農村房地一體不動產登記審查優化思路

摘要：當前不動產登記缺乏統一的審查標準，各地登記機構審查尺度寬嚴不一，差異明顯。本文結合農村不動產登記實務，以南京市棲霞區為例，通過具體案例對登記審查優化思路進行分析探討，以期為類似情形登記審查提供具體的操作性強的方法和思路。

關鍵詞：農村；不動產登記；審查；優化思路

不動產登記是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。不動產登記審查是登記機構及其工作人員查驗核對登記申請及相關材料，進而判斷可否予以登記[1]。登記機構的審查權限、范圍和尺度直接影響到登記結果的準確性、政府部門的公信力以及登記錯誤的責任承擔。農村房地一體不動產登記工作中，宅基地及房屋千門萬戶迥然不同、權源材料多元復雜，且宅基地具有使用權主體特定、使用受限以及福利性和無期限等特殊性質，使得農村宅基地使用權及房屋所有權不動產登記與其他不動產登記類型相比，審查范圍更廣、難度更高。如何把握好審查尺度，確保不動產權利真實、準確、有效，需要登記機構砥志研思。

1 我國不動產登記審查的歷史沿革

1986年的《土地管理法》、1994的《城市房地產管理法》等一系列法律法規，為不動產登記審查提供了明確的法律依據，表明審查內容包括不動產權利狀態、權利限制等。

2007年《物權法》對登記機構應當履行職責做了明確規定，包括查驗申請人提供的材料，就有關登記事項詢問申請人，如實、及時登記有關事項及法律、行政法規規定的其他職責。但材料的真實性是否在查驗范圍、登記機構因未詢問到的問題造成登記錯誤應當承擔何種責任等細節問題并未明確。2008年《房屋登記辦法》對房屋登記審查的要求與《物權法》保持一致，并細化了登記機構對申請人應當詢問的問題。

2010年《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》提出登記機構有“合理審慎職責”。

2015年《不動產登記暫行條例》、2016年《不動產登記暫行條例實施細則》進一步細化了登記機構的查驗要求及需要履行實地查看義務的情形，為不動產登記審查工作提供了更加明確的指導。

2020年《中華人民共和國民法典》物權編承繼了《物權法》關于不動產登記機構應當履行職責的規定，未作出修改。

2 當前不動產登記審查困境

2.1 登記機構缺乏統一的審查標準

從現有明文規定來看，無法斷言登記機構辦理不動產登記究竟應當采用形式審查還是實質審查，前者只審查申請材料是否符合法定形式和程序要求，形式審查效率高，成本低，較容易做到，但難以發現申請材料中的實質性問題和隱患。后者則需對登記申請材料所反映的法律事實的真實性、合法性、關聯性進行全面審查，其更有利于確保登記準確、完整、清晰，從而有效體現登記公信力。但于登記機構而言，往往因實質審查過程繁瑣、效率低、成本高、自身調查權有限而力不能及。另外，為減輕農戶負擔，農村房地一體不動產登記費用由財政負擔，過度審查其實也是對行政資源、財政資源的浪費。因缺乏統一的審查標準，各地登記機構審查尺度寬嚴不一，審核模式多樣化，在很大程度上損害了不動產登記制度的公信力和權威性[2]。

2.2 司法機關在審理相關案件中審判標準不盡相同

當登記機構因錯誤登記給不動產權利人或利害關系人造成損害時，司法機關通常依照“合理審慎”的審查標準判定登記機構應當承擔的責任份額。但“合理審慎”的審查標準是什么并未明確，從以往不動產登記錯誤相關案件的司法審判結果來看，審判標準不盡相同。

2.3 登記機構缺乏有效手段甄別登記資料

當前各地使用的不動產登記系統并不統一，登記機構無法查詢核實申請人在其他城市的宅基地登記狀況，公安、民政、司法等相關部門之間的信息也未能實現互通共享，登記機構缺乏對虛假材料、失效材料的有效甄別手段。

2.4 檔案資料缺失現象普遍

因歷史原因，農村不動產權源材料多元復雜，一些相關部門的檔案資料并未進行信息化管理，檔案因保管不當損毀現象時有發生，甚至有村委會反映，因洪澇災害，整個村莊的宅基地及建房申請審批資料損毀丟失。登記人員無法通過比對原有檔案資料核實當事人提供的權源材料，登記人員審查工作受到嚴重影響。

3 農村房地一體不動產登記審查實踐

案例：申請人張小某向登記機構提交申請書、身份證明、建房審批材料、“三級確認”（為解決因歷史原因造成的宅基地、農民建房沒有審批或審批手續不全問題，采取權利人申請，村民小組、村委會、街道辦事處三級進行權利確認的確權方式）材料等向登記機構申請宅基地使用權及房屋所有權首次登記。

受理階段：工作人員查驗了申請登記的不動產坐落于棲霞區集體建設用地范圍內，不存在查封、行政凍結等限制性信息，申請主體身份符合，申請材料齊全、形式符合要求，與登記事項一致。

因登記機構審查能力有限，不可能窮盡登記工作涉及的所有繁雜資料真實性和有效性的審查，因此登記機構就申請登記的事項是否是申請人的真實意思表示，申請登記的不動產是否無權屬爭議，申請登記的不動產是否存在共有人、有哪些共有人，申請人是否知悉提供虛假偽造材料承擔的風險及法律責任等問題詢問申請人。通過詢問，進一步了解有關情況，同時，還能結合被詢問人年齡、精神狀況、身體狀況大致判斷權利人的民事行為能力及是否真實意思表示。

工作人員認為符合受理條件予以受理，向申請人出具收件單并留存申請人到場影像。

初審階段：工作人員從權屬證明和其他必要材料等入手，進一步審核權利人主體是否符合登記條件、登記依據是否充分、宗地四至是否清晰、權屬是否無爭議、面積是否準確、是否可以轉入公告流程。

此階段審核發現兩處疑點：一是張小某2008年申請辦理建房審批時，理由是拆房（其父張某的房屋）退地原址新建，家庭成員包括其父母，但此次申請登記，家庭成員中未見張小某父母姓名。二是此次申請的不動產四至與2008年建房審批表宗地四至略有出入。

工作人員進一步查閱2008年建房審批檔案，查詢到張小某當時申請建房提供其父張某的村鎮房屋所有權證作為權源材料，張某與村委會簽署了拆房退地協議，聲明原村鎮房屋所有權證作廢，并簽字確認。工作人員又將2008年與當前的權籍調查成果進行比對，發現張某未按協議拆除原房，張小某申請登記的不動產是在距張某原房不遠處異地新建的。同時核查出張某也申請了宅基地使用權及房屋所有權首次登記，提供的權源材料正是本應在2008年就已失效的村鎮房屋所有權證，因歷史遺留原因，登記機構查詢不到村鎮房屋所有權證檔案資料，未能發現其早已失效，且村民小組、村委會、街道辦事處已依據該村鎮房屋所有權證為張某夫婦出具了“三級確認”成果，登記機構依據此成果受理了張某的申請。發現問題后，登記機構及時向確權部門表達了疑問并核實“三級確認”成果是否有誤。核實確實有誤后，街道辦事處撤銷了對張某和張小某分別出具的“三級確認”成果，并重新作出合并為一戶的“三級確認”。登記機構對新的確認成果及該戶重新提交的申請資料進行審核。避免了“一戶多宅”違反法律法規情形的發生。

核定（登簿）階段：對初審崗位審核的內容進行復核，并核定公告是否到期、申請人是否按要求補齊材料、登記流程是否無瑕疵。核定人員審核無誤后，將申請登記事項記載于不動產登記簿。

從上述案例可以看出，對農村不動產登記的審查，登記機構不僅要查驗申請人提交的資料，還應結合已掌握的檔案資料加以比對核實其內在邏輯，在能力范圍內，對應當知道的事項進行實質性審查，做到內心確信[3]。此外還有一些特殊情形值得特別關注：一是集體經濟組織為非本村組戶口人員確認其成員身份。依據《江蘇省農村集體資產管理條例》，除現役義務兵、在校高校生等特殊情況外，集體經濟組織成員應戶口在本村或是經過本集體經濟組織成員（代表）大會表決通過。因此遇到此類情形有必要提醒相關部門是否確認有誤，避免錯誤登記，影響登記的公平性。二是生效的法律文書將農村房地一體不動產判給非集體經濟組織成員。例如因離婚辦理登記的，應當按共用宗處理，但司法機關將不動產判給非集體經濟組織成員一方；或因繼承辦理登記的，應由戶內其他家庭成員申請登記，但司法機關將不動產判由戶外非集體經濟組織成員繼承時。登記機構應當及時與司法機關溝通，提出具體的專業化建議。

4 農村房地一體不動產登記審查優化思路

4.1 深化數據實時互通共享

建立信息共享機制，通過政府數據共享交換平臺，深化跨部門信息實時互通共享，拓展數據共享應用場景，從而實現農村房地一體不動產從規劃、審批、竣工驗收到查詢調用、登記無縫銜接，及時甄別虛假、失效材料；加強全國不動產登記信息平臺的統一和整合，打破信息孤島現象，有效避免“一戶多宅”等情形，提高審查效率；加強行業內部及部門之間數據專網建設，嚴格數據共享全流程安全管理，筑牢安全保障。

4.2 加強不動產登記隊伍建設

不動產登記是一項專業性、技術性和法律性都很強的工作，被登記的不動產價值巨大，是權利人重要的財產。不動產登記工作人員的業務素質、專業能力、職業操守等決定了登記工作的質量。建議不動產登記實行職業準入制度，登記人員必須是經過專門培訓通過考核的具備相應的法律、經濟、測繪、地理信息等專業知識的專職人員。加大不動產登記人才培養力度，提高登記人員的專業素質和審查能力，確保不動產登記審查質量和效率。

4.3 嚴格執行不動產登記公告制度

公告是審查的一種手段，通過將不動產登記審核結果向社會公布明示的方式向公眾征詢異議，接受社會監督，方便有利害關系的當事人提出產權異議，減少登記錯誤。宅基地使用權及房屋所有權首次登記、依職權更正登記等有必要公告的登記事項，登記機構需嚴格執行不動產登記公告制度，登簿前公告時間不少于15個工作日，并在不動產所在地和不動產登記機構外網同時進行，避免因登記流程有瑕疵，導致在登記機構行政復議、行政訴訟案件中處于被動乃至敗訴局面。

4.4 優化部門合作協調機制

加強審批部門與登記部門職責聯動，優化部門合作協調機制，協同辦件提高登記審查效能。以南京市棲霞區為例，農村房地一體不動產登記審查過程中遇到情況特殊案例，采取“一事一議”辦法，先是國土所組織街道城建科、農業科、司法所、村組相關負責同志共同參會研究討論，以會議紀要的形式形成解決方案；若討論未達成一致意見，則由國土所將案例上報至棲霞規資分局，由分局組織街道、村組、國土所以及法律顧問等會商討論解決方案，必要時實地踏勘；若情況復雜，仍無法形成一致意見，則由分局整理材料，及時上報區政府及市局，請示解決方案，同時咨詢律師意見，確保審查依法依規，規范辦理農村不動產登記。

4.5 政府購買服務為不動產登記保駕護航

通過“不動產登記+公證服務”模式，由政府統一購買公證服務，與公證機構合作，充分發揮其專業優勢，對于農村不動產登記審查過程中涉及遺產繼承等其他情況復雜事務，交由公證機構審查及辦理相關公證事宜，減輕農戶經濟負擔、節省登記時間、有效降低登記履職風險。同時以政府購買商業保險的形式，降低行政賠償風險，為不動產登記保駕護航，促進不動產登記工作高質量發展。

5 結語

不動產登記類型繁多，情況復雜，法律法規不可能對所有登記情形的審核作出明確規定。農村房地一體不動產登記關乎農戶不動產權益保障，關乎農村和諧穩定，登記機構需提高重視程度，在依法依規的基礎上，在信息互通共享的條件下，盡職盡責，不斷總結經驗、提升業務水平，才能在不動產登記審查過程中把握好“合理、審慎、必要”尺度、作出準確判斷。

參考文獻

[1] 王亦白.不動產登記審查的模式選擇和標準確立[J].中國土地科學，2018，32（11）：10-15.

[2] 徐亞菲.不動產登記審查標準及審查制度的優化[J].住宅與房地產，2019，（22）：18.

[3] 王波.淺談不動產登記審查思路[J].中國房地產，2021（19）：47-51.