省級人大官網立法意見征求平臺的質量評估問題研究

內容摘要：在網絡技術飛速發展的背景下，省級人大官網立法意見征求平臺的運行情況卻不容樂觀。通過構建立法意見征求平臺質量評估的兩級指標體系，對31個省級人大官網的平臺運行情況進行分析，提示平臺存在的問題是總體質量不高，且發展明顯不均衡。影響其質量的深層原因包括官網功能弱、網絡意見低質化、公眾關注度較低等。為此，人大官網要實現從宣傳平臺到參與基地的角色轉換，構建網上參與質量提升機制和官網關注度引流機制。

關鍵詞：省級人大；網絡參與；立法意見征求平臺；質量評估

人大官網中的立法意見征求平臺是人大與社會公眾進行立法信息溝通的重要場景，它能夠打破時間與空間的二重限制，為公眾立法參與提供便捷的通路。早在2005年，全國人大常委會就依托中國人大網開通了法律草案征求意見系統[1]。2008年廣東省人大率先在其官網向社會公眾公開征求立法意見后，省級人大在官網構建立法意見征求平臺已成常態。然而，從全國范圍來看，各省人大立法意見征集平臺訪問的便捷性和互動性較差，一些省級人大的官網已淪為僵尸平臺。同時，現有研究對意見征求平臺所進行的評估，缺乏科學的指標體系，評估結果過于主觀。因此，探究人大立法意見征求平臺建設的理論基礎，構建科學合理的評估體系是完善省級人大立法意見征求平臺質量的重要內容。為了開展平臺質量評估，筆者對31個省級人大立法意見征集平臺進行了長期觀察，獲得了翔實的一手資料（數據截至2021年12月）。為了進一步探究平臺質量的影響因素并提出有針對性的對策建議，對省級人大工作人員開展了半結構化訪談。訪談對象包括浙江、江西、廣東和海南4個省級人大的12位工作人員，訪談時間從2021到2023年，訪談次數為15次。訪談對象中的50%為人大常委會法工委和人大法制委員會成員，50%為人大常委會其他工委或各省人大常委會辦公廳的工作人員①。

一、人大官網立法意見征求平臺建設的理論前提

立法意見征求平臺是將網絡參與機會與真實的網上參與接連起來的橋梁。公眾立法參與的可能性和有效性很大程度上取決于現有網絡平臺的質量。因此，立法意見征求平臺的構建要符合以下理論前提。

首先，網絡平臺要為公眾參與提供新路徑。雖有學者謹慎的指出網絡政治只是現實政治的鏡像（邁克爾，2016）或網絡參與存在數字鴻溝，但是大多數學者認為網絡在影響政治體系的同時也有利于提升公眾政治參與的廣度和深度。比如，學者羅薩·薩格羅斯、海倫·馬格茨、鄭永年、孟天廣（1998，2015，2014，2018）都強調數字平臺給予公民政治參與新路徑支持，鼓勵更廣泛的主體積極參與，彌補了傳統渠道費用高的弊端，強化了公眾參與的包容性等。其次，政治信息是網絡立法參與的前提。開放的信息是參與性社會建立的關鍵條件，“政治信息的獲取，是公民行為產生的前提” （哈貝馬斯，2003）。“人們不想參與”是因為缺乏政治信息和政治信任感等政治參與動機（維巴，2014）。“如果公眾參與政府事務，則他們必須有機會了解與其在政治體制中的地位相一致的消息和情況” （埃里溫·艾默里、邁克爾·艾默里，1982）。最后，互動機制是網絡立法參與的保障。王錫鋅（2007）認為，公眾參與的有效性依賴于理性并且負責任的互動與回應機制。離開了這些必要條件，形式上的公眾參與并不能為結果提供正當化、理性化的支持[2]。戴冠幅（2023）表示數字人大建設需要平臺構建閉環式工作流程，將互動反饋作為流程的最后一步，及時解決各方的問題和疑惑。綜上所述，立法意見征求平臺應為公眾參與提供充分的路徑和信息，以使其明智地作出判斷并且還應具備互動反饋功能。

二、省級人大官網立法意見征求平臺的評估指標體系構建和計算

依據對現有文獻的分析發現，相關研究主要是對各級人大官網質量的綜合評估，囊括了全國人大和省市級人大，但是對立法意見征求平臺的專項研究偏少（見附表1）。另外雖然已有研究構建了多層評估指標體系，但是指標的權重分配被普遍忽視。除陳文博和李萍采用層次分析法對指標作了清晰的權重分配，其他學者都采用的是較為主觀的人工賦權方式或者根本未對各項指標設定權重。

（一）指標體系的設計

基于對立法參與平臺理論前提的探討和對各級人大網站的經驗觀察，為保證質量評估的精確性，構建了兩級指標體系，然后采用人工賦權、層次分析法（AHP）和熵值法對兩級指標變量分別賦權，以計算得出各省立法意見征求平臺的綜合得分。首先，評估的一級指標包含兩個維度，即網頁設計指標和規范運行指標。網頁設計指標測量公眾通過平臺參與立法時的便捷程度和交互性，比如信息瀏覽和意見發布的便利性等。規范運行指標測量平臺為公眾參與立法所提供的現實保障，比如能夠得到的法案背景信息、充分的參與時間等。其次，每個一級指標下分設4個二級指標，共計8個二級指標。最后，依據不同指標以及變量特點分別賦權后，由最底層開始，逐層計算指標數據的加權和，最高層的數據加權和即為各省意見征求平臺質量的評估值。由此，不僅能夠對31個省級人大立法意見征求平臺的質量進行排序，還能依據兩類指標的分項得分呈現出31個省級人大立法意見征集平臺的類型化差異。

（二）指標體系的解讀

人大官網的網頁中如果存在 “首頁專項鏈接”和“提交意見窗口”不僅使公眾能夠直接進入立法參與版塊，而且在提意見時也非常便捷1。依據學者姚鳳梅和楊福忠在2016年所作的調查[3]，在六種提交意見方式中無論大學生還是在職人員，最愿意接受的方式都是“在征求意見頁面直接留言”，所占比例達到66.4%2。“身份統計選項”有利于立法者了解提意見人的身份背景，方便其在意見采納時作出更合理的研判3。意見征求過程中的互動反饋對激發公眾參與積極性至關重要，在無法對每條意見進行逐條反饋的情況下4，在網頁上呈現已征集的意見數量，不僅能夠衡量出公眾對不同法案的關注程度，也達到了信息互動的效果，使公眾體會到自身參與的價值。

規范運行指標測量的是人大立法意見征求平臺的實際使用情況。構建這一指標主要是針對一些省級人大雖然平臺的網頁設計很好，但是在實際中卻長期空置或使用不規范的情況。規范運行指標包括4個二級指標（見表1第2列）。第一，公告信息的充分性。各平臺發布的立法意見征求公告一般包括草案文本、征求意見的截止日期和提交方式，但很少提供對公眾參與很有幫助的立法背景和矛盾焦點等解釋性信息。因此，用公告信息的充分性可以衡量平臺是否為公眾參與立法提供了必要的信息。第二，征求時長的達標率。依據立法法以及31個省份發布的立法條例，立法意見征求要滿足從15到30天不等的法定最低期限。因此，征求時長的達標率是衡量意見征求平臺是否嚴格遵守了法定時間、規范運行的重要指標。第三，意見征求的完成率。立法法第四十條規定，“法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見”，但各省級人大對這一規定的執行程度卻有很大差異，經常出現漏征的情況。因此，意見征求的完成率能夠精確衡量出各省份法律草案在網上進行意見征求時的落實情況。第四，意見征求平臺的持久度。顯然，平臺使用的時間越長、越持久，說明該省份立法意見征求平臺的穩定性越強。

（三）指標體系的權重及綜合得分計算

評估指標變量的重要程度各不相同，所以依據各級指標變量特點進行科學的分類賦權是本研究的重要內容。由于一級指標中的網頁設計指標和規范運行指標都是定性指標，并且其重要性顯然是相同的，不能偏廢。所以，兩個一級指標權重各占50%最為合適。二級指標中既有定性指標，也有定量指標，需要依據指標特點采用不同的賦權方法。其中網頁設計指標的4個二級指標均為定類變量（0～1變量），適合采用層次分析法，而規范運行指標的4個二級指標是定比變量，采用熵值法更為恰當。質量評估指標體系的權重和綜合得分計算的數據資料，來自對31個省級人大立法意見征集平臺長期觀察基礎上獲得的一手數據資料。

1.網頁設計指標的權重計算

層次分析法（ Analytic Hierarchy Process）是運籌學家薩蒂教授提出的一種層次權重決策分析方法，是在對復雜的決策問題的影響因素及其內在關系等進行深入分析的基礎上，先把層次中各因素之間的關系進行兩兩比較，確定相對重要性，通過判斷矩陣得到權向量，確定諸因素相對權重的一種方法。本研究邀請了5位對人大立法和網站設計都非常熟悉的工作人員，分別構造兩兩比較的判斷矩陣，對其打分取算術平均值后，運行SPSSAU18.0軟件進行計算得到權重向量見表2。

針對4項網頁設計指標構建的4階判斷矩陣見表2，該判斷矩陣的隨機一致性比率CR見表3，CR=0.056<0.1，通過一致性檢驗。4個變量對應的權重值分別是：23.50%、14.64%、 5.89%、55.97%。將四個指標的數據值分別與對應權重相乘后累加得到加權和，即為31個省級立法意見征求平臺網頁設計指標變量的得分。

2.規范運行指標的權重計算

熵值法（Entropy-Right Method）是由香農提出的一種客觀賦權法。它根據各指標數據的變異程度利用信息熵計算出各指標的熵值，再通過熵值對各指標的權重進行修正，從而得出客觀權重。由于規范性運行指標中的四個變量取值都在0～1之間，沒有負值。因此，本研究采用熵值法來測量四個指標的不同權重，較好地契合了相關數據的特征。依據SPSSAU18.0軟件用熵值法計算后，各項指標的權重如表4所示。

由此，依據表4第4列權重系數50.30%、17.64%、16.76%、15.28%為四個指標賦權，將四個指標的數據值與對應權重相乘后累加得到加權和，即為各省份立法意見征求平臺規范運行指標變量的得分。

基于上述兩種權重計算法，可以得到網頁設計指標加權和與規范運行指標加權和，并基于網頁設計指標和規范設計指標權重分別為50%，可以計算得到各省級人大立法意見征求平臺質量評估綜合得分和排名（見表5）。

三、評估結果分析

（一）省級人大立法意見征求平臺的總體質量未達及格線

一般把評估值低于總分的60%看作未達及格線，基于本文的指標數據賦值方法，最高綜合得分是1分，因此0.6以下的就屬于未達及格線。從表5的評估結果來看，排名第一的北京得分為0.7334，31個省份中只有4個省的總分超過0.6分，算是達到了及格線，其他27個省份的平臺質量堪憂，而31個省份的總平均分只有0.3236分。因此，從整體來看各省份立法意見征求平臺的質量未達及格線。

（二）各省級人大立法意見征求平臺的發展具有明顯的不均衡性

這種不均衡性體現在兩個方面，一方面從綜合得分來看，各省份中北京位居第一位，得分為0.7334分，寧夏和天津并列30名，得分為0分，各省份之間存在明顯的差異。另一方面從兩類指標來看，一些省份的網頁設計指標較好，但規范運行指標較差，如貴州、四川和江蘇；或規范運行指標較好，但網頁設計指標較差，如江西、山東和浙江。這說明各省份在兩類指標發展上也存在不均衡性。以此為依據將各省份在兩類指標上的得分以二維坐標的方式加以顯示。以此做類型學劃分，可以將31個省份立法意見征求平臺劃分為“引領型、運行規范型、技術領先型、追趕型”4種不同類別。

（三）各省份立法意見征求平臺的質量與經濟發展無關聯性

從前期相關研究來看，已有多位學者在分析和評估人大網站時討論過網站的質量與經濟發展之間的關系。張光、孔衛拿提出“省級人大門戶網站的質量差異無法用各省的經濟發展水平加以解釋”[4]。從劉雁鵬對各省份人大官網立法透明度的研究中也可推斷出[5]，網站立法透明度的水平與經濟發展水平無關聯性。然而學者嚴行健卻指出，“人大網站質量與內部資源供給有關——經濟較為發達，特別是財政收入較高的市人大網站也建得較好”[6]。從表5的綜合得分來看，經濟發達的廣東、天津排名并不靠前，天津甚至與寧夏并列倒數第一。而有些經濟不發達省份的排名卻很靠前，不僅貴州、四川、甘肅、廣西和海南都進入了前十名，而且貴州還排名第二，平臺質量得到公認 。因此，從評估結果來看，各省份立法意見征求平臺質量與經濟發展沒有明顯的關聯性。

四、省級人大網上立法意見征求平臺發展的障礙

在網絡技術發展的大背景下，省級人大的立法意見征集平臺卻未能取得與其相稱的進步，而且與經濟發展水平相脫節。顯然，人大立法意見征集平臺的發展有其自身的困境，為探究影響其質量的深層原因，本文對四個省的人大工作人員進行了實地訪談，通過訪談發現省級人大立法意見征求平臺的發展面臨如下障礙。

（一）角色障礙：定位偏差下人大官網的功能弱化

從目前各省級人大官網所呈現的內容來看，官網中占據主導地位的信息是人大日常工作的情況匯報和宣傳。即，人大官網的角色定位仍局限于信息宣傳。國內較早研究人大網站的學者朱威楊在分析浙江溫嶺人大官網時曾指出，“人大官網應該具有三種功能：說話、對話和辦事。人大不應只是信息中心和宣傳窗口，應增加互動交流的功能”[7]。然而，浙江人大的訪談對象A表示，“官網我們一般都不去看的，主要是用來宣傳的……我們也不太了解網站是什么時候建立的，都沒關注過這個事情”1。對于人大的立法工作者來說，人大官網并不是其征集立法意見的常規平臺或主要途徑。同時目前各省級人大開發的數字化應用也沒能與官網有機結合，提升與公眾的互動和參與，僅成為促進人大內部信息共享和交流的工作平臺。比如，浙江人大的浙政釘平臺就是如此。訪談對象B明確指出，“我們人大的浙政釘平臺是實名的，只有各單位的工作人員才能進入系統，是我們內部的信息平臺，普通群眾是進不來的”②。廣東人大的訪談對象C表示，“人大官網的管理多數是外包給第三方的技術公司……人大內部是沒有專門的維護、運行和管理人員的，只有一些工作人員負責信息上傳”③。諸多因素導致人大官網的意見征求平臺不受重視，工作人員也缺乏提供立法背景信息的意識和遵守法定時間的自覺。這種自我定位的偏差不僅弱化了人大官網的功能，也反映出省級人大在法治建設中的角色意識不清晰，缺乏全方位促進公眾參與的主動性。

（二）質量障礙：網絡意見低質化下平臺作用的消解

省級人大在征求立法意見時可采用多種方式，如公眾座談會、專家論證會、立法辯論、立法聽證等。在人大官網的平臺上征求意見是所有方式中公眾進入門檻最低的。然而，意見征求平臺雖然面向所有人群，征集面廣，但獲取的建設性意見卻較少。因為其他的參與方式都需要人大組織協調和篩選合適的參與者，由此參與人員的知識背景、專業素養和數量都有基本的保障，而網上的自發參與由于沒有組織，呈現出明顯的無序和低質化。海南人大的訪談對象D就指出，“群眾在網上提意見的很少，甚至出現過意見條數是個位數的情況……而且就算有意見，也大多是從個人角度的一種感性的想法，非常的瑣碎，很少有能夠轉化為立法條文的意見，甚至很多人只是進行一種情緒的宣泄”④。總之，通過網上意見征求平臺獲得的立法意見不僅碎片化，而且質量偏低、效果不理想，這就導致工作人員更易忽視網上的意見征求工作，從而形成惡性循環，使得意見征集平臺的作用被消解，難以發揮應有的功能。

（三）關注度障礙：關注度缺失下的意見征集失范

通過訪談還發現公眾對人大官網及其意見征求平臺的關注度普遍較低。江西人大訪談對象E指出：“很多公眾根本不知道人大還有網站，更不知道還有意見征求平臺……公眾也沒有通過人大官網來參與的習慣”⑤。江西人大的訪談對象F表示，“我們在制定垃圾分類條例時，通過官網向公眾發放了包含10個題目的線上調查問卷，但老百姓根本不上官網，沒辦法……我們后來把調查問卷放到了政務平臺和微信問卷星小程序上才達到了足夠的填寫量”⑥。而浙江省人大為吸引公眾的立法參與專門建立了地方立法網，所有立法草案都會同步在立法網上公開征求意見。然而，這種拋棄原有的省人大官網而另辟蹊徑的方式，雖然有其苦衷但最終只能導致人大官網立法意見征集的失范。即關注人大網站及其意見征集平臺并進行立法參與的公眾會更少，長期空置的平臺也會被徹底遺忘。

五、完善省級人大立法意見征求平臺的對策

角色、質量和關注度障礙共同影響了人大立法意見征求平臺的發展，這些因素并不是相互分割而是共同作用，阻礙了網頁設計的提升和意見征求的規范運行。因此，對立法意見征求平臺的完善也要多項措施齊頭并進，才能克服各項障礙。

（一）人大官網的角色轉換：從宣傳平臺到參與基地

完善立法意見征集平臺的質量，關鍵是要實現人大官網角色定位的轉換。一方面是負責人大官網的工作人員要實現角色轉換，增加對人大官網立法意見征求平臺重要性的認知。在世界各國議會都努力把官網打造成立法參與和公眾互動權威平臺的背景下，我國省級人大官網不能只停留在工作宣傳平臺的定位上，而是要利用網絡和數字化技術的契機轉換成立法參與的基地。另一方面，就是平臺運行思路的同步轉換。立法意見征集平臺作為數字化人大的應用場景之一，為發揮應有的效能要增加其訪問的便捷性、互動性和運行的規范性。

（二）構建網上參與質量提升機制：從碎片化到高質化

公眾通過網上立法意見征求平臺所提出的意見不僅過于分散而且專業性較低，表明其參與的廣度和深度都不夠，需要人大的制度或技術設計幫助其獲取充分的參與信息、充足的參與時間和機會，有序提升網上參與質量，從碎片化走向高質化。第一，為網上立法意見征求公告的內容制定標準的格式文本。各省級人大應為立法意見征求公告制定標準的格式文本，努力為公眾提供全面的立法背景信息和參與指南，明確告知立法爭論的焦點等，促使其提出更有質量和針對性的建議。第二，將立法意見征求環節提前嵌入立法計劃。在意見征求過程中多省出現不能遵守法定時間、倉促結束意見征求的情況，這必然導致公眾無法在深思熟慮的情況下提出意見，直接影響了所提意見的數量和質量。在對各省級人大訪談過程中獲知，除了主觀因素外，導致這一情況的客觀原因是常委會兩個月才審議一次法案，所以到了審議的時間就必須上會討論，因此只能縮短意見征求的時間。因此，如果提前把意見征求環節所需時間嵌入立法計劃中就可以有效解決這一問題。第三，建立網上意見征求成果報告制度。如前所述很多省級人大存在意見漏征的問題，主要是因為網上意見征求工作沒有硬性要求，可做可不做。建立網上意見征求成果報告制度能督促人大工作人員把網上意見征求落實到位，使公眾獲得應有的參與機會和反饋，在實踐中不斷提升參與質量。

（三）構建人大官網關注度引流機制：從被動到主動

目前，各省級政府都建立了政務服務平臺，公眾可以直接在平臺上辦理與日常生活相關的各類事宜，使得政務服務平臺在公眾中的知曉度很高。與之相比，人大官網的關注度卻非常低，因此需要構建網絡引流機制。長期以來人大官網與政府網站之間一直是獨立運行，各種數字化應用之間也是彼此分割的信息孤島。因此，可以在政府的政務服務平臺首頁設置人大立法意見征求版塊或訪問的跳轉鏈接，這樣既能夠促進各網絡平臺的互聯互通，又可以提升人大官網立法意見征求平臺的訪問量；還可以在中國人大網或省內的一些知名社交媒體平臺上進行引流，通過設立“相關鏈接”的方式增加人大官網訪問量，提升公眾關注度。總之，各省級人大要從被動等待公眾參與轉向主動吸引公眾參與，充分利用意見征求平臺匯集民智民力，扭轉立法意見征求中的失范。

研究中還存在一些不足之處。首先，所有指標變量都是0～1變量或百分比變量，數據的量綱較小，導致一些省份之間的綜合得分差異不太明顯。其次，由于31個省份的數據收集成本工作量較大，因此本文的指標變量只選取了8個，相對偏少。最后，由于篇幅所限對于各省份平臺質量的差異性未能開展回歸性解釋，以上問題有待后繼研究加以完善。

注釋

①省級人大立法過程中一般由法工委和法制委員會負責向公眾征求立法意見，其他工委參與相對較少，而人大網站的建設和信息維護一般由省人大常委會辦公廳負責，因此將以上相關工作人員都列為訪談對象。

1全國人大網在首頁就有專門的立法意見征求版塊，點擊鏈接進入后公眾可以直接在提交意見窗口留言。

2姚鳳梅、楊福忠在調查問卷中設置了包含六個選項的問題，詢問網民最愿意采用哪種方式提交意見。具體的六個選項如下：A.給組織者發送電子郵件;B.在征求意見頁面直接留言;C.在新聞組、論壇發帖或跟帖;D.參與網上調查;E.與民意代表、政府官員在線交流;F.微博或博客。

3立法意見征求平臺的身份統計選項，一般只要求留言者選擇所在省份和職業，并沒有任何涉及個人隱私的信息，不會對參與者造成困擾。

4網絡立法參與具有很大的不確定性，參與人數常常會大起大落。同時，現階段我國各級人大的立法資源有限，確實無法對每條意見都逐一反饋。

1②③④⑤⑥分別為2022年6月與浙江省人大常委會法工委工作人員的訪談，2023年5月與浙江省人大常委會法工委工作人員的訪談，2021年12月與廣東省人大常委會辦公廳工作人員的訪談，2023年7月與海南省人大常委會法工委工作人員的訪談，2021年1月與江西省人大常委會辦公廳工作人員的訪談，2021年1月與江西省人大法制委工作人員的訪談。

①促進網全稱為中國信息化研究與促進網，網址為http：//www.ceirp.cn。該網站從2002年起開始研究制定全國第一套政府網站評估指標體系，隨后的評估內容擴大到各種類型的網站，也包括對人大網站的評估。

參考文獻

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基金項目：本文為國家社科基金項目“地方人大立法協商制度化的程序與保障機制研究”（項目號：20BZZ016）的階段性成果。

作者簡介：吳雨欣，浙江工商大學公共管理學院副教授、法學博士，研究中國人大制度、立法協商；陸利麗，浙江工商大學公共管理學院講師、經濟學博士，研究公共政策評估。