激活+創新：試論人大開發區工作的法律依據

一、“開發區人大工作”還是“人大開發區工作”

先討論一下有關概念的問題。除了本節節題上兩個概念外，尚有“開發區人大工委”還是“人大開發區工委”？筆者覺得，上面提到的兩組概念中，各自的后者均不會被誤讀。很明確，意即：某級人大及其常委會有關開發區的工作，以及某級人大常委會在開發區設立的工委。而各自的前者均容易被誤讀成好像開發區也設立了一級人大。

顯然，在我國，凡需要設立一級政府的行政區域，都必須先設立一級人大，由人大產生與監督政府。凡不需要設立一級政府的行政區域，均不設立一級人大，這是憲法的規定，也是我國的政體人民代表大會制度所決定的。

比如，街道不設立一級政府，只設立某級政府的派出機構（辦事處），因此，街道就不可能設立一級人大。2015年修改地方組織法后新規定：市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立“工作機構”（非一級人大）。那么，是“街道人大工委”，還是“人大街道工委”呢？與前同理。

有觀點認為，現在的浦東新區人大與政府，既是作為上海市市轄區的浦東新區的一級人大與政府，也是浦東新區開發區的一級人大與政府——以此說明：開發區也可設立一級人大與政府。

這是一種誤讀。2000年經國務院批準建立的“浦東新區人大與政府”，結束了原有浦東地區由多個市轄區（縣）政府分治的狀況。新建立的“浦東新區人大與政府”，只是作為上海市市轄區的浦東新區的一級人大與政府，而不是浦東新區開發區的一級人大與政府。

還有，上海市所轄的“浦東新區人大與政府”建立后，浦東新區開發區原有的管委會就不復存在（被撤銷），并非如有些人所認為的原有管委會“升級”成了“浦東新區開發區的一級政府”。

二、激活與用足人大開發區工作的現成法律依據

近年來，我們討論較多的是人大要不要在開發區設立工作機構（如工委），以及如何創新這方面的法律依據？這當然很重要（后面將討論）。我們是否也應當討論一下：如何“激活”與“用足”那些早已存在卻長期“休眠”著的法律依據，以此來推動人大的開發區工作？

例如，監督法規定，各級人大常委會“每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”。

有關的人大常委會應當去“激活”與“用足”這一法律依據，選擇本行政區域內開發區的總體工作或者某一方面的工作（預決算、民生實事等），有計劃地安排聽取和審議本級政府和“兩院”的專項工作報告。至于如何有效聽取和審議專項工作報告，監督法還有一些相關的規定。

筆者一直希望能夠“當真用足”人大制度的“制度空間”。其實，可以“激活”與“用足”的現成法律依據還有不少。比如：人大常委會的地方立法權、重大事項決定權，以及詢問、質詢、特定問題調查，等等。

如果我們不去“激活”與“用足”那些早已存在的法律依據，而讓它們繼續“休眠”下去，成為習近平總書記一再提醒要避免的“裝飾品”“擺設”，那么，再好的法律和制度、再多的規定和依據，也不能轉化為實際的效能。為此，筆者建議，既要重視從無到有的“創新”，也要重視“激活”“用足”。

實踐表明，“激活”“用足”的過程中也往往包含著“創新”。比如，無錫市有效“激活”了地方組織法規定的省、自治區、直轄市、設區的市人大“可以設立……其他專門委員會”中的“其他”二字，以及市轄區人大“可以設立……等專門委員會”中的“等”字，便創新了全國首個人大開發區（專門）委員會，進而還創新了設區的市和市轄區、縣（市）兩級人大開發區（專門）委員會的體制，而且已經取得了良好的實際效能。

三、探索與創新人大常委會開發區工委的法律依據

隨著開發區的區域成倍擴大、人口迅猛增長、功能走向綜合、權力明顯膨脹，從事或熟悉開發區工作的有識之士不斷呼吁：人大常委會應在開發區設立工作機構！事實上，不少地方的人大常委會已經在開發區設立了工委等工作機構。

這些機構發揮的功能主要在四個方面：一是協助有關人大常委會（包括人大開發區專委會）開展有關開發區的工作，提供來自開發區的民意和其他信息；二是聯絡開發區內的屬于不同層級的人大代表，組織和服務代表開展學習、培訓、視察、聯系選民等活動；三是召集代表聯席會議，向本開發區的黨工委、管委會反映民意、提出代表的意見建議，對管委會開展柔性監督等；四是負責辦理人大常委會所交辦的監督、選舉以及其他工作。多地人大常委會在開發區設立工作機構的實踐表明，設置此類機構是必要的。

問題是，設立此類工作機構是否缺乏法律依據？有人認為，地方組織法第五十九條第一款規定，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和法制工作委員會、預算工作委員會、代表工作委員會等工作機構”，這個“等”字，就是我們需要的法律依據。其實不然。

應當注意到，他們所引用的“設立……等工作機構”，其立法本意是指在常委會內部設立協助常委會履職的工作機構，而不包括在常委會之外設立相應的工作機構。何以見得？這可從該條的第二、三兩款中得到印證。

假如從第一款中真能引申出“可以在常委會之外設立類似工作機構”的依據，那么，立法機關為何還要先后增加第二款和第三款（關于在地區、街道設工作機構）的規定呢？在筆者看來，該條的第一款絕不包括設置在人大常委會之外的工作機構。因此，此條款就不能作為人大常委會在開發區設立工作機構的法律依據。

這就需要國家立法機關修改地方組織法，允許有關的人大常委會在開發區設立工作機構——類似人大常委會設在街道的工作機構。然而，立法不是由立法者拍腦袋即可完成的，需要以充分的理論依據和實踐依據為前提。實踐者期盼立法者提供法律依據，立法者則期待實踐者提供實踐依據、研究者提供理論依據。

實踐依據方面，如江蘇無錫、四川成都、浙江平湖等地進行了各具特色的實踐探索，積累了一些經驗。但這里有一個難點需要請教各位：為了堅持依法治國，我們確立了一條原則，即“重大改革舉措應于法有據”。難點在于：要修改法律，需要實踐依據；實踐依據又需要來自于實踐探索；為修法而開展的實踐探索本身必然于法無據。這該如何辦？有人說，我們的原則僅限定于“重大”改革舉措。筆者以為，越重大，恐怕越難解上面的難點，此其一。其二，如何區分“重大”與“非重大”？

是否可以認為凡涉及修法的均屬“重大”？或者，修法所涉及的事項也可分出“重大”與否。那么，人大常委會在開發區設立工作機構之事是否屬重大？筆者注意到，全國人大創新“專題詢問”時，于法無據。是否說明此事不屬“重大”？另外，人大在街道設工作機構，在修改法律之前，多個地方在“于法無據”情況下，已建立起人大街道工作機構的試點。說明此事也不屬于“重大”。目前，人大開發區工作機構的試點，也呈現當年人大街道工作機構試點的狀況。本人幾年前提出“相鄰參照”思路。但有一位知名憲法學者不贊成此思路。

理論依據方面，全國開發區人大研究會舉辦過十次理論研討會，取得了一批探索性的理論成果。《人大研究》雜志也刊登過多篇研究人大開發區工作機構的論文。研究會黃會長2023年出版的新著《我國人大制度視域下開發區踐行全過程人民民主創新研究》，獲得了喬曉陽主任的贊揚。他說，這部著作“對于我們研究、制定和完善開發區人大工作有關政策文件和法律法規提供了有價值的參考，彌足珍貴”。

但是，由于我國各地各級各類開發區數量眾多、情況復雜、差異很大，必須進一步深入調查和研究，總結各地實踐探索經驗和理論探索成果，厘清若干關系，把握發展目標，形成修法思路。總之，各方還須繼續努力，為促進人大開發區工作機構的立法條件日臻成熟作出貢獻。

作者簡介：浦興祖，復旦大學國際關系與公共事務學院教授，復旦大學選舉與人大制度研究中心首任主任，上海市人大原決策咨詢專家，上海市政治學會原副會長。