以片區為單元編制鄉村國土空間規劃的認識與探索

以城鄉融合發展片區為單元編制鄉村國土空間規劃，是四川省為做好鎮村兩項改革“后半篇”文章的一次創新探索。以此為背景，充分認識了以片區為單元編制鄉村國土空間規劃的內涵與意義，探討其與傳統單個鎮（村）為單元編制的區別，從踐行新規劃理念、科學劃分片區、區域協同聯通、資源統籌配置等方面的新要求予以深入分析，并以成都簡陽為例，全面梳理總結探索創新的實踐路徑。

鄉村振興； 城鄉融合發展片區； 國土空間規劃； 區域統籌

TU982.29A

［定稿日期］2023-04-25

［作者簡介］涂少華（1986—），男，碩士，高級工程師，研究方向為城鄉規劃。

［通信作者］付敏（1981—），女，本科，高級工程師，研究方向為城鄉規劃。

0 引言

鎮村是治理體系現代化建設的最末梢、服務群眾的最前沿。四川省于2019年啟動鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，明確改革“前半篇”文章重在調整減量，重塑鎮村格局，“后半篇”文章重在提質增效，推動資源配置優化、發展質量提升、服務能力增強、治理效能提高。圍繞“后半篇”文章，四川省作出“開展全省縣域內片區劃分并以此為單元編制鄉村國土空間規劃”的創新決策，以規劃為牽引性抓手和綜合性載體統籌各項工作，有序引導公共資源和市場要素充分流動、合理集聚、優化配置［1］。

近年來，關于國土空間規劃的研究主要包括體系構建、技術路徑、規劃策略等方面，層級多集中在省、市、縣級［2-6］，關于鄉村地區國土空間規劃的研究相對較少，且多以單個鎮、村為分析對象［7-8］，針對以片區為單元編制規劃的研究還不多，基本認識還不足，編制思路還不清晰。基于此，本文嘗試圍繞片區鄉村國土空間規劃予以系統化認知，并以簡陽市實踐探索為基礎，全面梳理總結推進片區國土空間規劃編制的創新性路徑方法，以期為其他區域推進鄉村國土空間規劃編制工作提供有益借鑒。

1 片區鄉村國土空間規劃的內涵

1.1 鄉村國土空間規劃

2019年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確構建“五級三類”國土空間規劃體系。鄉村國土空間規劃主要是指鄉鎮級規劃和作為城鎮開發邊界外詳細規劃的村莊規劃兩類，是國土空間規劃體系實施落實的基礎單元。鄉村國土空間規劃以實現全域“一張藍圖管到底”為宗旨，保障各類國土空間要素在鄉村精準落地，對產業發展、基礎設施、公共服務等布局均具有重要的指導約束作用。

1.2 片區鄉村國土空間規劃

以片區為單元編制鄉村國土空間規劃，是指打破縣域內行政區劃和建制界限，按一定條件把若干鎮（村）劃為一個片區，以鎮（村）城鄉融合發展片區為單元編制而成的鄉村國土空間規劃。片區是鄉村國土空間規劃的編制單元，即片區不是行政單元或建制調整。與傳統規劃相比，以片區為單元編制鄉村國土空間規劃具有跨地域、多主體、全要素的鮮明特征。

鄉鎮級片區國土空間規劃，仍屬于“五級”中的鄉鎮國土空間總體規劃，注重與市縣級國土空間規劃和村級國土空間規劃的上下銜接；內容包含片區規劃與鎮區指引兩大板塊，突出產業協同布局、鎮村體系構建、鎮區建設安排、居民點布局優化、設施統籌配置等方面。村級片區國土空間規劃，仍屬于“三類”中城鎮開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，是對鄉鎮級片區國土空間規劃的細化落實，注重實用性；內容突出控制線全面落地、鄉村產業布局與配套、設施建設、農村居民點設計等方面。

2 片區鄉村國土空間規劃的特征與新要求

相較于傳統以單個建制鄉鎮（村）為單元編制而言，以片區為單元編制主要有四大特征。

2.1 新時代規劃理念為原則，順應鄉村發展趨勢

結合未來鄉村發展趨勢分析，片區規劃需立足整體視角，在國土空間規劃體系基礎上，踐行新規劃理念。包括以人為本理念，即要以人的需要、感受和全面發展來安排好生產、生活、生態空間，將規劃資源向重點傾斜、向人民需求處投放；生態優先理念，即堅持生態優先和底線約束思維，著重以“山水林田湖草生命共同體”理念為指導，作好全域綜合整治、生態環境保護修復等重點任務；全域統籌理念，即堅持可實施、可落地原則，按照片區總體定位和發展目標，全面統籌好片區全要素資源的保護、開發、利用、修復、治理，合理安排城鎮空間和重要節點；精明增長理念，即重點解決破解鄉村社會用地粗放、生態破壞、人地關系不匹配、經濟增長與環境發展不協調問題，以實現經濟、社會、生態的協調和高質量增長。

2.2 科學劃分片區為前提，奠定發展基本格局

規劃前先劃分片區，這是區別于傳統編制方式的最大不同，也是重要基礎和基本前提。劃分片區主要包括鄉鎮級和村級片區2個層級，基本邏輯是要作到4個順應，即順應自然地理走向、經濟發展趨向、人口遷移動向和人文情感傾向。沿著同一山脈水系分布、具有緊密交通和產業聯系、具備歷史文化淵源的鄉鎮和村應盡可能被劃為同一片區，可確保發展基礎和取向大致相當。立足平原、丘陵、山地、高原等不同類區地理特征、發展水平和服務半徑的不同，片區規模和覆蓋范圍需堅持宜大則大、宜小則小的原則予以科學確定。例如縣域內一般劃3～7個鄉鎮級片區，每個片區原則上由2～5個地緣相近、交通相連、產業相關、人文相通的鄉鎮組成。

2.3 片區協同聯動為重點，中心引領特色發展

傳統的編制方式，區域內不同建制鄉鎮（村）往往各自成規、互不銜接，產業方向難協調、產業鏈條難暢通，整體較難統籌。以片區為單元編制，劃分片區過程便構建好協同一體發展的基底。另一關鍵在于，對外注重考慮毗鄰區（市）縣之間的聯動，科學確定片區的總體功能定位；對內會優先選擇承載空間足、輻射能力強、發展潛力大的中心鎮（村）作為內部重要支點，通過產業平臺集聚驅動或城鎮功能集約帶動［9］，由此形成以強帶弱、優勢互補、協同聯動、競相發展的良好態勢。通過中心帶動引領，以產業振興為重點，全面整合資源、建圈強鏈，推進產加銷貫通、農文旅融合，拓展產業復合功能和增值空間，以“一張圖”有效打通鄉鎮與鄉鎮、村與村之間的壁壘，推動片區形成內外協同的新發展格局。

2.4 資源統籌配置為關鍵，營造宜居宜業氛圍

以片區為單元編制規劃的最終目的在于依據片區功能定位，推動公共資源集中布局、精準投放，引導市場要素合理分布、有序流動。閑置資源利用方面，需堅持盤活存量與做優增量并舉，突出場景、要素、產業、機制活化，通過集中調劑、統一置換等多種方式，推動閑置資產、集體土地等各類要素流動。公共資源配置方面，需圍繞“中心鎮-其他鎮-中心村-其他村”的新鎮村體系，構建不同類型生活服務圈，實行錯位配置、相互補充，形成片區差異化設施配套模式，有序推動公共服務設施和基礎設施共建共享、互聯互通。其中中心鎮（村）要強引領，集中資源做強公服功能、縮小城鄉差距，發揮片區人口集聚、產業集中、要素集約、功能集成、公共服務支撐的作用；其他鎮（村）要補短板，鞏固基本運行功能，保持公共服務不減弱、基礎設施不降低，促進城鄉公服均等化，提升便利性、普惠性、可及性。

3 簡陽市片區鄉村國土空間規劃探索實踐

簡陽位于成都市域東南部，距離成都中心城區約50 km，是成都打造向東對接重慶的門戶區域，建設成渝發展主軸的重要節點城市。全域共轄7街15鎮、105個社區、186個建制村，總面積約1 343.24 km2，其中城市建成區僅31.5 km2；全市常住人口約73.82萬人，其中鄉村約有34萬人，整體具有“小城市帶大農村”的鮮明特質。

3.1 鎮村片區劃分探索

總體以經濟區劃分為主線，在遵循自然地理、歷史人文、產業基礎等關系的基礎上，突出經濟區內涵與特質，堅持地緣相近、資源相似、人緣相親、治理有效、多規協調的劃分原則，以縣域國土空間為載體，通過疊加要素分析，先確定中心鎮、中心村，并以其為聯絡支點，合理劃分形成鎮、村兩級片區（圖1）。

城鄉規劃與環境建設涂少華， 付敏， 徐昶， 等： 以片區為單元編制鄉村國土空間規劃的認識與探索——以成都簡陽市為例中心鎮通常呈現出“有人氣、有支撐、有空間、有資源、有依托”五大特征，即一般具備一定能級的人口基數，公共服務設施和市政條件基礎較好，具備充足的城鎮國土指標支撐，有特色化、優質性資源項目，區域交通較好，緊鄰軌道交通、高快速路、國道省道等。基于此，簡陽從人口集聚度、公服與市政設施條件、空間潛力、交通區位與區域協同優勢、自然與項目資源等維度入手就各鎮開展綜合疊加分析，并結合未來發展趨勢研判，最終選取資源要素集聚、具有較強帶動能力的禾豐鎮、三星鎮、雷家鎮作為中心鎮。同時結合簡陽所特有的丘區地形分布、產業聯動關系，以及中心鎮與周邊的交通聯系度與可達性等方面研判，得出各鎮的區域關聯度，最終確立以中心城區與禾豐、三星、雷家為核心的四大城鄉融合發展片區。在確定中心鎮及鎮級片區的基礎上，綜合考慮片區各村基礎條件，堅持老場鎮優先、設施好優先、產業興優先、人口多（資源多）優先、意愿強優先的“五優先”原則確定中心村并進行村級片區的劃分。

最終統籌各方意見，共形成4個鎮級片區，46個村級片區、24個中心村的劃分方案（圖4、表1），構建出規模適度、功能錯位、帶動有力的簡陽市片區發展格局。

3.2 禾豐數字鄉村片區規劃編制實踐

3.2.1 摸清家底，綜合分析

禾豐數字鄉村片區位于成都東南部，毗鄰簡陽城區和資陽，處于向東發展的主要通道上，是簡陽鄉村鏈接城區與城際發展的重要區域，全域共含6鎮22社區64村。全域生態資源豐富，青丘繞田，林環水聚，整體呈現典型的丘陵地貌特征。內有成安渝高速、第三繞城高速，禾豐連接線（快速路）穿過，區域暢達。同時片區擁有國家地理標志認證產品簡陽晚白桃、大耳羊，已成為簡陽美食的特色名片。

圍繞“人、地、產、鄉”四大要素，片區主要面臨三大困境。一是整體格局上，“小城鎮帶大農村”特征明顯，約有80%以上的人口在鄉村，城鎮對農村帶動作用較弱，鄉村地區缺乏核心城鎮培育帶動。二是農業之困，一方面片區為典型的傳統丘區農業，耕地規模大、占比高，但現階段無法進行傳統機械化工作，且水資源匱乏，產業能級低，產出效益低；另一方面片區人口老齡化、空心化現象突出，缺勞動力，更缺人才和規模化經濟組織，產業難以持續發展。三是發展階段方面，一二三產業融合層次較低、收入水平不高，發展水平低下，建設無序，形態不優，基礎設施配套不完善，整體品質有待提升。

3.2.2 因地制宜，明確思路

規劃以公園城市鄉村表達為主線，采取目標與問題結合，策略與行動并舉的原則，從區域戰略、資源稟賦、錯位優勢、現實困境4個角度予以研判，并明確7項舉措破題三大困境。一是明確通過做大做優片區禾豐場鎮，以支撐簡陽市域構建“多點多極”城鎮體系，破題簡陽“小城市帶大農村”的格局之困；二是片區整體可作為簡陽農業發展心臟，輻射并帶動其他片區發展，形成“連片成域，聚勢規模”的結構，通過數字賦能，做宜丘區農機化試驗示范轉化，做精做優丘區特色生態循環農業，破題簡陽“現代農業發展之困”；三是聚焦人居環境、宜居生活、治理體系，引導人口梯度轉移，優化完善公建配套，以黨建引領為核心健全現代治理體系，打破簡陽市發展階段之困。整體將片區打造成為以精品糧油種植為主，數字賦能種養循環的都市現代農業發展區，成為丘區公園城市鄉村表達的最佳樣板。

3.2.3 全面謀劃，做實藍圖

3.2.3.1 加強中心引領，引導片區協同并進

規劃通過區域協同分析、人口流向趨勢研判、人口規模、分布及結構分析等，按照“優化資源配置、增強服務能力、引導人口集聚、便于鄉村治理”的原則，充分考慮現狀鎮村產業發展、公共服務、經濟職能與被撤并鎮村群眾的實際需求，以中心鎮村為重點，集中投放資源要素，加強區域聯動，推動區域生態協同、交通協同、產業協同。最終形成片區“中心鎮—其他鎮—中心村—其他村”四級鎮村格局，確定1個中心鎮（禾豐鎮），5個其他鎮（三合鎮、平武鎮、云龍鎮、涌泉鎮、史家鎮），12個中心村，74個其他村（社區）。

3.2.3.2 落實底線管控，優化片區空間格局

規劃統籌劃定三條控制線，通過保育并舉、促質增量、集約高效的手段，優化生態空間、農業空間、建設空間格局，守住自然生態本底，提高耕地質量，推動建設用地減量和功能布局優化，構建“一心五點，一軸三區”的片區發展格局與“一山一廊、兩河多點”的片區生態保護格局。同時整體統籌文化資源保護與利用，凝練片區鄉土文化要素，以文化形，營建特色消費場景、體驗場景，并細化國土空間功能分區，重塑國土空間用地結構（圖2、圖3）。

3.2.3.3 聚焦綠色發展，賦能片區產業提質

推動數字化是丘區農業發展的破題之法。立足簡陽市的產業發展特性，規劃從“連片成域，聚勢規模”的角度出發，以禾豐片區作為簡陽數字農業發展的心臟，依托天府農業科創園，率先在片區全域構建“數字化經營與治理”全鏈數字化體系，構建形成“1核+3片”的片區產業功能布局。其中“1核”為依托天府農業科創園形成的禾豐鎮級數字智慧核心，“3片”主要依托片區糧經種植、水果種植、大耳羊和蛋雞養殖的現狀產業特色，因地制宜合理進行產業片區劃分，并結合打造“智慧+”“種養循環”“立體農業”等多元展示場景與田園消費場景，豐富產業業態（圖4）。

3.2.3.4 彰顯丘區特色，謀劃片區示范表達

圍繞宜居宜業的需求，規劃全面考量丘區居住用地選址影響因素，綜合考慮交通、坡度、坡向、地質災害等8項評價因子對全域土地進行綜合評價，并按丘體、水體、林地的景觀價值高低進行分類評估，綜合疊加形成全域的生態景觀價值的空間分布，優先選擇高生態景觀價值區域，結合有條件建設區和現有建設用地進行產業用地的功能置換，實現生態價值轉化。同時考慮平面與立體2個維度的空間布局，規劃一方面以特色地景為依托劃定全域“深丘中谷、緩丘平壩、淺丘寬谷”三類地景單元空間邊界，區分“帶狀、團狀、散點式”的布局，予以分類指引，凸顯簡陽鄉村原生態自然風貌和鄉土景觀特色。另一方面按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建”的原則，引導平壩還耕、果林上丘、苗圃上山，優化丘區鄉村立體空間，依托丘區地形建立生態微循環體系，最大限度的發揮生態效益，促進鄉村的可持續發展（圖5）。

3.2.3.5 強化設施配套，提升片區服務能級

綜合交通上，加強互聯互通，構建“兩高三快多干道“為骨架的區域路網結構，完善城鄉公交與智慧公交，并以綠道為軸串聯城鄉、產業、林盤和景區，構建“一主兩環一縱”的綠道系統，形成具有公園場景、簡陽特色、山青水美的鄉村慢行走廊。公共服務設施上，按照體系完整、規范合理、以人為本、高效集成的原則，構建“四級兩型+多項”公共設施服務配套體系，并全面統籌片區內各類設施與閑置用地、用房，探索高效集成的公共服務設施建設，節約存量用地，促進資源活化利用（圖6）。

3.2.3.6 加強整治修復，推動片區內涵發展

為實現片區三生空間內涵發展，規劃在生態用地方面，開展治水增綠，通過實施河道水源地整治、水系修復、退耕還林等工作，保持片區山水田林共生的自然生態格局；針對農用地，嚴守耕地紅線，開展整田沃田，通過復種、復墾、復耕、旱改水以及高標準農田建設等方式，促進農田集中連片，挖掘農用地整理潛力，確保耕地數量有增加，推動農業綠色可持續發展；針對建設用地，開展提質增效，落實“拆多建少”，優先盤整閑置、空置宅基地等低效建設用地，在尊重農民意愿的情況下，開展居民點建設，引導農民有序集聚，推動建設用地減量和功能布局優化，提高土地利用效率，促進片區高質量發展。

4 結束語

本文詳細闡述四川以片區為單元編制鄉村國土空間規劃的背景，詳細說明該舉措區別于以行政單元為邊界編制國土空間規劃的四大特征，指出該項創新的核心意義為突破行政邊界對鄉村發展的束縛，在生態、人文、產業、公服等方面最大化進行資源統籌整合，并以具有丘區地形與特色產業的簡陽市禾豐片區國土空間規劃為案例，具體論證了突破行政邊界、以片區為單位編制鄉村國土空間規劃的可行性與該項創新的優越性，為全國提供了一個充滿現實意義且可供參考的編制方法與范式。

參考文獻

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