以產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新助力銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

人口是經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。人既是生產(chǎn)者，也是消費者，人口老齡化對我國宏觀經(jīng)濟供給側(cè)的資本、勞動力、技術(shù)和需求側(cè)的投資、消費、出口都會帶來深刻影響，既有挑戰(zhàn)，也有機遇。就機遇而言，伴隨人口老齡化應運而生的銀發(fā)經(jīng)濟有望成為未來30年我國經(jīng)濟領(lǐng)域確定性很強、極具發(fā)展?jié)摿Φ男沦惖兰稀?/p>

從先發(fā)老齡化的發(fā)達國家經(jīng)驗來看，人均GDP與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。人均GDP低于8000美元時，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)兼顧社會福利與保障屬性，處于產(chǎn)業(yè)生命周期的投入期，主要表現(xiàn)為相應產(chǎn)品和服務(wù)的出現(xiàn)，以及獨立從業(yè)企業(yè)的出現(xiàn)。人均GDP在8000—13000美元之間時，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)邁入成長期，并以人均GDP10000美元為關(guān)鍵節(jié)點，進入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金期，骨干領(lǐng)頭企業(yè)的出現(xiàn)成為本階段的最大特征。人均GDP在13000—24000美元之間時，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)逐漸邁入成熟階段，大型骨干領(lǐng)頭企業(yè)逐漸形成自我獨立供應體系，產(chǎn)業(yè)供給更加注重整體質(zhì)量的提升以及業(yè)務(wù)邊界的多元化創(chuàng)新和融合發(fā)展。人均GDP高于24000美元后，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)進入穩(wěn)定期，產(chǎn)業(yè)集中度高，開始出現(xiàn)寡頭企業(yè)的強強聯(lián)盟，行業(yè)競爭趨于穩(wěn)定，服務(wù)提供內(nèi)容覆蓋多個產(chǎn)業(yè)，供給結(jié)構(gòu)分化逐漸清晰，整個經(jīng)濟呈現(xiàn)“銀發(fā)化”。

參照以上發(fā)展規(guī)律，我國人均GDP即將超過1.3萬美元，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)正處于成長期向成熟期過渡的階段，在此階段，產(chǎn)業(yè)政策和市場需求是撬動銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的兩個基本杠桿。今后以銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新助力銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，需要把握好以下三個問題。

一、把握好銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的主線

從銀發(fā)經(jīng)濟主要目標客戶群體的構(gòu)成變化來看，今后較長時期內(nèi)，我國銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)供給將面臨新老矛盾交織的局面。一方面，伴隨新中國成立后第二次“嬰兒潮”人口（1962—1975年出生人口）進入老年隊列，我國人口老齡化進入急速發(fā)展階段。預計2035年前，我國60歲以上老年人口將超過4億，占總?cè)丝诘谋壤^30%，進入重度老齡化社會。老年人口數(shù)量剛性增長，必然伴隨銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)需求迅速增長，銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)供給總量不足、供不應求的老問題將更加突出。

另一方面，我國老年隊列的更替出現(xiàn)新特征。特別是伴隨著“60后”陸續(xù)進入老年隊列，銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)需求升級的態(tài)勢更加明顯?！?0后”老年群體屬于改革開放的受益人，這部分老年人中52%擁有中專及以上學歷水平，擁有73%的網(wǎng)絡(luò)日觸達率，平均家庭月收入高達9000元以上，且資產(chǎn)積累比較豐厚，注重追求健康養(yǎng)生，在精神上uk121Pn42EQbVFs+APqhJDaTxUN5JHKcaUcpOPpNiKs=追求悅己型和享受型消費。

在消費關(guān)注要素方面，產(chǎn)品質(zhì)量好、產(chǎn)品功能全、性價比較高成為他們關(guān)注的首要要素，而對價格便宜的關(guān)注已不再如以往?？傮w上，伴隨著隊列更替，我國老年群體需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出由生存型需求向發(fā)展型和享受型需求的升級，勢必更加注重產(chǎn)品和服務(wù)消費的高品質(zhì)。

在此背景下，我國銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)供給將面臨“總量不足、質(zhì)量不高”的新老矛盾“雙碰頭”。這客觀上要求今后我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新應遵循增加有效供給總量、提升供給質(zhì)量的主線，逐步實現(xiàn)供需在更高水平上的均衡。

二、把握好銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策的作用領(lǐng)域

黨的十八大以來，國家在老齡政策定位上，由注重事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥聵I(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。從發(fā)達國家銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來看，普遍經(jīng)歷了從福利性事業(yè)起步，逐步走向福利性事業(yè)與市場化產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，再到重點鼓勵市場化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化歷程。在此過程中，事業(yè)與產(chǎn)業(yè)相互依托、彼此促進，事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐，產(chǎn)業(yè)的繁榮也會倒逼或者帶動事業(yè)領(lǐng)域服務(wù)和產(chǎn)品的提質(zhì)增效。然而，事業(yè)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)的供給機制不同，所適用的政策工具也不同。產(chǎn)業(yè)政策不適用事業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品與服務(wù)供給，其作用領(lǐng)域應限定在事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域和完全產(chǎn)業(yè)化發(fā)展領(lǐng)域的產(chǎn)品與服務(wù)供給。

以銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)中的“為老產(chǎn)品和服務(wù)”為例，面向老年群體的產(chǎn)品和服務(wù)供給有“兜底性、普惠性、市場性”三個層次。兜底性產(chǎn)品和服務(wù)旨在保障特殊困難老年人的基本養(yǎng)老權(quán)利、滿足其基礎(chǔ)性的生存需要，是通常由政府負責向老年人提供的產(chǎn)品和服務(wù)。這一領(lǐng)域?qū)儆谑聵I(yè)發(fā)展領(lǐng)域，市場機制是失靈的，無法產(chǎn)業(yè)化運營，產(chǎn)業(yè)政策自然也無法發(fā)揮作用。

普惠性產(chǎn)品和服務(wù)旨在保障中低收入老年群體的中端養(yǎng)老需要，是可以由市場機制提供或運營的，同時應由政府采取多種扶持措施給以支持的產(chǎn)品和服務(wù)。這一領(lǐng)域?qū)儆谑聵I(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域，需要充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織等主體的積極性參與供給，是產(chǎn)業(yè)政策可以有限發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

市場性產(chǎn)品和服務(wù)旨在保障高收入老年群體的高端養(yǎng)老需要，是完全依靠市場機制提供或運營的產(chǎn)品和服務(wù)。這一領(lǐng)域?qū)儆谕耆a(chǎn)業(yè)化發(fā)展領(lǐng)域，政府無需承擔直接提供責任，而是要通過放開市場、加強監(jiān)管、營造公平競爭的市場環(huán)境、培育壯大市場主體等措施，引導整個產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集群化、標準化、品牌化發(fā)展，是產(chǎn)業(yè)政策可以充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

三、把握好銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的基本路徑

我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的根本目標是將銀發(fā)經(jīng)濟由當前“有效供給和有效需求均不足”的低水平均衡狀態(tài)提升到“高質(zhì)量供給創(chuàng)造需求、有效需求牽引供給”的高水平均衡狀態(tài)。

1. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策創(chuàng)新

當前，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)在多個維度都呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)。從宏觀角度來看，與中老年群體潛在的龐大消費體量相比，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重、銀發(fā)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重均偏低。從中觀角度來看，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的細分產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展不均衡。比如，對比養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“一支獨大”的現(xiàn)實，老年用品、養(yǎng)老金融、適老化改造、抗衰老產(chǎn)業(yè)等潛力產(chǎn)業(yè)仍發(fā)展滯后；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)部也存在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場化程度較高、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場化程度較低的不均衡問題。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)受到區(qū)域的老齡化程度、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，以及各地政府對銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注度、重視程度、扶持政策等制約，不同區(qū)域的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較大的差異性和梯次分布特征。

在此背景下，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策創(chuàng)新應致力于促進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位和比例合理化，以及銀發(fā)產(chǎn)業(yè)各子產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

一是加強對銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計和中長期規(guī)劃，進一步明晰銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟體系中的作用，提升銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位，使其成為我國的支柱性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。二是通過引導制造業(yè)過剩產(chǎn)能流向老年用品產(chǎn)業(yè)和細化對養(yǎng)老金融、適老化改造、抗衰老產(chǎn)業(yè)等潛力產(chǎn)業(yè)的扶持措施等手段，促進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。三是推動城鄉(xiāng)、區(qū)域基于各地的資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢制定差異化的發(fā)展策略，建立跨地區(qū)的資源共享和利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)銀發(fā)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。

2. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)組織政策創(chuàng)新

當前，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)市場主體整體上呈現(xiàn)出“小、散、亂、弱”的特點，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)市場集中度低，產(chǎn)業(yè)鏈短、協(xié)同不足，缺少可以引領(lǐng)市場的龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)。對此，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)組織政策應致力于提高產(chǎn)業(yè)市場集中度，提升規(guī)模經(jīng)濟效益，推動中小微企業(yè)健康發(fā)展，形成大企業(yè)主導、大中小微企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)。一是推動銀發(fā)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，通過示范引領(lǐng)、鼓勵合并收購等方式，加快培育一批銀發(fā)產(chǎn)業(yè)綜合體以及競爭力強、影響力大的龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)，支持龍頭企業(yè)沿著供給環(huán)節(jié)與產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行業(yè)態(tài)創(chuàng)新，推動銀發(fā)產(chǎn)業(yè)逐漸由單一業(yè)態(tài)和單條產(chǎn)業(yè)鏈逐漸向多元業(yè)態(tài)與復合產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。二是引導中小微企業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強與大企業(yè)的協(xié)作，找準在產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈中的定位，走出一條專業(yè)化、精細化的發(fā)展道路。三是通過破除不利于社會資本進入的不合理規(guī)定，規(guī)范市場秩序，加強公平競爭審查等方式，為市場主體參與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)營造更為友好的投資營商環(huán)境。

3. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策創(chuàng)新

與發(fā)達國家相比，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力相對滯后，關(guān)鍵領(lǐng)域存在“卡脖子”問題。比如在老年用品產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在關(guān)鍵的零部件、芯片、算法、基礎(chǔ)軟件等方面缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)；助聽器、功能性輪椅、假肢、康復機器人等產(chǎn)品中，中高端產(chǎn)品的專利大多為國外企業(yè)所有，國內(nèi)相關(guān)制造企業(yè)仍在處于跟隨、仿制階段。

今后我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策創(chuàng)新應致力于推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，掌握一批具有獨立自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，培育一批具有國際競爭力的科技型企業(yè)，培育一批銀發(fā)科技領(lǐng)軍人才，整體提升銀發(fā)產(chǎn)業(yè)自主可控能力。一是強化銀發(fā)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究。加大對銀發(fā)產(chǎn)業(yè)研發(fā)經(jīng)費的投入力度，實施一批研發(fā)類、制造類和應用類重大科技攻關(guān)項目，支持行業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研院所、行業(yè)上下游企業(yè)共建銀發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院。二是營造鼓勵自主創(chuàng)新的社會環(huán)境。通過搭建產(chǎn)業(yè)技術(shù)公共服務(wù)平臺、強化對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度、出臺企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的補貼優(yōu)惠政策等舉措，激發(fā)企業(yè)開展技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的熱情。三是推動銀發(fā)產(chǎn)業(yè)與信息化技術(shù)融合發(fā)展。結(jié)合新基建，促進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)深度融合，推動企業(yè)管理運營的數(shù)據(jù)化以及供給與需求兩端的數(shù)據(jù)化匹配管理，加快銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)化、智慧化升級。

4. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)要素保障政策創(chuàng)新

我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終面臨著“缺錢、缺人、缺地”等老大難問題。比如，傳統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)融資渠道不暢，新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)財政稅收支持政策比較缺乏；企業(yè)的高素質(zhì)經(jīng)營管理人才、技術(shù)和技能人才均存在 “留不下”、“留不住”等現(xiàn)象；企業(yè)在獲得土地方面仍存在拿地難、用地貴問題，土地租金在企業(yè)經(jīng)營成本中的占比依舊很高。

針對這些問題，我國銀發(fā)產(chǎn)業(yè)要素保障政策創(chuàng)新，應致力于降低銀發(fā)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要素獲取成本。一是通過設(shè)立銀發(fā)產(chǎn)業(yè)投資引導基金、開發(fā)多種貸款抵押擔保項目、發(fā)行債券等方式，為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)提供多元化的融資渠道，解決融資難、融資貴問題。二是通過公建民營、細化落實配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要求、盤活利用存量資源、促進各類面向老年人服務(wù)的設(shè)施共建共享、在土地供應中增設(shè)商業(yè)養(yǎng)老用地科目等方式，解決拿地難、用地貴等問題。三是通過建立健全銀發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理人才、技術(shù)人才、技能型服務(wù)人才的培養(yǎng)、使用、評價和激勵機制，提高社會認同感，促進勞動報酬合理增長等方式，盡快建設(shè)具有“企業(yè)家精神”和“工匠精神”的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)人才隊伍，解決企業(yè)“招不來、留不住”的用工難題。

5. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)需求側(cè)政策創(chuàng)新

有效需求是銀發(fā)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最重要驅(qū)動因素。從老年人口數(shù)量來看，我國老年人的潛在需求龐大，但受收入水平較低、消費意愿偏低、社會保障制度不健全等因素制約，我國老年人的有效需求有待進一步激發(fā)。

今后銀發(fā)產(chǎn)業(yè)需求側(cè)政策創(chuàng)新應致力于培育、引導和管理老年人的有效需求，加快形成以有效需求牽引供給、增強產(chǎn)業(yè)內(nèi)驅(qū)力的發(fā)展道路。一是要破除消費觀念制約。在著力完善社會養(yǎng)老保障和服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，合理引導老年群體對政府部門提供的養(yǎng)老保障和服務(wù)的預期，避免“吊高胃口”，形成福利依賴。同時，應加快培養(yǎng)老年群體的現(xiàn)代養(yǎng)老消費意識，使老年群體“愿消費”、“會消費”。二是要提高老年群體的支付能力。“保險 + 補貼”制度是培育銀發(fā)產(chǎn)業(yè)有效需求的基本制度安排。今后，我國要通過加快推進三支柱養(yǎng)老保險制度、建立覆蓋城鄉(xiāng)的長期護理保險制度、健全購買養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)的政府補貼制度等方式，提高老年群體的支付能力，使老年群體“敢消費”，把老年群體的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求。三是要推進養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品創(chuàng)新。在銀行、保險、基金、信托產(chǎn)品基礎(chǔ)上，開發(fā)更有針對性的養(yǎng)老服務(wù)金融產(chǎn)品，將產(chǎn)品服務(wù)覆蓋到整個老年期，提供從退休財富管理到遺囑信托等全周期創(chuàng)新性服務(wù)。此外，還要加強金融素養(yǎng)教育，將老年群體養(yǎng)老儲蓄觀念轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老增值觀念，將短期投資理念轉(zhuǎn)化為長期養(yǎng)老儲備理念。

6. 推進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管側(cè)政策創(chuàng)新

銀發(fā)產(chǎn)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)集群，更需要各個產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門協(xié)同配合，實施綜合監(jiān)管，營造公平透明可預期的投資營商環(huán)境，引導和激勵市場主體誠信守法經(jīng)營，更好地適應銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要。一是強化協(xié)同監(jiān)管。建立健全部門之間監(jiān)管銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，促進部門間信息互通、資源共享，形成協(xié)同共治的監(jiān)管格局。二是豐富監(jiān)管形式。綜合運用標準規(guī)范引領(lǐng)機制、失信懲戒機制、“雙隨機、一公開”抽查機制等多種方式，提高對銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的綜合監(jiān)管能力。三是包容審慎監(jiān)管。當前，我國的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)尚處于成長期，在監(jiān)管過程中要注重監(jiān)管的包容性，根據(jù)問題的性質(zhì)分類處理，建立合理的容錯機制，為社會資本參與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造寬容的發(fā)展環(huán)境。四是智能監(jiān)管。充分運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，搭建智慧養(yǎng)老監(jiān)管平臺，加強對服務(wù)數(shù)據(jù)的收集和分析，促進監(jiān)管手段的智能化，提升監(jiān)管效率。五是實行精細監(jiān)管。針對不同類型產(chǎn)品和服務(wù)，制定相對應的政府及行業(yè)標準、評估評級、管理及獎懲機制，切實加強產(chǎn)品和服務(wù)供給市場的有序管理，通過監(jiān)管力度的提高反向促進銀發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量提升。