系統分析模式下我國中小學教師退出政策研究

摘 要 教師退出機制旨在引導不合格、不勝任的教師有序退出一線教學崗位，完善“能進能出”的教師管理體制。以政策系統分析模式為理論框架對我國中小學教師退出政策進行分析，可以深入理解教師退出政策與社會環境之間的互動關系。研究發現：解決學齡兒童減少帶來教師過剩問題的需求、優化對不合格教師管理的需求、應對教師隊伍結構性緊缺以及緩解教師職業倦怠的需求等多重因素形成了政策的需求性輸入;央地協同機制下的雙向互動、民眾的信任與高質量教育愿景下的共識等因素構成了政策的支持性輸入。政策輸出呈現以地方政策輸出為主、自愿退出與強制退出相結合、國家規范與地方特色有機融合、關注對退出教師的人文關懷等特點。政策反饋主要通過地方政府的實踐性反饋、學校作為政策執行者的中間性傳遞、社會輿論與政府之間的互動來實現。考慮到中小學教師退出政策在輸入、輸出與反饋方面的特點，未來應進一步優化政策設計，提升政策的民主性和科學性;強化政策執行，宣傳與人文關懷雙落實;完善法律保障，使教師退出有法可依。

關鍵詞 教師退出機制;中小學教師退出政策;政策系統分析模式;教師隊伍建設

引用格式 曾凡婷，張振改.系統分析模式下我國中小學教師退出政策研究[J].教學與管理，2024（34）：7-12.

早在2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》就前瞻性地提出“建立‘能進能出、能上能下’的教師任用新機制”[1]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》進一步強調“加強教師管理，完善教師退出機制”的重要性[2]。2011年《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》指出，“開展教師資格考試改革和教師資格定期注冊試點，建立中小學新任教師公開招聘制度和辦法，探索建立教師退出機制”[3]，標志著我國首次以試點形式對教師退出機制進行實踐探索。同年，寧夏率先建立教師退出機制[4]，實行教師彈性退休。2013年，全國推行中小學教師定期注冊制度，明確規定“定期注冊不合格或逾期不注冊的教師不得從事教學工作”[5]，“目標是讓教師隊伍有很好的‘源頭活水’，對個別不符合教師要求的老師能夠清除出去”[6]。2018年《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》指出，我國教師隊伍“準入、招聘、交流、退出等機制還不夠完善”[7]，重申建立完善教師退出機制的緊迫性。近年來，《寧波市中小學（幼兒園）教師退出機制實施辦法（征求意見稿）》等地方性教師退出政策的出臺引發社會熱議。從國家頂層規劃到地方的實踐探索，我國已積累了較為豐富的教師退出經驗，但是各地在教師退出的具體實施上仍存在較大爭議，政策實施效果與政策目標還有差距。

本研究基于政策系統分析模式，選取中央與地方中小學教師退出相關政策文本共136份（1993年3月-2024年3月），深入剖析政策制定的輸入因素，總結政策輸出特點，確認政策反饋及其對未來政策的影響;全面揭示退出政策與環境間的動態互動關系，旨在為各級政府優化退出政策提供堅實的理論基礎和實踐指南。

一、中小學教師退出政策的系統分析框架

政策系統分析模式由美國政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）提出。在1965年《政治生活的系統分析》一書中，伊斯頓全面展示了政治系統分析框架。他指出，政治過程是公共政治系統為維持自身運轉對環境影響做出一系列反應行為的過程，可以簡化為“輸入—決策和行動—輸出—反饋”的連續活動鏈條。輸入是“集中并反映與政治壓力相關的環境中的每件事”[8]，包括需求與支持兩方面，作為政策的起因而存在。輸出是“政治系統內部的一系列行為對環境所造成的后果”[9]，通過政治系統內部的決策過程，輸入就成功地被轉換為官方政策、決策和行動等輸出[10]。反饋則是輸出作用于環境后的信息回流，建立起政策執行與目標之間的緊密聯系，為政策的持續改進提供新的輸入信息。

本文基于政策系統分析模式構建中小學教師退出政策系統分析框架（如圖1）。在此框架中，政治系統被視為一個整體，包括中央與地方兩級政治系統，二者相互依存、相互影響。系統輸入的需求和支持不僅來自于系統外部，也有來自于系統內部的反饋性輸入。中央與地方政治系統作獨立的子系統，根據各自對政策問題的深入轉換，輸出政策成果。這些輸出的政策成果在執行過程中會產生新的需求和支持，成為下一輪政策調整的反饋性輸入。

從政策系統分析模式的視角對中小學教師退出政策進行整體性分析的優勢在于：首先，系統分析強調對政策問題進行全面的分析，以揭示不同影響因素間的復雜互動關系。在政策試點背景下，中央政府制定宏觀指導方針，為地方實踐探索提供方向性指引。地方的實踐情況反饋成為中央調整和優化政策的重要依據。系統分析模式不僅可以揭示中央與地方在教師退出政策制定與執行中的循環往復、相互促進過程，凸顯退出政策的動態適應性，同時也為我們深入理解政策的復雜特性提供了理論支撐。其次，系統分析將政策問題的解決視為持續的動態演進過程，關注政策與環境、制定與執行的相互作用，適用于分析較為復雜的長期性政策。完善教師退出機制需長期規劃與多方協同，是一個復雜的系統性工程，系統分析有助于明晰政策過程中的需求、支持及新的反饋，為完善政策提供思路。

二、中小學教師退出政策的輸入構成

在中小學教師退出政策的制定中，各種因素交織影響。輸入作為政策起因，反映著政策背后的需求與支持，構成政策出臺與完善的根本性動力。

1.外部環境對退出政策的需求性輸入

這里的需求是指個人或團體為滿足自身利益向政治系統提出的主張，作為系統運轉的原材料而存在。當需求被納入政治議程，就可能轉換為輸出。中小學教師退出政策就是應一定需求產生，這些需求促使教師退出被納入政策議程。

（1）解決學齡兒童減少帶來教師過剩問題的需求

近年來我國學齡人口占比不斷下降[11]，教師資源面臨過剩危機。研究預測，未來我國小學和初中教師資源將由充足或不足轉為全面充足狀態[12]。預計到2035年，小學教師將過剩149.55萬人，初中教師經歷先短缺后過剩，到2035年將過剩約37.26萬人[13]。教師資源過剩問題若處理不當，將加劇教育資源浪費，破壞教育結構平衡，影響教師隊伍穩定。健全教師退出機制，不僅能有效應對教師過剩問題，維持教育系統供需的動態平衡，還能激發教師專業發展動力，推動教師隊伍持續向更高水平邁進。長遠來看，完善教師退出機制對提升我國教育質量具有重要意義。

（2）優化學校對不合格教師管理的需求

當前不合格教師長期占據教學崗位，形成“劣質師資出不去，優質師資進不來”“富裕學科教師難出，緊缺學科教師難進”[14]。原因有二：一是不合格教師認定難。不合格教師通常包括師德失范、教學能力不足及發生重大教學事故的教師。不少地方政策鼓勵學校自主制定教師考核評價方案作為教師退出的重要參考。然而由于教育活動的復雜多變，制定一套科學合理、靈活多樣、操作性強的評價標準實屬不易。二是實施退出的程序難。公辦學校教師編制較為穩定，除非發生重大教學事故，否則學校管理者很難與教師解除聘任關系。受情感、人際關系等非制度性因素干擾，管理者往往也不敢或不愿輕易做出退出的決策。隨著學校治理能力現代化的推進，構建合理、合法的教師退出機制，破解對不合格教師的認定和退出難題，成為當務之急。

（3）應對中小學教師隊伍結構性緊缺的需求

教師隊伍的結構性緊缺指教師編制管理上存在的“總量超編，結構性缺員”[15]，即各地編制管理部門均反映編制充足，學校卻面臨一線教師短缺的困境。這主要是因為非教學崗位對編制的長期占用，以及產假、病假等造成教師崗位的臨時性空缺。招聘代課教師成為解決教師短缺的措施之一，但代課教師與在編教師之間普遍存在“同工不同酬”問題，極大地增強了代課教師流動性，使得這一措施僅能作為權宜之計。緩解教師隊伍結構性緊缺的關鍵在于優化編制資源的配置。教師退出機制能通過清退不合格教師，將編制資源留給一線優秀教師，形成“人編分離、編制回收”[16]，從而推動教師編制的精準調控與高效利用。

（4）緩解教師職業倦怠的需求

不同學段、職稱和教齡的教師在職業倦怠上存在顯著差異，高學段、中級教師、教齡10年以上的教師更為顯著[17]。這些教師教學經驗豐富，但受身體狀況、家庭生活及外在激勵不足等影響，在教學研究的投入逐漸減弱，不少教師存在放棄追求高級職稱或“任高級職稱崗后出現職業倦態、退居二線等現象”[18]。對教師個人來說，退出機制能對教師形成激勵，增加教師職業緊迫感，倒逼其主動要求進步，渡過職業倦怠。對學校來說，退出機制能幫助學校覺察不合格、不勝任教師，針對性地開展教師培訓，提升教師隊伍整體水平。對于那些難以克服職業倦怠的教師，學校及教育行政部門可提供離崗、轉崗或提前退休等多元選擇，確保困境教師得到妥善安置，不僅體現了退出政策的人文關懷，還有助于優化教師群體的年齡結構。例如，浙江省武義縣、山東省平陰縣等就通過待遇保障、培訓支持和靈活轉崗等措施，有效應對了教師職業倦怠。目前這些實踐尚未形成普及效應，教師職業發展難題仍需綜合施策，優化教師群體的年齡結構和整體素質可以借助于科學的教師退出機制。

2.外部環境對退出政策的支持性輸入

支持匯聚了來自環境的各類資源，為政策目標的實現注入強大動力。系統分析將支持分為以行動進行的顯性支持和以態度進行的隱性支持[19]。

（1）顯性支持：央地協同機制下的雙向互動

顯性支持即“倡導或追求某些目標、思想、制度、行為或者個人”[20]，其表現形式往往為組織和個人的具體行動。在中國特有的“屬地管理和行政逐級發包的治理模式”[21]下，中央與地方呈現出緊密的協作互動關系。中央政府制定宏觀政策，為地方提供指導框架和參照標準，確保教師退出機制在全國范圍內的一致性和基本規范。同時，中央將事權下放，鼓勵地方創新，以增強政策的適應性和靈活性。地方政府則根據中央的宏觀指導，結合本地實際情況確立合理的政策目標，制定體現地方特色的政策內容，并選擇適合的政策工具加以實施。這種央地協同的模式不僅可以改善地方教育系統的教師管理問題，還可以通過地方試點驗證政策的有效性，為中央層面不斷改進退出政策提供寶貴而豐富的實踐經驗，共同推動我國教師退出機制的完善。

（2）隱性支持：民眾信任與高質量教育愿景下的共識推動

隱性支持指“形成某種態度、性情或者是以某個人的名義采取行動的能力等方面的心理取向”[22]，通常表現為一種態度或情緒的保持。在教師退出政策的語境下，隱性支持首先體現在民眾對政府治理的深層次信任與依賴上，這種依賴強化了民眾和政府之間的聯系，為政策的實施營造了良好的外部環境，構成了退出政策的穩固基石。其次，社會對高質量教師隊伍的普遍期待構成了隱性支持的另一重要維度。在互聯網時代，公眾對優秀教師的贊揚和對不合格教師的“零容忍”態度通過媒介平臺的廣泛傳播快速凝聚成一股強大的社會共識，這種共識不僅推動了教師退出政策的完善，也激發了公眾對政策實施過程的積極參與和監督。如北京市豐臺區通過《關于推進豐臺區中小學教師“區管校聘”管理改革工作的若干措施》后，由新浪微博發起的“防止教師躺平 多地探索教師退出機制”話題迅速登上熱搜第一。此類討論不僅加深了公眾對教師退出的理解，也讓地方政府接收到來自公眾的建議、疑惑或不滿，促使地方將教師退出機制納入政策議程，或推動已實施退出政策的地區漸進地進行政策調適。

（3）支持的量度：正向支持、負向反對和中立態度的凈值

支持并非都是正向的，也包含負向的聲音。在輸入因素中需要考慮支持的“量度”，即“一定社會成員、團體的正向支持、負向反對和中立的凈值”[23]，以便衡量支持給政策目標所造成的影響。正向支持者是政策的重要推動力，他們期望通過教師退出政策的實施，打破公辦教師職業的穩定性，為教師隊伍注入新的活力和競爭力。負向反對者的聲音同樣不容忽視，他們擔憂貿然實行教師退出政策帶來的負面影響，如損害教師的基本權益、引發教師隊伍的不穩定等。中立態度者對政策的判斷往往受多種因素影響，包括個人教育背景、職業背景等。在制定教師退出政策時，政策制定者需審視不同立場的聲音，深入調研和征求公眾意見，確保政策設計既符合教育改革的長遠目標，又能兼顧各方利益，使政策得到廣泛認同與有效執行。

三、中小學教師退出政策的輸出構成

系統分析將公共政策視為系統輸出的產物[24]。總結政策輸出特點，不僅有助于精準把握政策實施的現狀，還為完善和優化政策提供了有力依據。

1.制定主體：地方政策輸出為主

我國教育發展水平的地域差異要求教師退出政策必須考量地方特性，在試點探索中持續優化。自1993年《中華人民共和國教師法》以立法形式確立教師解聘形式以來，中央與地方相繼出臺多部教師退出相關政策（見表1）。中央層面共發布11項與教師退出直接相關的政策，占政策總數的8%;地方政策更為豐富，共125份政策文本，覆蓋省、市、區/縣三級行政區劃，分別占政策總數的55%、30%、7%。目前5份中小學教師退出專項政策均出自地方，包括浙江省寧波市、浙江省樂清市、陜西省漢中市及四川省金堂縣等地，展現了地方政府在政策實施中的積極響應與細致規劃，也表明教師退出已成為部分地區教育改革的重要議題。此外，地方教師退出政策的內容也各具特色，比如吉林省延邊市的老齡教師退出制度、廣東省韶關市的鄉村教師退出制度、四川省廣元市的名教師退出制度和吉林省的中小學思政課教師退出制度等。

2.退出形式：自愿退出和強制退出相結合

“從教師個體的退出意愿來看，教師退出包括自愿性退出和強制性退出。”[25]自愿性退出指教師因個人原因主動申請離開教師隊伍，退出原因包括轉行、脫產學習、留學、政策允許下的病休和提前退休等。相較之下，強制退出則體現了學校及教育行政部門對教師素質與教學質量的嚴格把控。當教師因能力不足或師德失范等原因無法勝任教學崗位時，學校及教育管理部門將依據相關法律法規和政策對教師實行強制退出。但強制退出也面臨諸多挑戰，如貴陽市貴安新區實行“首次取消目標績效、再次調離轉崗、三次落聘退出”[26]的末位退出機制，因其涉及學校、教育行政部門、教師等多方利益，若執行不力或流程繁瑣，將直接削弱政策效果，甚至影響教師的職業認同感和幸福感。目前，各地對強制性退出的對象、標準、程序及教師權利保障方面異質性較強，強制性退出成為教師退出政策研究的焦點與難點。

3.退出標準：國家規范與地方特色有機融合

科學、合理的退出標準不僅可以確保退出決策的客觀公正，也能作為教師職業發展的導向標，促進教師自我定位與專業成長的精準對接。當前不合格教師的判定依據主要來自《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務教育法》《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》和《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》等法律和政策規定，涵蓋道德操守、職業態度、教育教學能力及遵紀守法等維度。各地在遵循國家統一標準的同時，積極制定符合本地教育生態的退出標準，如浙江寧波在國家規范的基礎上，倡導學校廣泛聽取教職工意見，制定校內教師退出實施細則，體現了高度的自主決策和民主參與精神。這種“中央定調、地方創新”的模式，實現了國家規范與地方特色的有機融合，增強了退出的靈活性與適應性。

4.退出保障：重視人文關懷，促進教師職業再發展

妥善安排教師退出后的保障措施是保障教師權益、減輕教師顧慮的重要環節。教師的退出意味著教師職業、經濟來源、人際交往、社會地位等多方面的調整。待崗和轉崗作為人文關懷的重要體現，成為不合格教師職業再發展的重要支持。待崗機制為考核不合格的教師提供了二次專業發展的機會，如四川省成都市的待崗培訓政策，為不能勝任教學工作的教師提供了重返講臺的路徑;轉崗機制進一步展現了政策設計的人性化考量，如山東省平陰縣的老教師“柔性退出機制”，為退出老教師在全縣范圍內匹配合適崗位的同時，還為年輕教師騰出發展空間，有效平衡了新老教師更替中的矛盾。總體來說，教師退出機制堅持將公平、公正及維護教師的權益與尊嚴放在核心地位，通過待崗、轉崗等多元化保障措施，減少教師因退出而產生的心理落差和不安，強化教師的職業認同感和歸屬感，推動教師管理事業的持續健康發展。

四、中小學教師退出政策反饋的構成特點

反饋揭示了政策執行后環境產生的新需求與新支持。暢通的反饋路徑是提高政策制定和執行效率的關鍵。中小學教師退出政策的反饋主要來自政府、學校和社會輿論三方面。

1.地方政府的實踐性反饋

在系統分析模式下，地方政府不僅是政策執行的關鍵環節，也是政策創新與實踐反饋的重要源泉。若一個地方政策取得很好的成效，其成功經驗就為其他地方提供了可借鑒的模板，促進其他地方制定或改善退出政策。在這個過程中，原有政策也可在不同的環境中得到檢驗。此外，地方實踐還為中央政府提煉出普適性政策提供了寶貴的實證基礎。中央政府不僅可以直接采納地方成果，還能通過政策創新改善地方政策，推動國家層面的政策制定。當前各地政府不斷追求教師管理的科學化、規范化和制度化，形成了從省到縣的教師退出政策體系，政策發展呈現出多元化趨勢。但當前地方政府在推動跨部門協作、完善退出標準與保障等方面仍面臨挑戰，需要中央政府給予政策引導與資源支持。

2.學校作為執行者的中間性傳遞

學校是中小學教師退出政策的重要執行者，處于“政策信息自上而下和自下而上雙向傳遞的關口”[27]，需要真實、全面地將政策實踐過程中的新問題、新需求傳遞至政策制定者，確保政策調整有據可依。但面對教育行政機構的權威壓力或學校決策者個人的績效利益，決策者可能選擇性地隱去政策執行的負面信息。此舉易導致反饋信息失真，影響政策問題的精準識別與評估，加劇政策與實踐的脫節。學校需要營造開放、包容的文化氛圍，鼓勵并支持一線教師的真實反饋。針對教師反饋的問題與需求，建立快速響應機制，確保問題得到及時解決。若學校層面不足以應對，校長有責任將這些共性問題和重要建議上報當地教育行政部門，為政策優化提供實踐的支持。

3.社會輿論與政府之間的互動

社會輿論作為大眾情緒的鏡像，不僅是民眾表達自身需求的重要途徑，也是衡量公共政策的社會認同與影響力的關鍵指標。中小學教師退出機制的討論熱度在2022年后顯著攀升，山東省平陰縣、浙江省寧波市的教師退出專項政策成為引發輿論的焦點事件。這些輿論作為一種重要的外部力量，推動著民眾和政策共同體加深對教師退出的認識。政策制定者在實踐中敏銳捕捉社會輿論動態，多源頭、多渠道收集反饋信息，為政策優化提供堅實的支撐。針對“退不退”等公眾普遍關注的問題，政府部門需要迅速采取行動，通過官方報告、新聞發布會或社交媒體等途徑，及時、透明地呈現退出政策的執行成果，并對公眾關切進行針對性的回應和解釋，這樣不僅能增強公眾對政策的信任和支持，也能助力地方創新獲得中央認可，為地方爭取更多的政治資源，推動政策的持續優化與動態調整。

五、完善中小學教師退出政策的建議

政策應當通過反饋機制不斷優化與調整，通過系統分析可為進一步完善教師退出政策提供指引。

1.優化政策設計，提升政策的民主性和科學性

檢驗一項政策是否成功的標準是政策本身是否解決了政策問題，實現了政策目標，因而優化政策設計就要回到政策目標上來。中小學教師退出政策旨在構建“能進能出”的教師管理體制，引導不合格、不勝任教師有序退出教學崗位。在當前政策執行中，退出標準模糊、責任主體不明、保障措施缺乏等都凸顯出政策設計上的不足。為優化教師退出政策，中央應建立清晰的政策框架，明確退出標準、程序及保障措施，以減少地方在執行過程中的偏差。通過專家咨詢、公眾參與等多元途徑，廣泛吸納各方意見，確保政策制定的科學性和合理性。地方政策制定應緊密結合實際，考慮師資結構、師生比等因素，制定具有針對性的政策方案。同時，建立多方參與機制，聽取學校、教師及公眾意見，增強政策的民主性和認可度。

2.強化政策執行，宣傳與人文關懷雙落實

中小學教師退出政策的生命力在于政策執行，有效的政策執行則離不開廣泛的宣傳和人文關懷。首先，應構建全方位、立體化的宣傳網絡。充分利用線上線下多元的宣傳渠道，深入解讀政策內涵，同時密切關注社會輿論，及時澄清“教師退出即淘汰”“教師退出就是退出‘躺平’教師”等誤解，增強公眾對政策正面意義的理解與認同，形成政策優化的良性循環。其次，需強化人文關懷。細致入微的人文關懷不僅是對教師個人權益的尊重，也是提升政策認可度、促進社會和諧的重要舉措。各地政府需明確部門職責分工，加強跨部門協作，保障退出教師的多方面需求，減少廣大教師“退出即失業”的擔憂。通過宣傳和人文關懷的雙落實，為打破教師職業“終身制”提供必要的緩沖地帶，共同為政策的順利實施保駕護航。

3.完善法律保障，使教師退出有法可依

當前公立學校教師身份的法律界定尚不明晰，教師聘任制仍缺乏法理基礎[28]，教師退出的實施主體、權限劃分及程序規范存在諸多不確定性。學校雖與教師簽訂了聘任合同，但解聘權的歸屬仍存在爭議。加之各地退出的程序不一、教師權利申訴救濟的缺失，導致教師在退出過程中存在權益受損卻無處申訴的情況。鑒于當前實踐中的諸多困境，迫切需要完善相關法律法規。首先，應明確教師法律身份，為教師聘任與退出提供堅實的法理基礎。其次，將教師退出的實施主體、標準、程序、權利保障及申訴救濟等關鍵環節全面納入法律法規體系，確保教師退出過程有章可循、有法可依，減少執行中的模糊地帶與隨意行為。最后，強化法律監督與救濟機制，暢通教師權利申訴渠道，為教師提供及時有效的法律保障，從而促進教育治理體系的現代化，實現教育事業的高質量發展。

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【責任編輯 楊 子】

*該文為2021年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“新發展階段義務教育師資均衡配置政策工具的調適與創新研究”（21YJA880086）的研究成果