外包或可靠的友岸外包，都是其放棄遠岸外包，選擇本土回流之外的必要選項。據美國統計，墨西哥成為近岸回流的首選，對美國出口占其總出口的40%，而中國對美出口只占其總出口的13.99%。

在友岸轉移方面，美國加速將勞動密集型制造業轉移至東南亞等“友好國家”，促進了這些國家的出口增長，卻擠占了我國勞動密集型產品的出口市場。2023年，美國從14個亞洲低成本國家和地區的進口額下降了1430億美元，其中從我國進口額下降了20%（1050億美元）。為了適應出口市場的變化，我國通過轉運和再加工方式，增加了對美國外其他進口國的出口。

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