“賣天”第一單背后：低空沖動

致力于推廣阿膠和玫瑰產(chǎn)業(yè)的平陰縣，開創(chuàng)了國內(nèi)“賣天”先河。濟南公共資源交易中心官網(wǎng)顯示，平陰縣發(fā)展改革局招標(biāo)出讓該縣低空經(jīng)濟30年特許經(jīng)營權(quán)，中標(biāo)價格9.24億元，這甚至被外界稱為“低空財政”。

一時引發(fā)質(zhì)疑不斷，地方是否有權(quán)“賣天”？對于剛剛起步的低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，地方以特許經(jīng)營的方式進行布局，究竟是利是弊？

“不是賣天，是出讓特許經(jīng)營權(quán)。”平陰縣政府宣傳人員告訴《中國新聞周刊》。一位平陰縣政府人員還表示，來電不只有問詢，還有要來學(xué)習(xí)的。通過出讓特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，平陰縣也沒想過自己會成為“全國首例”，或許也不會是最后一個。

今年多地將“低空經(jīng)濟”寫入發(fā)展規(guī)劃，爭相打造“低空之城”，去年還無人問津的低空經(jīng)濟公司突然被各地招商部門奉為座上賓。“最怕看到各地追著風(fēng)口一哄而上，很快又一哄而散。”作為清華大學(xué)車輛與運載學(xué)院教授、飛行汽車動力研究中心主任，張揚軍長期專注于低空經(jīng)濟領(lǐng)域，從六七年前便開始科普宣講。在他看來，行業(yè)萌芽期需要關(guān)注，現(xiàn)在發(fā)展過熱，反而需要冷靜。

縣城的布局

作為全國首個低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)出讓地，平陰不能僅以縣城簡單視之。

平陰隸屬于山東省會濟南市，擁有兩座B類通用機場，吸引了一批低空企業(yè)。

其中，平陰榆山機場距離縣財政局僅1.4公里，正被打造為濟南低空產(chǎn)業(yè)示范基地。主要運營方為時代低空（山東）通用航空有限公司，該公司由濟鋼集團控股，平陰縣財政局通過平陰交通物流發(fā)展有限公司間接持股20％。據(jù)媒體報道，平陰縣委宣傳部稱，因縣財政力量有限，榆山機場此前并未被充分利用，因此在去年引入了濟鋼集團戰(zhàn)略合作。

孝直通用機場位于平陰縣南部，系軍民合用機場，目前已有山東琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飛科技有限公司和遼寧遼河通航公司等3家企業(yè)入駐，分別開展了航空攝影業(yè)務(wù)、無人機組裝試飛、農(nóng)林飛防等業(yè)務(wù)。2023年，琦泉通航還與多家物流企業(yè)進行了航空物流場景探討與測試，探索使用無人機取代傳統(tǒng)人工投遞的“低空+”的場景應(yīng)用。

從另一個角度看，以平陰的兩座機場為載體發(fā)展低空經(jīng)濟，也是濟南競逐“天空之城”的重要一環(huán)。

今年10月，濟南印發(fā)《濟南市低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，稱濟南將形成若干特色多元、跨界融合的應(yīng)用場景，打造全國低空經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)、集聚區(qū)和示范區(qū)。

其中提到，發(fā)揮國資平臺引領(lǐng)作用。推動組建低空經(jīng)濟發(fā)展公司，負責(zé)低空飛行服務(wù)站建設(shè)及低空運營、空中管控等。鼓勵企業(yè)依托自身資源開展低空制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

《濟南市低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案》還明確，到2027年，濟南要引育低空產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)200家以上，產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到200億元。顯然，平陰的“賣天”，也是為服務(wù)濟南的低空經(jīng)濟戰(zhàn)略。

平陰縣發(fā)展改革局局長宋勇曾公開回應(yīng)，今后平陰縣將與國內(nèi)優(yōu)秀的低空經(jīng)濟企業(yè)積極洽談、對接。按照《山東省低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展三年行動方案（2025—2027年）》，到2027年，要基本形成以濟南、青島為兩核引領(lǐng)的多點支撐的低空經(jīng)濟發(fā)展新格局，低空經(jīng)濟規(guī)模將達到1000億元。

“特許經(jīng)營權(quán)”爭議

就在《濟南市低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案》印發(fā)11天后，擁有濟南其中兩座通用機場的平陰縣就發(fā)布了該縣低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)出讓項目公開招標(biāo)公告。

招標(biāo)人為平陰縣發(fā)展改革局，出讓平陰縣低空經(jīng)濟30年特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)低空經(jīng)濟的運營和維護，提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)。

上述招標(biāo)公告發(fā)布同一天，平陰縣財政局成立了山東金宇通用航空有限公司（下文簡稱“金宇通航”），注冊資本2億元，所在地與平陰縣財政局全資控股的另外2家物流公司及2家交通建設(shè)開發(fā)公司的地址相同。不同的是，除城市配送運輸服務(wù)外，金宇通航的經(jīng)營范圍還包括民用機場運營，飛行訓(xùn)練，商業(yè)非運輸、私用大型航空器運營人、航空器代管人運營業(yè)務(wù)，以及旅游、航空器維修等業(yè)務(wù)。

11月26日，招標(biāo)結(jié)果公示，中標(biāo)方正是這家成立不足1個月的金宇通航，中標(biāo)金額9.24億元。一家剛成立二十多天的當(dāng)?shù)貒笫欠窬邆渲袠?biāo)資質(zhì)，而當(dāng)?shù)卣帜芊駥Α暗涂战?jīng)濟”進行特許經(jīng)營，成了關(guān)注的焦點。

該縣發(fā)展改革局對外澄清，此次平陰縣公開招標(biāo)內(nèi)容，主要是基于平陰縣兩座機場及配套設(shè)施，在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)低空經(jīng)濟項目的運營和維護，并不涉及低空空域等國家公共資源類的服務(wù)。

國家發(fā)展改革委投資研究所研究員吳亞平對《中國新聞周刊》介紹，特許經(jīng)營主要分為商業(yè)和政府兩類，而政府特許經(jīng)營主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。“機場屬于基礎(chǔ)設(shè)施，可實施特許經(jīng)營。”

但吳亞平也表示，根據(jù)政府和社會資本合作（PPP）新機制，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營屬于狹義PPP，這種合作方式不產(chǎn)生新的權(quán)益類標(biāo)的資產(chǎn)，也就不存在基于“特許經(jīng)營權(quán)”的拍賣或作價出讓。而如果出讓或出租政府擁有的自然資源、資產(chǎn)及其權(quán)益，如機場實物資產(chǎn)所有權(quán)或機場運營企業(yè)股權(quán)及其收益權(quán)，這些又不屬于PPP新機制管轄范疇，故而不能稱之為特許經(jīng)營。

“更關(guān)鍵的問題是特許經(jīng)營者是否提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，而非競爭性產(chǎn)品。”吳亞平分析，目前公開信息尚不充足，難以判斷該項目是否符合特許經(jīng)營。

今年10月，國家發(fā)展改革委在第七批《違背市場準(zhǔn)入負面清單典型案例及處理情況》中通報了一起“特許經(jīng)營”相關(guān)案例。云南省楚雄州祿豐市、楚雄高新區(qū)先后于2021年1月和2023年6月將新能源汽車充電樁授予相關(guān)國有企業(yè)經(jīng)營管理，楚雄州主動核查整改下轄縣（市），認為相關(guān)行為違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入壁壘，妨礙了其他經(jīng)營主體平等準(zhǔn)入。

在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，是否該引入特許經(jīng)營模式？平陰縣發(fā)展改革局認為：“這是在發(fā)展低空經(jīng)濟中的一種探索方式，可以吸引更多的低空經(jīng)濟相關(guān)企業(yè)入駐平陰縣，形成低空經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)鏈條。”但也有從業(yè)者表示，這樣未必有益于市場充分競爭和發(fā)展。

據(jù)平陰縣發(fā)展改革局透露，孝直通用機場正在規(guī)劃開通平陰至北京、平陰至青島兩條短途低空航線。關(guān)于這兩條計劃新開航線的經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容，孝直通用機場負責(zé)人王廣輝表示：“不方便回復(fù)，去問縣里。”截至發(fā)稿，平陰縣并未回應(yīng)相關(guān)問題。

榆山機場明顯被寄予厚望。按照《濟南市低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，將加快榆山機場改擴建工程，并以平陰榆山機場為載體，積極爭創(chuàng)全國第三批民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區(qū)），爭取試點示范。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成認為，按照相關(guān)管理辦法，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營并非“唯價高者得”，更要考察特許經(jīng)營者的資質(zhì)，如公司在同類項目的經(jīng)營經(jīng)驗、投融資能力。“中標(biāo)企業(yè)金宇通航成立時間不長，從常識角度推斷，其資質(zhì)存疑。”

一位長期關(guān)注城市財政與公共管理的受訪者告訴《中國新聞周刊》，低空經(jīng)濟作為新業(yè)態(tài)仍面臨許多不確定性，中標(biāo)特許經(jīng)營的年輕企業(yè)能否在未來30年內(nèi)實現(xiàn)9億多元盈利還是未知。如依靠當(dāng)?shù)卣块T對中標(biāo)企業(yè)注資，則存在“左手倒右手”的問題，更常見的做法是借特許經(jīng)營權(quán)去融資。但以中標(biāo)企業(yè)資質(zhì)，如若經(jīng)營不善而最終破產(chǎn)，可能造成國有資產(chǎn)流失，甚至新的隱性債務(wù)。

平陰縣發(fā)展改革局局長宋勇此前在媒體上表示，平陰縣還計劃設(shè)立縣級低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的杠桿作用，撬動更多資金、資源和力量參與發(fā)展地方低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)社會資本和專業(yè)機構(gòu)投資低空產(chǎn)業(yè)項目。

爭奪“頭部”企業(yè)

剛剛在珠海航展上與12家合作方簽下2008臺“陸地航母”訂單的廣州匯天航空航天科技有限公司（下文稱“小鵬匯天”），意外發(fā)現(xiàn)自己的公司總部成了“5A景區(qū)”。

小鵬匯天工作人員告訴《中國新聞周刊》，最近半年多，每天都有來參觀考察的團隊，幾乎每周都有接待地方政府來訪。

自今年全國兩會“低空經(jīng)濟”被首次寫入政府工作報告，并納入新質(zhì)生產(chǎn)力范疇后，全國大多數(shù)省份都將低空經(jīng)濟寫入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。深圳、上海、廣州、北京、合肥、成都等已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的城市紛紛提出“天空之城”的概念，香港特區(qū)政府也成立了“發(fā)展低空經(jīng)濟工作組”。

風(fēng)口之下，頭部企業(yè)成了稀缺資源。低空經(jīng)濟的概念并不算新，但行業(yè)還處于早期發(fā)展階段。“剛剛形成eVTOL低空飛行器等主流賽道，其商業(yè)模式在短期內(nèi)還無法形成閉環(huán)。”張揚軍介紹。在實現(xiàn)商業(yè)化運營前，任何一款eVTOL（電動垂直起降飛行器）都需要拿到型號合格證（TC）、生產(chǎn)許可證（PC）和單機適航證（AC），其中TC的獲取難度最大、投入時間和經(jīng)費最多。

目前國內(nèi)獲得TC的eVTOL機型共兩款，分別是峰飛航空的V2000CG凱瑞鷗，用于載物，以及億航智能的EH216-S，可用于載人。多家頭部企業(yè)的eVTOL正在申請，如小鵬匯天“陸地航母”飛行汽車（代號：X3-F）的型號合格證申請已經(jīng)獲得民航局受理。業(yè)內(nèi)人士指出，多家廠商預(yù)計在2026年拿到TC證，屆時試點運營將陸續(xù)開啟。

多地政府正是看到這一機遇，開始搶人、搶項目、搶灘入局。

首先是資金扶持。億航智能去年10月拿到TC證后不到一周，立即宣布了與合肥市政府達成合作，華東總部落戶合肥，華東地區(qū)的生產(chǎn)、銷售、運營，都將以合肥為中心。據(jù)悉，合肥市政府計劃提供總價值為1億美元的各項支持，包括協(xié)調(diào)或促進不少于100架EH216系列無人駕駛航空器的采購訂單，以及資金支持。

為留住優(yōu)質(zhì)項目，不少地方以投資的方式與企業(yè)形成深度捆綁，產(chǎn)業(yè)基金則成為地方引導(dǎo)社會資本投入的重要一環(huán)。作為行業(yè)內(nèi)成立時間最短、發(fā)展最快的頭部企業(yè)之一，上海沃蘭特航空技術(shù)有限責(zé)任公司今年僅用6個月就拿到了5輪億元級融資，其中，3月初拿到的1億元A輪融資由自貢創(chuàng)發(fā)等機構(gòu)領(lǐng)投，6月的A++輪融資中，亦有南山戰(zhàn)新投的跟投身影。自貢和深圳的國資基金，都在積極布局。

在自貢市投資促進局的表述中，沃蘭特航空項目是該市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金攜手鼎暉百孚公司投資的第一個標(biāo)志性項目。為培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，自貢于2023年9月設(shè)立了50億元的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)全市產(chǎn)業(yè)向技術(shù)領(lǐng)先和創(chuàng)新型轉(zhuǎn)型。去年11月前后，經(jīng)明勢資本牽線，自貢僅用了40天便和沃蘭特敲定投資。

投資背后，是明顯的招商意圖。根據(jù)自貢市人民政府已與沃蘭特航空簽署的合作協(xié)議，布局沃蘭特eVTOL智能制造基地項目，投資20億元，分兩期建設(shè)，建成達產(chǎn)后可實現(xiàn)年產(chǎn)300架電動垂直起降航空器，年產(chǎn)值達75億元。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全國已有20個省市成立低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模超千億元。具體到各地產(chǎn)業(yè)基金體量，從幾億元到幾百億元不等，其中不少以基金集群的形式設(shè)立。所在地既包括大灣區(qū)、長三角等沿海低空經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，也包括新疆石河子市、貴州貴陽市等中西部地區(qū)。

“場景建設(shè)和資本投入同樣重要。”峰飛航空科技高級副總裁謝嘉告訴《中國新聞周刊》，企業(yè)在不同發(fā)展階段能否找到相匹配的場景，也是落地地方時優(yōu)先考慮的因素，場景越豐富、越成熟，企業(yè)發(fā)展速度越快。

在他看來，低空文旅是現(xiàn)階段最切實可行的應(yīng)用場景，下一階段的物流貨運、醫(yī)療急救、應(yīng)急消防，以及遠期的載人出行等場景，都離不開政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。

同樣依托本地通用機場資源，自貢市另辟蹊徑，從研發(fā)測試環(huán)節(jié)切入。自貢航空產(chǎn)業(yè)園獲批了四川省面積最大、高度最高的“川協(xié)5號”試點空域和大型無人機試飛空域，建成鳳鳴通用機場和藍田機場。通過打造“試飛”招牌，吸引頭部低空經(jīng)濟企業(yè)駐場測試，進而帶動主機廠、零部件廠商到來，形成產(chǎn)業(yè)集群。

截至目前，在自貢航空產(chǎn)業(yè)園內(nèi)已經(jīng)落地航空工業(yè)成飛、中航無人機、騰盾科創(chuàng)、中電科特飛、中國民航飛行學(xué)院、沃蘭特等重點企業(yè)院校50余戶。

“各地搶灘布局能否形成先發(fā)優(yōu)勢，關(guān)鍵在地方主管部門對低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的理解，與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)、資源跨界融合，而不是一味抄作業(yè)。”張揚軍說。

低空需要“耐心”

去年底，小鵬匯天合伙人、副總裁仇明全已經(jīng)開始與一些先行布局低空經(jīng)濟的地方政府進行對接，明顯感受到與上一輪新能源汽車行業(yè)發(fā)展的不同。

加入小鵬匯天前，仇明全曾在頭部車企從業(yè)14年。對比新能源造車歷程，仇明全認為最大的不同有兩個：一是不少地方布局超前，先于相關(guān)政策文件出臺引育重點企業(yè)，二是對這輪新興產(chǎn)業(yè)的投資中，一些地方和頭部企業(yè)更注重“因地制宜”。

在仇明全印象中，今年兩會結(jié)束后，地方政府到訪量驟增，僅經(jīng)過兩三個月，地方考察團的招商思路普遍發(fā)生轉(zhuǎn)變。“不再籠統(tǒng)談?wù)猩桃Y，而是結(jié)合地方經(jīng)濟特色，因地制宜發(fā)展低空經(jīng)濟。”仇明全舉例，空域條件好的地方提出發(fā)展“試飛測試”，傳統(tǒng)制造業(yè)強市希望引入生產(chǎn)、研發(fā)中心，地廣人稀的中西部省市則側(cè)重與文旅、物流結(jié)合，共建低空生態(tài)。

“一些地方政府的合作陸續(xù)在談，聽到我們最早落地廣西河池還挺意外的。”仇明全說。河池市位于廣西壯族自治區(qū)西北部，山多地少，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達，全市創(chuàng)建了A級旅游景區(qū)70余個。河池建有目前廣西境內(nèi)海拔最高的機場，對eVTOL企業(yè)來說，是難得的可進行冬標(biāo)測試與高原測試的場地。

11月中旬，小鵬匯天又與海南省發(fā)展改革委簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。海南獨特的氣候環(huán)境和適航條件，也是吸引低空經(jīng)濟企業(yè)的重要因素之一。作為全國最早開展低空空域管理改革的地區(qū)之一，海南通過分級分類管控空域劃設(shè)規(guī)則以及試驗機場空域立體化劃設(shè)處理，發(fā)布的適飛空域占全島面積的83％，與飛行熱力區(qū)重合度高達80％以上，從而更好地滿足產(chǎn)業(yè)和社會的需求。

“短期內(nèi)不會到全國各地開設(shè)區(qū)域中心或工廠。”仇明全告訴《中國新聞周刊》，小鵬匯天內(nèi)部很早明確共識，不會為了拿到地方支持而做出超越自身能力的承諾，也不會提出遠超現(xiàn)階段發(fā)展的需求，“不接受合作方畫餅，也絕對不給合作方畫餅。”

謝嘉也有類似感受，下半年來自各地的考察調(diào)研團隊很多，但到?jīng)Q策時都比較謹慎。“不是所有地方都盯著整機制造，不具備產(chǎn)業(yè)人才基礎(chǔ)的地方也不是一味砸錢，都在挖掘自身比較優(yōu)勢。”

據(jù)媒體報道，今年珠海航展上，一家明星eVTOL企業(yè)面對地方政府的入駐邀約，直接開出條件：先支付4億元買下200架飛機，不接受分期付款。原本計劃“以投代招”的地方招商局人士考慮到投入不菲，而當(dāng)?shù)夭]有找到合適的場景，購買飛機后很可能閑置，便不再繼續(xù)談判。

各地搶占低空經(jīng)濟風(fēng)口，也不乏盲目的投資者。《通信世界》今年7月的一篇文章曾披露，西部一個剛剛摘去貧困縣“帽子”的地方政府，希望當(dāng)?shù)氐囊患疫\營商力勸所屬集團公司能夠支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展低空經(jīng)濟。

一家低空經(jīng)濟領(lǐng)域頭部企業(yè)高管告訴《中國新聞周刊》，地方希望在新產(chǎn)業(yè)中占據(jù)先機的初衷不難理解，尤其是產(chǎn)業(yè)、人才、經(jīng)濟實力雄厚的東部沿海城市，正是因為基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯，想要的比中西部城市更多。“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不那么突出的地方，在這輪風(fēng)口中也很積極，因為有可以馬上落地的場景。”

“低空經(jīng)濟就是下一個新能源汽車行業(yè)。”前述低空經(jīng)濟領(lǐng)域頭部企業(yè)高管反復(fù)提到。就像常州、合肥等地把握住新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，從而在城市競爭中脫穎而出，一些地方也希望借助低空經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)變遷實現(xiàn)城市跨越發(fā)展，至少不被落下。

但眼下，低空經(jīng)濟作為全新業(yè)態(tài)才剛剛起步，距離“揮手就能打到空中出租車”的未來還有很長時間，可能是十年，也可能是二十年。低空經(jīng)濟不僅需要耐心資本，更需要耐心的地方政府。