縣級人大體系化監督法治政府建設的架構設計與執行路徑初探

內容摘要：法治興則民族興，法治強則國家強。從法治理論和實踐維度看，黨的二十大開啟了全面依法治國新征程，中央全面依法治國委員會《關于進一步加強市縣法治建設的意見》、浙江省委《關于全面推進鄉鎮（街道）法治化綜合改革的意見》，進一步明確了推進基層法治建設的方向任務。當前，法治建設正處于深水區、攻堅期，可以說，全面推進依法治國戰略，最艱巨、最繁重的任務在基層，而最大的潛力、最強勁的后勁也在基層。把握新發展階段、構建新發展格局、提升國家特別是基層治理體系和治理能力是實現人民群眾安居樂業的重要保障，意義重大。

關鍵詞：人大監督；法治政府建設；縣鎮（街道）體系化

作為規則之治，法治能夠按照公開、公平、公正的原則處理矛盾和沖突，在基層社會具有重要地位。提升市縣治理法治化水平，是實現基層善治的必要路徑，是夯實全面依法治國基層基礎、打通法治中國建設“最后一公里”的有效抓手。其中，法治政府建設應是當前構筑核心競爭力的主要賽道，也是一個地方執政理念、治理水平、行政形象的綜合體現，人大監督法治政府建設，是作為地方國家權力機關認真執行落實黨的二十大精神的具體有效實踐。

一、人大監督法治政府建設遇到的新情況新問題

（一）基層法治化綜合改革帶來的一系列新問題。從整體推進情況看，縣級“一盤棋”格局尚未形成；從基礎建設情況看，要件要素落實尚在初級階段；從監督推動情況看，機制模式方法需要與時俱進。基層治理面臨的矛盾和問題細碎繁雜，需要用法治化的治理方式、用規則之力把這些矛盾問題統一在法治框架內加以解決，這既是法治政府建設的著力點，也應是人大監督法治政府建設的重要抓手。

（二）省、市、縣三級人大監督的實踐與面臨的新挑戰。對法治政府建設的監督，地方國家權力機關的監督具有不可替代性。浙江省人大從2020年開始，持續開展對法治政府建設情況的專項監督，聽取審議法治政府建設情況報告，政府部門主要負責人書面報告依法履職情況報告，并進行滿意度測評，當場公布結果。在此基礎上，省人大關于規范性文件備案審查，每年有要求、有推進，2023年法院、檢察院正式納入審查范圍，2024年全省開展鄉鎮（街道）規范性文件備案審查工作。與此同時，浙江省各地市縣人大在省人大指導下，有的每年聽取法治政府建設總報告或專項報告，有的每年選擇與法治政府建設相關議題聽取專項報告，有的還在年中或年末開展工作評議、述職測評。但是監督的方式還是“單打獨斗式”，互為關聯、互補聯合、整盤推進的不多。黨的二十大報告進一步強調，“以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調”，要把這些落實到人大制度的基層實踐中，就必須改進和完善已經習慣的監督方式。

二、縣級人大開展體系化監督的必要性和可行性

（一）為什么要用“一體化”推進。習近平總書記明確指出，全面推進依法治國是一項龐大的系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上著力，在一體建設上用勁。現在社會分工越來越細，大部分執法需要多個部門合作完成，基層法治化綜合改革將一部分執法權限再賦予鎮（街道），又擴大了執法關聯面、延長了執法管理線，在市級部門橫向協同短板尚未補齊的情況下，又要增加縱向鎮（街道）的協同聯動，基層治理的難度進一步增加，既考量部門與鎮（街道）作為獨立執法者在法定框架下的執法“巧勁”與“韌勁”，更考量在一條行政執法鏈上，各級行政執法機關的“團隊合作效能”。據此，人大的監督必須突破原來習慣的做法，從單一向集成化轉變，從監督一項工作變成把與法治政府建設有關的多項工作整合為“一件事”開展監督。

（二）為什么是在縣一級實踐。首先，在我們的國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。其次，在我國地方國家權力機關的架構中，縣級人大的代表選舉是直接選舉，這也決定了縣級人大及其人大代表的法定履職在具體執行中，與上級人大具有必然的實際差異，由此也進一步帶來監督工作方式在法定框架下的自有特殊性。最后，經過多輪機構改革的縣一級人大機構設置中，法制委與監察司法工委，普遍是兩塊牌子一套班子合署辦公，對上則是對應上級兩個專委，這是作為監督主體與省、市人大最大的不同。所以，在實踐中，更有利于兩個機構職能與功能的有效整合，形成更加系統的監督體系，既減少重復又增強監督合力。

（三）為什么要把鎮（街道）一起整合。從合法性考慮，地方組織法關于鎮人大，雖然沒有規定設法定的常設機關，人大街道工委也是縣級人大常委會在街道的工作機構，但在監督主體上，鎮人民代表大會具有法定性，同時《浙江省鄉鎮人民代表大會工作條例》第四章“監督工作”對鎮人大主席團，《浙江省街道人大工作條例》第十條對人大街道工委“根據縣級人大常委會交辦開展工作”有規定，應該說開展對法治政府建設情況的監督，鎮人大與人大街道工委有法定依據可循，只是在具體操作中，鎮人大與人大街道工委不可等同，法律用語也要嚴格區分。比如，聽取依法行政專項報告，鎮人代會是依法“聽取審議”，人大街道工委是“聽取討論”，而向街道議事組織那就是“工作通報”。從可行性考慮，根據黨的二十大報告明確的“完善基層綜合執法體制機制”，省委的鎮（街道）法治化綜合改革要求和《浙江省綜合行政執法條例》的規定，縣一級政府的執法事項通過賦權形式下達到了鎮（街道）一級，同級人大的監督如何跟進，找到推進基層法治化綜合改革的人大路徑，成為縣級人大必然面對和必須考慮的問題。而鎮（街道）一級有史以來依法行政的薄弱現狀，其實也包括了同級人大監督的薄弱，再加上鎮（街道）人大機構與人力不足的普遍現狀，納入縣域監督體系可以形成縣域范圍的整盤縱橫貫通，更有利于減少重復消耗、增強聯動力度和監督質效。

三、“五位一體”監督體系架構設計與執行路徑

（一）“五位一體”監督體系的架構設計

主要從五個方面形成“五位一體”監督法治政府建設的體系化架構，一年排定各項任務，互為關聯，并保持每年常態，形成全鏈條循環運行。

1.監督政府的法治政府建設總體情況。可在每年初縣人代會召開前的常委會會議上，聽取審議市政府關于法治政府建設情況的報告，重點監督總體依法行政情況，一年一報告，年年做推進。

2.監督政府工作部門主要負責人依法履職情況。（與第一項同步上會）每年初縣人代會召開前的常委會會議，聽取審議市政府工作部門主要負責人上一年度個人依法履職情況報告，選擇3～4名作口頭報告，其他以書面形式報告。重點監督政府工作部門主要負責人履行法治建設第一責任人職責情況，同時，可以根據各地實際開展對法治政府建設總體情況、部門依法行政情況進行代表滿意度測評、社會感知度測評等。

3.監督政府工作部門依法行政情況。每年對3～4個部門開展工作評議，重點監督履行法定職責、推進依法行政、加強隊伍建設情況。這項工作各地開展較多，不再贅述。

4.監督行政規范性文件。這是一項法定的、常態開展的工作，根據當前情況，重點包括了縣和鎮（街道）兩級：一是對縣政府報送的行政規范性文件進行備案審查；二是指導鎮（街道）對同級政府（辦事處）規范性文件開展備案審查。

5.指導鎮（街道）人大監督同級政府依法行政情況。根據“底下一根針”的原理，設計一項配套落實省委關于鎮（街道）法治化綜合改革的創新工作，即探索推進鎮（街道）人大監督同級政府依法行政工作。重點舉措按照 “1+3”的任務架構作設定，其中，“1”個方面保障是：縣級人大指導機制，鎮（街道）人大開展工作的保障制度，參與法治資源整合的相關單位配套機制，以及數字化保障。“3”個方面具體任務是：（1）依法履職方面。一是履行法定職責，聽取專項報告，每年中各鎮人代會聽取審議鎮政府依法行政專項報告，人大街道工委第三季度工委會議聽取討論街道辦事處報告；二是保證法律法規的執行落實，推進各級人大決議決定執行；三是監督推進“一支隊伍管執法”，推進“大綜合一體化”改革有效落地；四是逐步推進合法性監督機制；五是綜合運用監督方式和跟蹤問效。（2）發揮職能作用方面。基于人大的特定地位，在法定職責的基礎上，要發揮好市、鎮（街道）兩級人大服務中心大局的職能優勢和作用，針對性開展工作：一是助力行政爭議源頭化解，主要涉及信息對稱、互通；二是按照省委《意見》中“推動司法服務向基層末端延伸”“提升基層法治工作合力”的要求，指導承接好公檢法司專業的法治服務向基層末端延伸，搭建好平臺載體，作好協同聯動；三是推動探索法治專家平臺建設，目的是針對合法性審查這一突出短板，整合現有專業法治力量，在不越權、不影響各自法定職責的前提下，進一步提升基層法治工作合力，給鎮（街道）合法性審查工作提供咨詢、交流、培訓等。（3）依托代表和代表聯絡站方面。發揮好人大的基層陣地作用，組織好代表、代表聯絡站，以及基層在推進全過程人民民主基層單元建設中創建的平臺、載體、微品牌等，開展活動，帶領、引導人民群眾匯聚基層治理合力，確保在法治軌道上踐行好、發展好全過程人民民主。一是深化基層立法聯系點建設，二是在原有基礎上進一步深化基層單元路徑功能，三是加強街道民主議事平臺建設，四是確保人民群眾有序政治參與。

（二）“五位一體”監督體系的海寧實踐

1.抓主體，監督政府及其工作部門“1+26”責任落實。牢牢把握市政府是法治政府建設的主體，政府各工作部門是這條線的主體這一定位，緊盯“1”個政府“26”個工作部門的主體責任落實，實行“單項督、綜合督、體系督”遞進式監督。單項督：每年聽取審議執法機關的執法情況報告，從具體執法層面找出問題、找準癥結開展監督。綜合督：綜合各項監督開展執法檢查，階段性、綜合性對法律法規執行進行體檢；開展工作評議，評議對象與監督執法對象掛鉤，人大對評議對象執法情況的審議意見作為必督內容。體系督：在監督政府總體法治建設中，按職能再細化監督各工作部門工作，定位監督人大常委會任命的部門主要負責人履職情況，從全局到局部，從條線到塊狀，從事到人，互為關聯整體推進。

2.抓源頭，監督規范性文件從“糾問題”到“防未然”。備案審查關口前移、流程前置，對法定報備進一步細化分解為五類17項實行清單化管理，卡住流程節點、時間節點等必經環節作前置性規范，有效減少進入人大審查環節的“硬傷”。延伸監督至執行過程，結合監督議題，對應開展規范性文件實施后評估，并督促政府及其工作部門建立實施規范性文件績效評價制度，為定期調整與清理壓實基礎。開展定期聯合協同檢查，2021年開始，根據人大的備案審查報告，海寧市依法治市領導小組辦公室統一建立全市規范性文件督查機制，形成黨委、人大、政府、法院、檢察院定期聯合協同審查的工作格局。2023年，聯合開展檢查4次，查擺各類問題50余條，對于涉及專業性或疑難復雜的文件進行專題研究。

3.抓基層，指導鎮（街道）人大落點匯聚聯動監督。2023年7月下旬至9月中旬，各鎮的年中人代會、人大街道工委會議和各街道居民代表會議陸續召開，會前，市人大常委會發出通知，由監察司法工委牽頭，統一對聽取報告的會議、報告人身份、報告內容、報告中的法定用詞等提出指導意見，并分別制發鎮政府報告和街道辦事處報告兩個模版，同時與法治政府建設密切相關的鎮（街道）年度重大行政決策事項目錄、行政規范性文件統一表格形式，同步清單化上會“亮曬”。期間，還進行了法治政府建設感知度評價，評價為“好”的最高90.5%、最低為78.4%。

4.抓協同，程序重塑機制迭代保障基層首創。圍繞體系化運行，進一步完善橫向與關聯單位、縱向與鎮（街道）的工作流程機制，改變老習慣重建新程序，強化整體聯動。

（1）市級依法行政聯席會議機制延伸到鎮（街道）。持續15年的人大推進依法行政聯席會議機制，首次擴大至鎮（街道）一級。2023年5月，人大、政府、法院、檢察院聯合召開全市大會，通報情況和案例分解，形成市、鎮（街道）上下貫通、一體運行的法治監督格局。

（2）創建“五位一體”監督專報機制。站位人大監督角度，以“通報+亮曬”的形式，對納入人大監督范圍的市、鎮（街道）依法行政事項，整合通報不規范問題，在此基礎上，向市政府提出對下指導、督促的重點方向，對市人大指導鎮（街道）人大提供針對性指向，確保既監督到點子上，又防止眉毛胡子一把抓。2023年以來已發布3期專報。

（3）創建鎮（街道）合法性審查聯動監督機制。針對鎮（街道）法治化建設薄弱問題，在海寧市委依法治市領導小組統一領導下，組建工作專班，創建規范性文件聯動監督機制。一是聯動“一張清單”管監督，12個鎮（街道）合法性審查事項目錄清單化管理，厘清人大與政府監督管理邊界，納入人大監督的事項，在政府審核后向人大備案。二是聯動“一支隊伍”助監督，整合縣域內的合法性審查力量，構建“法智聯盟”專家庫。三是聯動“一項巡檢”查問題，每季度聯合開展巡檢評查實地評估，2023年5月建制以來，召開2次評查會，發現問題9個，均已落實整改。

（4）創建協同推進基層治理模式。依托全過程人民民主基層單元，建立“代表聯絡站+公檢法司、綜合執法”協同推進基層治理模式，匯聚基層治理合力，形成具有海寧人大辨識度的助推基層社會治理格局。相關宣傳報道在學習強國、民主與法制周刊、民主與法制網、民主與法制時報、浙江衛視新聞、浙江人大公眾號、浙江人大雜志刊發。其中，“代表聯絡站+法院共享法庭”助企品牌“安商驛站”得到省高院推廣，“代表聯絡站+檢察益之家”得到最高檢現場會推廣。

（5）創建“代表評執法”活動機制。探索代表聯絡站每季度開展“代表評執法”活動機制，代表參與“綜合查一次”現場監督綜合執法，代表與執法人員一同出現場，并對執法人員現場執法的執法形象、執法程序、執法規范等情況進行評價，以小分隊、現場看、現場評、現場督的形式，通過“監督+培訓”，既能現場監督綜合執法，又能夠帶領、引導、培訓代表增強監督依法行政的實操能力。2023年3月啟動以來，開展活動70次，329位代表參與檢查企業206家，評價優良率為99%。

（三）“五位一體”監督體系的海寧實效參考

1.推動基層人大監督方式從單一向集成轉化。通過縣級總體方案謀定一屆監督法治政府建設規劃，執行中把握人大監督規律，按責任主體、時間節點、流程環節再做細化分解，一年為一周期，圍繞“一件事”循環開展監督，力量更加集中。把鎮（街道）人大整合納入聯動推進的首創做法，更加符合地方國家權力機關中縣級人大與鎮（街道）人大的法律定位與現實需求，通過縣級人大確定規范標準，指導鎮（街道）清單化開展監督，一是針對性開展工作，彌補專業與力量不足短板；二是把各鎮（街道）法治建設情況統一標準集中起來，既把握全局又在集中比對中精準發現問題；三是通過“五位一體”監督法治政府建設數字化應用，自下而上促進體系監督更具系統性、持續性、連貫性，更加突顯人大集體行權的監督合力。

2.找到推進基層法治化綜合改革的人大路徑。基層法治化綜合改革內容龐雜，人大作為地方國家權力機關，在搭建平臺促成聯動協同合力上更具整合能力，通過人大監督可以推動各方相關聯動機制的建立實施，達到切入角度不同，資源可共享、問題同分析、措施能協同、結果保一致的目的。

3.為促進各方監督貫通協調提供“海寧素材”。海寧人大“五位一體”監督法治政府建設的三個文件出臺后，海寧市委依法治市領導小組出臺《關于全面推進鎮（街道）法治政府建設的意見》《2023年法治海寧建設考核評價辦法》，把人大與政府的這項工作作為對鎮（街道）的考核評價指標。由此想到，要落實黨的十九屆四中全會提出、黨的二十大報告進一步強調的“以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調”，就要在縣域范圍進一步形成多元監督合力。為此，海寧正在積極謀劃，以法為本，以治筑基，整合黨委監督、人大監督、司法監督、檢察監督、行政執法監督，形成“海寧·法治五聯督”，為促進各方監督貫通協調提供“海寧素材”。

作者簡介：王曉圓，浙江省海寧市人大常委會監察司法工委主任。