投建營一體化視角下高速公路PPP項目尾工的定位及處理探索

摘要 該文在分析投建營一體化視角下高速公路PPP項目尾工處置現狀、原因的基礎上，圍繞項目尾工期、建設期、全生命周期等角度，從管理、技術、合同、商務、協調等方面，較為全面地總結闡述了項目尾工處置的有效措施，研究成果以期對后續相關項目的建設管理提供一定的借鑒。

關鍵詞 尾工；高速公路；投建營一體化

中圖分類號 U415 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）23-0176-03

0 引言

高速公路作為社會貨物運輸、人員交流的大動脈，具有鮮明的公共屬性，關系國計民生，在促進經濟社會發展過程中，發揮著極其重要的作用。高速公路建設具有一次性投資大、投資回收期長[1]的特點，傳統的高速公路建設主要由政府財政或其投融資平臺投資，隨著高速公路建設的深入推進，政府的財政、融資壓力增大，單一的政府投融資模式已很難滿足需求，為推動高速公路等基礎設施建設，從2017年開始，國家積極推動PPP模式，鼓勵社會資本參與投資。高速公路的“使用者付費”原則與社會資本的營利性需求相契合，高速公路正向經營性建設模式轉變。

為提高項目收益率，投資方著眼于項目全生命周期，提出投建營一體化發展戰略[2，3]。其結構如圖1所示，投建營一體化戰略，投資是出發點，（經）運營是最終落腳點。項目通車后，及時實現竣工驗收，使項目成為合格的產品，方可進行資本運作，實現資金回流，推動企業可持續投融資，實現滾動式發展，否則發展將進入瓶頸期。實現投建營一體化戰略的落地，迅速完成項目尾工是其中關鍵一環。實際工程中，尾工的處理進度已然成為重要的卡點，該文將結合工程實際，研究尾工產生的原因、特點，并提出相應的解決措施。

1 尾工產生的原因

追根溯源，尾工主要是建設期所遺留的相關問題，究其遺留原因，大致可包括以下幾類問題。

1.1 合同缺陷

合同簽訂前未經充分醞釀、談判，相關條文權責不明確，導致合同執行過程中出現爭議、糾紛，影響部分工程施作。

1.2 設計缺陷

項目設計前期，設計院對沿線的地形地質環境、人文社會環境未能充分考慮，導致設計部分圖紙與現場實際不符，甚至出現漏項，尤其涉及改河、改路、改渠等需與地方溝通協調的設計方案，建設期屬于冷門事項，如出現設計缺陷或遺漏，且未能在建設期及時糾偏，將導致后期處置成本成倍增加[4]。

1.3 征地拆遷滯后

征地拆遷工作涉及地方千家萬戶，繁雜多變，其順利推進是保障項目進度、質量的重要前置條件。實際工作中，如征地拆遷滯后，將壓縮正常工期，增加工期壓力，最終導致“保主體、輕附屬”的事實，相關附屬工程無法及時消化；如征地拆遷工作簡單粗暴，與地方政府、百姓積累較大矛盾，將直接增加后期尾工的溝通協調難度；如征地拆遷征地資料未及時合規完善，將直接影響后期土地劃撥、環水保驗收等尾工事項進展。

1.4 建設程序執行不到位

項目建設是一項系統工程，作為項目管理的總組織者，建設單位唯有組織好各參建單位各司其職，運行有序，方能打造精品工程。若項目建設過程中，存在建設審批手續滯后、設計圖紙缺陷未及時糾偏、施工單位未按圖紙施工、監理施工管理履職不到位等問題且未及時消化解決，則進入項目尾期后，尾留的工程與積累的矛盾交織，將極大增加問題消化的成本。

決定項目管理質量的關鍵在專業人才。總體上說，項目尾工產生的問題根源在于管理團隊缺乏具有高速公路全生命周期視野的人才。不謀全局者不足謀一域，如果每個崗位人員只了解自身崗位職責，缺乏全局視野，那么將使得崗位人員無法全面預判自身工作中的決策所引發的相關后果，引發額外的問題、矛盾。

2 尾工特點

總體上說，尾工具有問題疊加、矛盾尖銳、實施成本高、重視度不夠的特點。從工程本身看，在大規模的主體工程完工后，尾留的工程多是所謂“食之無味，棄之不可”的“小活”，具有小而細、瑣碎而分散的特點。從外圍環境看，建設期擱置的許多懸而未決的問題到尾工時期已經到了無法回避且必須解決的地步，建設單位與各參建單位、地方政府及百姓之間積累了較多的矛盾，導致尾工外圍環境的溝通協調成本陡增。從財務狀況看，項目建設進入尾期，各方資金池均進入緊張期，一方面，對于權責明確的工程項目，如沒有足夠資金的支持，也將舉步維艱；另一方面，參與收尾職工的待遇無法得到保障，也導致職工積極性不足。從人員力量看，大規模建設期后，各方主要參建人員陸續撤離，導致熟悉項目建設過程的人員嚴重缺乏、項目收尾團隊力量嚴重不足、工作缺乏連續性等問題。

3 解決的措施

3.1 項目尾工的處置策略

3.1.1 提高尾工定位

項目管理中，尾工往往定位較低，存在重建設、輕尾工的情況。事實上，項目管理不應該忽視尾工處置的時間成本[5]，尾工階段的管控與項目經濟效益密切相關，好的收尾才能造就項目的最終成功。

尾工一定要堅持“以快制慢”原則，不可拖拉打持久戰，應定位為帶有影響全局的關鍵問題來處置，確立為項目所屬本部公司各級單位重點推動解決的重要工作，樹立“好人好馬上尾工”的意識。

3.1.2 建立尾工工作專班

處理尾工，必須堅持公司整體一盤棋，從項目公司（項目部）到項目所在上級公司，建立各級聯合工作專班，尤其對基層項目公司（項目部）級，應著重配齊、配強團隊、資源，提高工作效能。明確各級工作專班職責權限，建立定期聯合會商辦公制度，在壓實基層項目公司（項目部）主體責任的同時，對于尾工處理中的重難點事項，應適時提級辦理，并重強調上級公司的決策支持、智力支持、資源支持，形成上下聯動、共同發力的有序格局。

3.1.3 整體統籌分類處置

尾工處理團隊應及時根據項目實際制定、明確各類尾工事項處理的基本原則，統一團隊成員思想，推動從處理一個具體問題向解決一類問題轉變，增強工作的協同性，堅持好制度的原則性，方能更好地把握具體事項的靈活性。應樹立系統思維，建立整體統籌的尾工清單[6]，注意根據各尾工事項間的關聯、匹配程度，協同梯次推進。

堅持重點思維，以分類、分項后的尾工清單為索引，制定不同階段的重點工作，緊盯重點事項，專項解決，以求實現快速突破。尾工具有矛盾交織的特點，切忌各類矛盾相互糾纏，成為互為解決的前置條件，最終形成難以解決的“死結”。

3.1.4 提高職工積極性

事實上，尾工的復雜程度、職工的工作強度不亞于正常建設期，更多時候考驗著工作中的智慧，因此，應重視保障項目尾工階段職工的薪資待遇，同時，設立“尾工專項獎”，以提高職工工作的積極性。

3.1.5 財務支持

項目尾工期的財務資金較為緊張，而導致尾工推進困難的重要矛盾點即在于以商務問題為主要表現形式的經濟糾紛[7]。為實現尾工順利推進，應務必重視尾工處置階段，財務資金的保障，建立尾工資金支付的合規快速通道。

3.1.6 適時引入第三方施工單位

項目尾工期，與各參建單位存在無法快速解決問題，導致尾工進度停滯，可適時考慮“騰籠換鳥”，將尾留工程單獨切割，引入第三方施工單位施作。

3.1.7 外圍環境保障

尾工的重難點非具體施工，而在于外圍環境保障，在于管控、化解各參建單位、項目所在地方遺留問題。做好外圍環境保障，尾工團隊內部應首先梳理工作思路，確立對外談判基本原則，制定外圍環境保障的總體解決方案作為具體工作的指導。

外圍環境保障，應以開明、服務的態度，相互換位思考，充分考慮利益相關方的實際困難和切實利益，要對話，不要對抗，真誠地建立信任，梳理各自權責，這是做好利益相關方管理的關鍵。

3.2 建設期精細化管理

3.2.1 加強合規性管理

項目管理要強化溝通無法代替程序意識。工程設計變更、臨時用地恢復、改河改渠改路等項目尾期重點遺留問題，其處置的最大難點為立項依據缺乏、支撐資料不完善等問題，建設期應著重注意對各方“議定”的事項，及時采用合同、協議、會議紀要等形式鎖定權責、合規閉合，最大限度減少項目尾期阻力。

3.2.2 加強專業化管理

施工圖設計階段應重視細化項目現場地質踏勘、地方道路及經濟社會環境摸排，開展各專業間圖紙聯合會審，盡可能降低圖紙缺陷風險。建設過程中，應建立高效的圖紙答疑、糾偏處置機制，適時利用圖紙修編等方式完善施工圖設計，最大限度減小項目尾期工程變更的技術、商務問題處理阻力。應重視BIM、數字孿生等虛擬現實技術應用，提前在電腦中建構項目實體，消除設計缺陷，減少施工遺漏，盡可能避免地方改河、改路、改渠等建設期消化便利的“小事項”成為尾工期的“大問題”。

3.2.3 細化風險管理

編制項目全生命周期管理規劃，重視建立風險評估制度。項目建設期，以竣工驗收要求檢視項目管理工作，建立尾工、竣工、矛盾風險臺賬，實行動態消化[8]。

3.2.4 強化建設管理制度落實

項目尾期遺留問題，多因建設程序落實不到位，或多或少存在不專業、不誠信的違約行為所致，因此，要減少項目尾工及矛盾，項目建設期必須強化建設管理程序意識，加強履約管理，充分、靈活運用合同協議、履約考核、信譽評價、計量結算、獎懲制度等管理手段，抓牢設計專業強、監理經驗足的特點，從設計服務質量、監理監管力度、施工組織效能方面加強對參建單位的管理。

3.3 強化項目全生命周期管理理念

3.3.1 加強專業化人才培養

決定項目管理質量的關鍵因素是人才，若要提高項目管理效能，實現全生命周期、投建營一體化由理念到現實，必先“治學”。應建立“項目大講堂”，堅持時間脈絡導向，宏觀、細觀相結合的理念，聚焦于項目團隊專業化建設痛難點，邀請團隊內外專家面向團隊全體授課。

從宏觀整體角度，應著重講項目的投建營一體化、全生命周期理念。投資具有引領作用，開展項目遴選跟蹤、指標評價、股權融資模式、項目管理模式、成熟期資本運作途徑的培訓將促進建設、運營板塊同事以全面、立體、縱深的視角去審視、思考自身曾經、現在以及未來的工作。具體說，基于各自工作實踐，建設板塊員工可更真切感觸到股權融資、項目管理對后期建設工作的影響，運營板塊員工更能真切感觸到建設期設計、施工等缺陷問題所帶來的痛點，運營期實際車流量收益也將更直接檢驗項目前期的投資工作。通過不同板塊的雙向研討反饋，實現工作的動態優化、同步提高。基礎的業務整合只是“凝聚”，唯有做好各板塊業務深度“交融”，方能真正落實投建營多元一體“奮進”的生態格局。

從細觀角度聚焦建設管理板塊，應以檔案資料歸檔清單為抓手，從項目前期的立項、審批，到建設中的管理程序，再到尾工期的竣工驗收，幫助員工深化全生命周期理念。以項目竣工驗收階段為例，環水保驗收通過是項目進行竣工驗收的前置條件，其驗收合格條件必須與項目立項時的批復要求閉合。以山嶺地區高速公路棄土場管理為例，項目后期多因棄渣場的整改工作煞費腦筋，如建設期即注意對棄土場的設計方案進行審查糾偏，對施工單位的棄渣施工管理監督，對竣工驗收階段可能面臨的風險及時防控、消化，將起到事半功倍的效果。

投建營一體化、全生命周期管理不僅是業務的整合，更重要的是人員理念的整合。讓每位團隊員工在做自身具體工作時，胸懷項目全局一盤棋，注意增強工作的系統性、協同性，將更好地實現項目的降本、提質、增效。

3.3.2 建立專業化制度、深化制度宣貫

編制項目管理指導手冊，凝練項目管理核心原則、關鍵要點，并結合現場實際動態優化、完善項目管理手冊。制度、理念本身沒有力量，唯有加強宣貫，將好的制度、理念為人所掌握，才能真正發揮其效力。攻克宣貫、落實的“最后一公里”，是當前工作最大的短板。

4 結語

該文基于工作實踐，從項目尾工期、建設期、全生命周期角度，較為全面地闡述了高速公路項目優化推動尾工處置，盡快實現項目竣工驗收的思考。在高速公路投建營一體化視角下，堅持系統思維，通過集約化賦能、融合化發展，盡早實現項目達到資本運作成熟條件，及時回流資金，推動傳統重資產企業轉型升級，實現可持續發展具有重大的意義。

參考文獻

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