加拿大總理及政要安保機制

2014年10月22日上午，加拿大首都渥太華的聯邦議會大廈發生槍擊事件，造成1人死亡、1人受傷，襲擊者闖入議會大廈后被警方擊斃。槍擊案發生后，安大略省警方公布了調查報告，該報告披露了預防和應對恐怖襲擊的不足。國會參眾兩院原本各自擁有自己的安保武裝，鑒于此，政府采取了一系列措施，整合資源，提高應對安全威脅的能力，形成更加統一和高效的安保體系，加強國會的安全保障。其中包括計劃建立一支國會聯合安保力量，旨在解決長期存在的跨部門溝通問題，并通過整合資源提高應對安全威脅的能力。

一、安保警衛對象

加拿大政治制度為聯邦制、君主立憲制與議會制，總理由多黨政黨投票選舉產生，總督由總理提名、英國王室委任。作為議會制國家，國家元首和政府首腦的職務分開。國家元首（君主）是象征性的職位，只擁有禮儀性質的權力。議會及其選舉產生的總理處于行政權力中樞，政府的內閣由政府總理領導。總理及全體內閣成員一般也是從議會議員中產生，并在任職后保留議會中的議席，總理及議會掌握國家實際權力。因此，政要安保法令主要適用于總理、內閣成員以及其他重要政治人物。這些政要因為其公職身份，可能面臨安全風險，政府會為他們提供相應的安保措施。目前，除總理外，其他內閣高官均未配備安保人員，但政要們可以根據個人意愿選擇是否增配安保人員。然而，隨著社會安全形勢的變化，政府也在考慮提升政要的安保水平。

二、安保部門

（一）皇家騎警

總理主要受到皇家騎警（RCMP）的保護。皇家騎警是國家警察部門，該部門成員既有男性，也有女性。皇家騎警為總理提供安保，包括總理個人保護和官方活動安保，同時也提供對政府部長等政要的個人保護。他們的任務是安全保護、威脅預測、運輸和路線規劃，并就總理等政要的出行活動管理提供安保建議。

（二）議會保護局

2015年 6 月 23 日，議會修訂了《加拿大議會法》，設立了議會保護局（Parliamentary Protective Service，PPS）。議會保護局將前參議院保護局和下議院保護局合并為一個統一的安全服務機構，它是一個獨立于皇家騎警和政府的組織，負責保護議會大廈、議員、工作人員以及議會活動的聯邦執法機構，是保護議會的唯一安全力量。根據法律規定，議會保護服務局局長必須是皇家騎警的成員，并且由其控制和管理該組織的日常運作。議會保護局局長在參議院議長和下議院議長的聯合總政策指導下執行任務，負責該局的兩院議長與公共安全和應急準備部長已達成協議，由皇家騎警領導該局的實際安全操作。它的主要任務是確保議會的安全，包括預防、應對和處理各種安全威脅。議會保護局在議會大廈遭遇安全威脅時，會采取緊急措施，如疏散人群、封鎖區域等，以確保人員安全。此外，議會保護局還與皇家騎警和渥太華警方等其他執法機構合作，共同維護國會山附近的治安。

（三）安全情報局

安全情報局（CSIS）在評估對政府官員（包括總理）安全威脅方面發揮著重要作用。

（四）地方政府部門

地方政府建立了針對VIP安全的特定協議，包括風險評估、活動安全規劃以及與地方執法機構的協調。

二、法律框架

（一）加拿大信息安全法

《加拿大信息安全法》為安全情報局有針對性地搜集關于政府官員（包括總理）安全威脅方面相關情報提供法律依據。在特定情況下，總理甚至可能得到安全情報局的協助，安全情報局會密切配合皇家騎警對總理及其他政要進行警衛安保工作。

（二）加拿大應急管理法

《加拿大應急管理法》為聯邦政府在應急管理中的職責提供了法律依據。在某些特殊情況下，中央政府還會與地方政府部門達成協議甚至會簽約私人安保公司，為總理等VIP目標人群在特定事件或情況下提供額外的安全服務。

（三）加拿大安全情報局法

2019年會通過的《加拿大安全情報局法》是一部關于建立安全情報局的法律。加拿大總理作為政府行政首腦也是各類暴力恐襲的直接目標，安全情報局的一項重要工作內容就是消除各類針對總理的安全威脅。

三、總理及要人個人安保警衛措施

總理的安保主要由皇家騎警保護行動部隊負責，皇家騎警在國內外隨時為總理及其家人提供7×24小時貼身安保。警衛的安全成本是可變的，取決于皇家騎警無法控制的因素。這些因素包括國內和國際威脅環境的性質、活動（事件）的類型、政治義務的數量和性質，以及與地點相關的后勤要求，包括與出行、住宿和燃料成本相關的經濟因素。為了保護其行動的完整性，皇家騎警不會披露任何可能危及其安全態勢的信息。針對總理及政要的貼身個人防護裝置通常基于三環原理設計：最內環距離被保護人不到5米，第二環大約20到30米，外環可以更遠。依據原則是警衛目標是在步行、在人群中、在車輛中還是在飛機上，其配屬編隊會有所不同。該團隊配備半自動手槍，但根據情況和威脅程度，也可以在外套下或提包里隱藏自動武器。可以使用C8步槍的短版本或折疊式槍托MP5，泰瑟槍和非致命性沖擊武器也會依據實際情況進行使用。用于運輸PM的車輛可以是普通的4門轎車、裝甲SUV或梅賽德斯G型裝甲車等軍用車輛。通常，車隊由4或5輛相同的車輛組成，采用該方式的車輛每天都在變化。總體而言，安保細節全面且適應性強，可確保總理及要人在國內和國際各種情況下的安全。此外，對政要個人安保還包含以下安全細節：

1.近身保護：總理始終由一支專門的安保人員小組陪同。其中包括受過保護戰術和危機管理訓練的保鏢。

2.先遣隊：在公開露面或出行之前，先遣隊對場地和路線進行全面的風險評估。他們與當地執法部門協調安全措施，并評估潛在威脅。

3.交通安全：總理的車輛經過特殊裝備和裝甲，以提高安全性。車隊用于出行，其中包括多輛車，通常涉及摩托車護送。

4.公共活動：在公共活動中，安保人員管理人群并監控潛在威脅。他們經常與活動組織者合作，以確保安全措施到位。

5.情報收集：皇家騎警與各情報機構合作，監測威脅并收集可能影響總理安全的信息。

6.應急準備：安保人員經過培訓，能夠應對各種緊急情況，包括醫療情況、抗議或潛在的襲擊。

四、總理及政要出席大型官方活動安保措施

除了日常安保任務之外，安保警衛力量還需要參與總理及政要出席的大型官方活動的安保工作。

（一）大型官方活動安保組織機構——綜合安保部

綜合安保部（Integrated Security Unit）是由皇家騎警在G8與G20活動在加拿大舉辦時，為安保工作所建立的專門安保警衛工作機構。皇家騎警作為一個具有聯邦層面執法權力的部門，憲法授予皇家騎警司法層面最高級別的法律管轄權，同時也要求皇家騎警主導國家層面的安保工作。2010年的G8與G20活動，皇家騎警下屬的行動部專職負責安保工作并組建了綜合安保部。整個綜合安保部由聯邦皇家騎警隊伍和活動舉辦地的省、市兩級警察局省及軍方組成。綜合安保部的工作宗旨是確保大型活動期間VIP目標人群和活動現場的安全，其工作內容包括：制定活動安保標準和行動計劃、確定行動理念、協調各相關部門、謀求情報支持、建立信息聯絡與開展保衛人員培訓等。綜合安保部共分為六個部門，即指揮管理部、行動（參謀）部、保障及后勤部、運營部、情報部、公共事務及關系部，其中直接服務于政要安保的部門為指揮管理部、行動（參謀）部、情報部。指揮管理部負責活動期間所有安保工作的指揮體系搭建與管理，設有綜合指揮中心，具體負責活動期間的指揮協調工作。行動（參謀）部負責制定整體的安保方案，設定具體安保的崗位，并在活動期間協調各相關作戰單位按照方案部署執行安保工作任務。情報部主要負責活動期間的情報收集、交換、分析以及管理。

（二）指揮與管理體系建設的背景

加拿大國家體制屬于聯邦制。因此，各省、市均在各自獨立的財政體系下，建立了相應的警察力量。加拿大國家層級的警察機構是皇家騎警。由于各層級政府都有相應的法律，故各層級的警察機構在具體運行上存在一定的差別。在特大型活動安保工作任務時，往往涉及多個層級的警察機構協同參與，一般是皇家騎警牽頭實施安保工作。綜合安保部的基本工作目標是讓所有參與部門明白各自在行動理念上的差異，以期在早期階段增強各方在執法上、行動上的互信并促使各方互相尊重。

（三）指揮與管理體系初期建設的重點

綜合安保部把指揮與管理體系建設作為安保工作中最為重要的一個環節，在政要安保體系建設的時期主要注重三個方面：

1.安保活動行動區劃。大型活動安保是植根于活動發生地以及其周邊地理環境的一種警務活動，因此，綜合安保部在行動區劃工作中有三個方面的考慮：首先是確定主任務區與各支援區的地點；其次是各方面在覆蓋行動區域上的人力、信息以及技術三方面所能達到的水平；此外還有各個參戰部門是否具備執行任務的能力。所以，所有參戰部門以及高級IT技術官員都參與到這項會議中。

2.通信能力保障。在活動的相關地區內，各方的通信暢通是確保活動安保指揮體系運作的基礎。由于皇家騎警與多倫多市警察局、軍方等部門都擁有各自的執法通信體系，所以，厘清各部門的執法范圍及信息網絡覆蓋面上的情況，有助于建立合適的框架來確保協同能力。綜合安保部會建立一個專門的小組，小組負責給所有參與安保活動的部門安裝統一的信息系統與軟件。

3.安保通行級別。安保活動中，皇家騎警早期就會對所有出入綜合指揮中心現場工作的人員設定一個相應的聯邦安保通行等級。該等級中，綜合安保部對軍方維持相應的聯邦安保通行等級；對省級、市級以及其他層面的警察機構，則根據實際需要給予其享有聯邦安保通行等級；對其他非活動安保部門的人員，則按照時間、具體工作目的予以核發相應等級的安保通行證件。此外，綜合安保部設立了一個專門小組，用來確定所有參與活動的重要人士來訪時的通行級別。

（四）指揮與管理體系的運行機制建設

在初步搭建起指揮與管理體系后，綜合安保部在以下幾個方面進一步建設其運行機制：

1.綜合指揮中心運營。綜合指揮中心是一個24小時運作的，由多部門參與、具有多種功能的指揮中心。綜合指揮中心由綜合安保部按照任務需要，設置相應的工作席位，并安排各條線安保人員開展工作。此外，為有效維持指揮中心的運作以及確保班次輪轉，綜合安保部另外設置專人、專門部門負責規章以及輪班制度的制定與管理，而不是由指揮中心內部的工作人員來做出決定，這樣能讓內部工作人員專心投入到既定工作任務中去。

2.決策矩陣。在安保工作伊始，指揮與管控體系的作用就是在不同的指揮層級下將各種權限等級予以銜接，確保在具體的行動環境中，各層級和人員都明晰自己的權限。決策矩陣就是一份內容簡潔、劃定工作人員在安保區域內權限的文件。活動期間，綜合安保部的指揮體系大致共分為四個層級：會場指揮、區域指揮、綜合指揮與執行指導委員會指揮。其中，各級指揮中心對活動期間每個行動的權限都分成主管與知曉兩類。在早期的籌劃階段，由所有參與部門的高級官員制定、審核、批準的這一決策矩陣，涵蓋了整個活動期間從籌劃到執行、從一線到保障、從內部溝通到外部聯絡共數十個具體項目，從而保證了在各個階段，都有一個明確的指揮與管理部門來負責。

3.指揮系統的軟硬件對接。在多個部門參與的安保工作中，如何使各個部門使用的硬件設施系統與軟性規定實現對接，是非常重要的。例如，就軍方來說，工作條例中明確規定，禁止使用通用無線設備，只能使用軍方保密線路。此外，許多軍方機密文件并不能任由警方調閱，這就導致在準備工作階段出現了許多操作性難題。所以，綜合安保部為此會專門搭建一個內部通信網絡，再通過網絡與聯邦政府的網絡對接，從而降低了信息安全問題發生的可能性。人員方面，綜合安保部在六個部門內的所有指揮層級上都配備高級聯絡官這一角色，這個角色由該層級內較高職位人士兼任，具有溝通以及獲取現場重要信息的權限，可以保證在發生問題后的第一時間有人解決。

4.成立執行指導委員會。執行指導委員會是由所有參與活動安保的高層官員參與組建的一個工作委員會，這個委員會可以說是整個指揮系統的最高層，對各個環節提出意見、進行指導或者直接指揮，特別是對一些重特大突發性事件的處置進行反思并達成高層級共識，從而推動整個安保工作的開展。綜合安保部在活動伊始就會成立由皇家騎警、軍方、地方警察等部門長官組成的五人高層委員會。

五、總理安全屋

2022年1月29日，渥太華爆發多達數千人的抗議活動，反對政府的新冠限制措施。出于安全考慮，總理特魯多和其家人從家中被轉移到了一個秘密地點（這個秘密地點就是安全屋）。當地報道，為防止意外事件，警方還在樓頂布置了狙擊手。總理的安全屋類似于戰爭時期所使用的地下秘密據點，安全屋承擔著總理及政要藏身處+中轉站+補給站的功能。

安全屋一般有如下要求：

1.足夠隱蔽。隱蔽的含義有很多種，由于現代不會再突發大規模戰爭了，所以沒有了陸海空大規模的地毯式入侵，總理安全屋一般選擇“大隱隱于市”的安全屋。安全屋一般沒有門牌號碼登記在案，甚至屋主的名字可能就是一個中介商或者是普通平民。正所謂最危險的地方就是最安全的地方，越是不起眼的地方，越是目標人物不惹眼的地方。加上安防力量都是特工級的，而周圍又都是平民之地，很不容易被發現。就算被發現，如果在平民密集的區域動手，襲擊者也很難全身而退。

2.有足夠的物資儲備。安全屋有保鏢、裝備、食物、急救物品一應俱全，可以保證即使與外界斷絕來往，也能夠有自給自足一個月的最低限度的庫存物資。

3.可拋棄性。這一點也是最重要的，安全屋通常都是一次性使用的，因為隨著使用時間延長而會增大暴露的風險，所以安全屋平時一般是處于封存、無人、待激活的狀態，而一旦啟用之后，根據需要可以迅速轉移。安全屋與安全屋之間相互孤立，即使一個安全屋被發現之后，也不會影響到整個秘密地點的保護網絡。

總理安全屋的具體位置雖不為大眾所知，但大概率也能通過渥太華的地形和城市面貌大致確認。首先，靠近水域的林中房屋，很隱蔽，同時撤離時還可以更快地走水路；其次，看起來沒有活動跡象的大倉房，但實際上里面可能全副武裝，場地空曠、方便進退。再者，是農場小屋，渥太華有很多這種農場小屋，旁邊有火車道，還有一些飼養的牛、馬、犬等動物在農場小屋周圍閑逛，只要一有風吹草動，就會被驚擾，屋子里的人就能夠察覺到異象。因此像這種所謂的“SAFE HOUSE”（安全屋），如果不是內部出了間諜告密的話，局外人確實是很難找到的，所以才會一直沿用至今，而且越來越隱于市井之中。不論地上還是地下，其實最難的都不是被攻破，而選擇安全屋的人也深知這個道理，所以加拿大安保團隊會把所有的腦力用在選擇地址方面。

六、安保經費保障和裝備

總理及政要的安保預算具體數額屬于敏感信息，通常不會公開詳細數據。不過從一些新聞報道中可以看出，政府在政要安保方面的投入是相當可觀的。例如，總理特魯多2022年年底去牙買加度假期間，安保及人員報酬費用就超過了16萬加元，皇家騎警為確保總理及其家人的安全產生的費用超過了11.5萬美元，軍隊飛行機組人員的費用約為47000美元。再如，蒙特利爾警方預估，2022年12月聯合國生物多樣性會議期間的安保行動大約費用達到2500萬加幣，這些費用由政府部分或全部報銷。對于英國哈里王子夫婦在加拿大的安保費用，據專家估計，每年大約在1000萬到3000萬加元之間。這些信息表明，加拿大政府在政要安保方面的預算相當大。

皇家騎警的裝備非常專業和多樣化，以適應其廣泛的職責和不同地區的環境條件。皇家騎警針對警衛安保任務配發的裝備：防彈背心、執法記錄儀等。部分警隊還配備電擊槍，如泰瑟X-26或X-26P，泰瑟槍沒有子彈，它是靠發射帶電“飛鏢”來制服目標的。它的外形與普通手槍十分相似，里面有一個充滿氮氣的氣壓彈夾。扣動扳機后，彈夾中的高壓氮氣迅速釋放，將槍膛中的兩個電極發射出來。兩個電極就像兩個小“飛鏢”，它們前面有倒鉤，后面連著細絕緣銅線，命中目標后，倒鉤可以鉤住犯罪嫌疑人的衣服，槍膛中的電池則通過絕緣銅線釋放出高壓，令罪犯渾身肌肉痙攣，縮成一團。皇家騎警的特警單位應急小組（ERT）裝備有更專業的武器，如西格-紹爾P226R手槍、加拿大柯爾特C7突擊步槍、C8卡賓槍和雷明頓M870 12號泵動霰彈槍。需要注意的是，皇家騎警的裝備會根據實際需求和任務的不同而有所變化。同時，警隊也非常重視科技應用與培訓，確保警員能夠有效使用這些裝備來執行任務。

總理及政要的警衛安保是一個高度復雜且精細的系統工程，涉及多個部門、多個層級和多種手段。加拿大不斷優化和完善安保措施，致力于確保總理及要人的人身安全和國家政治穩定。■

【作者簡介】張承先，南昌鐵路公安局人民警察訓練支隊副支隊長，美國佐治亞大學訪問學者，中國人民公安大學兼職碩士生導師，江西警察學院安全中心特約研究員，研究方向：刑法、行政法、公安管理、公安教育。

朱凌威，南昌鐵路公安局南昌公安處乘警支隊三級警長，研究方向：治安管理、公安管理。

李政龍，南昌鐵路公安局南昌公安處乘警支隊警員，研究方向：治安管理、公安管理。

（責任編輯：古靜）