尋道明路：創(chuàng)新長三角跨江合作園區(qū)建設(shè)體制機制

跨江合作園區(qū)是深入落實長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢，對推動長江兩岸區(qū)域互動和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動具有積極作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前長三角地區(qū)已建成各類跨江合作園區(qū)超70家。隨著長三角一體化進程逐步深入，跨江合作園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展主戰(zhàn)場的作用愈發(fā)重要，必須不斷深化改革、創(chuàng)新體制機制，形成攜手合作的最大公約數(shù)、最強驅(qū)動力，更大力度為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這盤大棋打通經(jīng)絡、開創(chuàng)新局。

看其勢：長三角一體化對跨江合作園區(qū)發(fā)展的重大機遇

自長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，滬蘇浙皖三省一市緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵詞，縱深推進跨區(qū)域合作，不斷提升不同地區(qū)的協(xié)同性互動性，為跨江合作園區(qū)發(fā)展提供了前所未有的利好和機遇。

政府推進動力充足，給予更大力度支持?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》要求“推動省際毗鄰區(qū)域協(xié)同發(fā)展”“共建省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)”，三省一市出臺實施意見，把在毗鄰區(qū)域建設(shè)合作園區(qū)作為重點任務，每年明確工作計劃、任務清單、序時安排等，三省一市主要領(lǐng)導每年會商發(fā)展大計，各城市、部門也建立常態(tài)化溝通渠道。這些規(guī)劃政策、協(xié)調(diào)機制，為跨江合作園區(qū)提供了政策性保障支持。

交通設(shè)施逐步完善，區(qū)域間往來更加便捷。過江通道方面，近五年新建成過江通道6座、在建17座，僅江蘇上海新建及在建達15座，通行量年均增長11%。公共交通方面，高速鐵路里程超7200公里，覆蓋95％設(shè)區(qū)市；高速公路規(guī)模達1.76萬公里，陸域?qū)崿F(xiàn)縣縣通。空港設(shè)施方面，長三角41個城市建成機場23座、規(guī)劃建設(shè)9座，構(gòu)建起以上海和寧波舟山港為核心、南通港等16個港口為骨干的港口群。隨著通勤網(wǎng)絡日益完善，長三角“異地同城”成為現(xiàn)實。

產(chǎn)業(yè)地理版圖重塑，城市間協(xié)作更加密切。組建長三角國家技術(shù)創(chuàng)新中心和9個產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟，設(shè)立長三角協(xié)同優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基金，3條跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群入選國家級先進制造業(yè)集群。不同城市從投入、研發(fā)、生產(chǎn)到銷售形成了全鏈條合作關(guān)系，僅南通而言，近三年吸引上海、蘇南企業(yè)投資億元以上項目超500個、總投資超2000億元，每年與上海簽訂產(chǎn)學研合作項目超200個，70%規(guī)上制造業(yè)企業(yè)與上海80%的高校院所建立產(chǎn)學研合作。

優(yōu)質(zhì)要素資源自由流動，服務保障支撐更加充分。出臺《長江三角洲區(qū)域統(tǒng)一地方標準管理辦法》，共同啟用“310”號段的長三角標準一體化編號，有效降低交易成本，擴大市場配置空間。企業(yè)開辦時限提速至0.85天，140項政務服務事項實現(xiàn)跨省市通辦，37類高頻電子證照實現(xiàn)共享互認。長三角地區(qū)異地就醫(yī)門診費用實現(xiàn)直接結(jié)算，近3萬張床位跨區(qū)域開放，南京大學蘇州校區(qū)、上海仁濟南通醫(yī)院等合作項目正式運營。

尋其道：跨江合作園區(qū)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗

跨江合作園區(qū)建設(shè)是雙向奔赴的過程，必須從頂層設(shè)計上整合，從體制機制上推進，實現(xiàn)一體開發(fā)、一體運營、一體共享。近年來，部分園區(qū)已先行一步，在體制機制方面做出了大量探索，為深化跨江合作園區(qū)建設(shè)提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。

從上到下統(tǒng)籌推進，在議事協(xié)商上堅持高點定位、高位協(xié)調(diào)。各園區(qū)建立了決策層級高的理事會、聯(lián)席會協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域合作的各類問題。比如，蘇宿工業(yè)園區(qū)由江蘇省推動實施，兩地主要領(lǐng)導牽頭協(xié)調(diào)理事會，兩地副市長掛帥雙邊工作委員會，常態(tài)化處理開發(fā)建設(shè)中的重大問題，為園區(qū)穩(wěn)定發(fā)展建立了高層級溝通渠道。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)由滬蘇浙兩省一市常務副省（市）長輪值主持理事會工作，統(tǒng)籌指導示范區(qū)決策；執(zhí)委會由上海市發(fā)改委主任任主任、兩省一市發(fā)改委副主任任副主任，負責發(fā)展規(guī)劃、改革事項、重大項目等研究擬定和實施。從這些實踐中可以看出，跨江合作園區(qū)必須建立高位協(xié)調(diào)的決策機制，積極爭取更高層級的政策資源支持，破解合作雙方意見分歧、政策沖突等問題，有效推動合作實質(zhì)性落地。

從分到合同向發(fā)力，在組織架構(gòu)上堅持一方主導、合理分工?？缃献鲌@區(qū)通常會建立強有力的管理機構(gòu)作為指揮中樞，一般由管委會和開發(fā)公司組成，主要有兩種形式。一種為統(tǒng)一管理，管委會負責園區(qū)開發(fā)經(jīng)營，由雙方派員共建、一方主導管理，下設(shè)開發(fā)公司市場化運作，主要代表有蘇宿工業(yè)園區(qū)、常鹽工業(yè)園區(qū)。另一種為聯(lián)合管理，管委會和開發(fā)公司互不隸屬、各負其責。管委會由屬地成立，負責拆遷和行政管理；開發(fā)公司由異地方控股、屬地參股，負責開發(fā)運營，主要代表有滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)、上海市北高新（南通）科技城。從這些實踐可以看出，跨江合作園區(qū)必須建立統(tǒng)一協(xié)同的管理體系，對管理制度、職責分工等事項予以明確，做到合理分工、優(yōu)勢互補。

從始至終全程聯(lián)動，在開發(fā)運營上堅持成本共擔、收益共享。在投入方面，通常采取聯(lián)合出資開發(fā)模式，異地方為主投入資金，屬地以資金、土地等入股，合理劃分投入比例。在分成方面，初期財政收入、土地出讓金等作為滾動發(fā)展資金，等到園區(qū)建設(shè)成熟后考慮收益分配方式，期間也拿出部分收益作為補貼獎勵。部分地區(qū)還會對相關(guān)指標協(xié)商分配，如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)明確在政府內(nèi)部考核時，對合作開發(fā)的GDP等經(jīng)濟指標允許協(xié)商劃分，僅供內(nèi)部使用。這些實踐證明，跨江合作園區(qū)必須探索一套利益捆綁的共建共享機制，對園區(qū)收益在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上按一定比例分成，促進雙方成本共擔、利益共享，推動合作走深走實。

從政到企互利共贏，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上堅持政策牽引、市場主導。吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目落地是跨江合作園區(qū)的重要目的，既要符合企業(yè)和市場的發(fā)展要求，又要兼顧異地遷出方的實際利益。在激發(fā)企業(yè)主動性方面，一些合作園區(qū)深化改革創(chuàng)新，建立全鏈條服務保障機制，在營商環(huán)境上下足功夫。比如，蘇宿工業(yè)園區(qū)享有與宿遷市職能部門同等管理權(quán)限，可以加蓋宿遷市級部門“2號章”，便于簡政放權(quán)、下放權(quán)力。在提升政府積極性方面，創(chuàng)新稅收分享機制，妥善解決利益分配問題。比如，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)明確財稅分享操作規(guī)程，遷移項目達產(chǎn)后，三年內(nèi)繳納稅款超出遷入地畝均稅收部分由企業(yè)遷入地和遷出地分享。從這些實踐可以看出，跨江合作園區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上要堅持市場運作、政府引導、分類實施、平等協(xié)商的原則，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。

察其短：跨江合作園區(qū)現(xiàn)有體制機制的反思

當前，跨江合作園區(qū)進入了新的發(fā)展階段，既具備了整體向高質(zhì)量躍升的外部機遇，同時面臨著發(fā)展動能、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面亟待拓展提升的考驗，對體制機制也提出了更高要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些跨江合作園區(qū)的體制機制還沒有理順，已逐步不適應一體化發(fā)展，主要存在以下幾方面問題。

一是“融”的功能發(fā)揮不夠，管理體系難以“合二為一”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分跨江合作園區(qū)在體制機制上還不成熟、不健全，雙方目標和行動不統(tǒng)一，導致合作共建松散有余、緊密不足。比如，有的跨江合作園區(qū)沒有建立務實有效的操作方案和合作路徑，雙方人員、機構(gòu)、投入等均未到位，產(chǎn)業(yè)協(xié)作并未實現(xiàn)，內(nèi)部組織機制不健全；不同省份的考核體系大相徑庭，雙方接受的考核導向和指標差異較大。這些問題體現(xiàn)了跨江合作園區(qū)在頂層設(shè)計和制度安排上的短板，不利于凝聚發(fā)展合力。

二是“進”的力量仍顯不足，雙方合作動力難以為繼。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著園區(qū)深入發(fā)展，無論是頂層設(shè)計還是制度安排都出現(xiàn)了動能衰減的問題，雙方合作的積極性逐步下滑。比如，有的園區(qū)沒有“親兄弟、明算賬”，在利益分成、稅收分享、土地收益等方面沒有出臺成文規(guī)定，合作動力日益不足；有的園區(qū)已初見規(guī)模，但激勵措施不能與時俱進。這些問題反映了一些園區(qū)沒有找準合作共建的利益聯(lián)結(jié)點和平衡點，現(xiàn)有的收益分配標準難以讓雙方認同，合作的主觀能動性和工作效率都打了折扣。

三是“合”的渠道尚未打通，支持政策難以發(fā)揮實際效用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些政策沒有建立跟蹤推進機制，落實的“最后一公里”尚未打通，只能停留在紙面上。比如，有的園區(qū)人才落戶、編制待遇等方面有優(yōu)惠政策，但后續(xù)一直沒有建立操作層面的推進渠道，導致無人享受到政策；有的遷移項目僅有稅收分享的條款，缺少GDP等主要經(jīng)濟指標的協(xié)商分成等突破性政策，難以充分調(diào)動遷出地政府的積極性?，F(xiàn)有的一些支持政策本身是為了提升跨江合作園區(qū)的吸引力，也是園區(qū)的重點改革突破事項，但要素服務方面還有待健全。

明其路：深化改革推動跨江合作園區(qū)更好更快發(fā)展

在長三角一體化發(fā)展這一大勢驅(qū)動下，跨江合作園區(qū)大有可為，必須下好改革“先手棋”，從政府、企業(yè)、市場、人才四方面著手，推動園區(qū)更好更快發(fā)展。

聚焦長效化推進，構(gòu)建穩(wěn)定有力的組織領(lǐng)導機制。創(chuàng)新“一方為主、聯(lián)合共建”的合作開發(fā)機制，構(gòu)建“決策層-協(xié)調(diào)層-執(zhí)行層”三層組織架構(gòu)，形成自上而下、緊密配合、優(yōu)勢互補的推進格局。決策層為跨江合作園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組，由合作雙方上一層級主要負責同志牽頭，負責跨江合作園區(qū)的重要戰(zhàn)略制定、重大問題協(xié)調(diào)等事宜。協(xié)調(diào)層為領(lǐng)導小組辦公室，由兩地分管領(lǐng)導掛帥，負責跨江合作園區(qū)發(fā)展規(guī)劃、重大項目的實施。執(zhí)行層為管委會和開發(fā)公司，負責園區(qū)的規(guī)劃開發(fā)、項目招商等工作。

聚焦實體化運作，構(gòu)建互惠共贏的開發(fā)運營機制。堅持開發(fā)成本共擔，綜合考慮合作雙方的直接、間接收入，根據(jù)雙方投入的資金、土地等貢獻，協(xié)商確定持股比例。堅持財稅收入共享，可學習長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)做法，從園區(qū)啟動時起，土地出讓金以及新設(shè)企業(yè)10年內(nèi)的稅收等地方留存作為園區(qū)滾動發(fā)展資金，10年后按投入情況分享財稅權(quán)益。堅持考核體系共用，把合作共建當成主要績效，建立統(tǒng)一的考核體系，倒逼雙方心往一處想、勁往一處使。探索統(tǒng)計指標“互算”機制，在內(nèi)部考核時對相關(guān)經(jīng)濟指標協(xié)商劃分。

聚焦市場化思維，構(gòu)建靈活有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機制。制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移正負面清單，以優(yōu)質(zhì)龍頭項目延鏈補鏈強鏈，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應。對跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的優(yōu)質(zhì)項目給予支持傾斜，實行重大產(chǎn)業(yè)項目指標周轉(zhuǎn)機制。對能耗大的項目采取雙邊協(xié)商，科學調(diào)配指標；對地方經(jīng)濟影響重大的轉(zhuǎn)移項目對上申請專項指標，不計入屬地總量。在園區(qū)范圍內(nèi)，對產(chǎn)業(yè)項目可分為政府主導或引導的搬遷項目、新上項目兩大類，由雙方協(xié)商收益分享比例。

聚焦集成化服務，構(gòu)建協(xié)同高效的要素保障機制。賦予共建園區(qū)項目管理自主權(quán)，最大限度壓減項目審批時間。推進政務服務融合，探索全鏈條審批，持續(xù)精簡涉企經(jīng)營許可。探索人才評價和互認機制，加大對緊缺急需崗位人才政策支持力度，制定落實全方位人才優(yōu)惠政策。推動園區(qū)開發(fā)建設(shè)與當?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)相銜接，系統(tǒng)化布局商業(yè)、服務等公共配套，提升園區(qū)便利化水平。

（調(diào)研組成員：姜海軍、吳碧玉、陳曦、達錟、楊燚）

責任編輯：孫秋香