票決制：生成邏輯、法治運行與保障

內容摘要：民生實事項目人大代表票決制雖已在全國各省份全面實施，但整體仍處在“摸索”階段。海南自貿港票決制的實施，是地方人大發揮代表職能、優化地方治理的又一實踐亮點。人民民主理論是票決制的邏輯起點，其同人民代表大會制度的豐厚底蘊，助推票決制從構想走向階段化實踐發展。憲法法律賦予了票決制權能基礎，強化了票決制的法治運行，但尚存諸如規范、程序以及監督等層面的困境。為回應票決制法治化運行的法治需求，需通過加強規范化建設促使自貿港票決制依法行權，以“數字改革”推動自貿港票決制流程再構造，堅持黨委全面領導并主導監督票決制實施，形成以人大統籌監督的監督合力對接閉環監督，為推動票決制開展提供法治保障。

關鍵詞：全過程人民民主；票決制；自貿港；人大監督；各類監督

一、引言

民生問題歷來是國家和社會發展的根本問題，亦是中國共產黨不斷探索和解決的重大問題。習近平總書記于2004年在浙江工作時提出并推動建立“為民辦實事長效機制”，要求政府在充分征求意見的基礎上，每年辦10件實事并寫入政府工作報告。該項機制成了開展票決制的理論指引。票決制是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上，提出民生實事候選項目，經同級人民代表大會以代表投票表決的方式確定正式項目后，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾等主體監督的制度。需要指出的是，該項制度同民主票決制（決議制）的重要區分在于后者旨在通過投票來決定事務或項目，廣泛應用于公共決策、政治選舉、公共事務等領域；而前者特指應用于民生實事項目的決策過程中，并由人大代表行使其票決權限。

在理論研究層面，筆者在中國知網中以“票決制”為關鍵詞進行檢索，結果顯示，自2018年浙江省票決制逐漸實現市、縣、鄉三級全覆蓋以來，學界開始將研究視野著重于票決制領域。且就目前票決制研究而言，主要處于人大機關的發文及報刊宣傳等層面，鮮有學者就票決制進行專門研究。其一，就人大機關的發文及報刊而言，如浙江省人大常委會辦公廳會議處賀偉軍基于“全過程人民民主”基層民主治理視角，認為票決制既有國家權力機關實行票決民主的內涵，亦兼容社會主義協商民主的優勢，并提出票決制實施應注重依法行權、程序設計、閉環管理、注重跟蹤問效等切實措施[1]；山東省人大常委會指出，票決制應堅持黨的領導、廣泛征求意見，開展全過程有效監督并強化監督剛性[2]；海南自貿港票決制實施以?？谑新氏葒L試，為推進票決制實施提供法治保障[3]。其二，就學者針對票決制研究而言，有學者結合浙江、廣東、江蘇等票決制地方實踐進行研究。如汪瑋通過案例分析法，以浙江省人大票決制實踐為研究樣本，提出票決制充分體現了人民民主兩種形式的有效結合及人民民主復合主體的主體性特征[4]；周光輝、劉傳明基于浙江省票決制實踐視域，認為票決制發揮了推進地方政府民主決策、確保公共資源合理配置、保障民生項目有效落實、發揮地方人大職能作用和構建地方新型治理格局等五種基本功能[5]；秦遠航以深圳市票決制的制度建構與實踐為研究視角，提出全過程人民民主始終堅持以人民為中心之價值邏輯，堅持剛性制度與彈性裝置協同配合之制度邏輯，堅持問題導向、目標導向、結果導向有機統一之實踐邏輯和以民主發展推進國家治理現代化之發展邏輯[6]；孫柏瑛、周保民以江蘇省某地票決制為研究樣本，結合地方人大規范與助推政府行政任務的執行，以確保落實人民意愿的“民意發包”治理方式，認為“民意發包”體現了雙向調適的民意集成、規范提格的民意認證、民意貫穿的項目監督以及多維并重的結果評價四個機制[7]。

基于此，現有研究皆對票決制的價值意蘊如全過程人民民主價值內涵等方面形成了基本共識，為推行票決制提供理論支撐。然而，目前沒有學者結合自貿港票決制實踐進行研究。此外，諸如票決制的制度本身依托何種理論生成，如何基于法學等視角，結合中國特色社會主義法治體系之運行為票決制實施提供法治保障等問題，值得進一步剖析。

在地方實踐層面，目前票決制已在多個省份和地區開展實施，且以浙江省為代表，2022年9月，浙江省十三屆人大常委會通過《浙江省民生實事項目人大代表票決制規定》，為全國各省實施票決制提供了典范。但不容忽視的是，海南自貿港票決制在推動全國票決制全面鋪開中扮演了舉足輕重的角色，如2024年1月25日，海南省七屆人大三次會議審議通過《海南省人民代表大會關于實施民生實事項目人大代表票決制的決定》（以下簡稱《決定》），在充分吸收各地經驗的基礎上，進一步深入推行票決制實施。然而，就法治實踐而言，如何通過包括自貿港《決定》在內的諸多票決制地方立法，進一步規范票決程序與實質層面，并推進與完善票決制監督格局等方面問題，亦值得商榷。

鑒于此，本文將試圖以海南自貿港票決制之地方實踐為切入點，結合以人大監督為統籌的票決制監督格局視域，探討自貿港票決制生成邏輯與法治運行，并力求為推進自貿港票決制提供明晰的法治保障。由此，為自貿港票決制理論研究乃至全國各省票決制實踐發展略盡綿薄之力。

二、票決制的生成邏輯

票決制的生成邏輯意旨票決制依托于何種理論與制度產生，并在實踐中經歷了何種變革。人民民主理論的科學導向作為票決制的邏輯起點，其同人民代表大會制度的豐厚底蘊，為票決制從構想走向階段化實踐提供了重要理論與制度支撐。

（一）理論邏輯：人民民主理論的科學導向

何謂民主？作為近代資產階級民主派的代表，盧梭基于全體社會成員共同意志的公意理論強調人民主權思想，認為政府不是人民的主人，而只是人民的公仆，“主權者和人民職能有一個共同的利益，以便國家機關的一切活動都永遠以共同的福利為宗旨，而要做到這一點，就必須人民和主權者彼此視為一體”[8]。盧梭的人民主權思想推動了資產階級民主理論的進步，但未能超越歷史發展局限。對此，馬克思主義民主觀超越了近代資產階級民主理論范疇。馬克思、恩格斯曾強調：“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此，全部問題就在于確定民主的真正意義?！盵9]民主的真正意義在于結合具體國情實現理論與實踐的創新結合。由此，中國式民主的生成正是將馬克思主義民主觀同具體國情相結合，實現了馬克思主義中國化的實踐創設。

在社會主義建設時期，毛澤東將幾個革命階級聯合專政的理論在1949年發展為人民民主專政的理論：“對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政。”[10]并將其上升到法律上層建筑。我國1954年憲法第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。”后在改革開放和社會主義現代化建設新時期，1982年及以后版本的憲法將我國的國體作為總綱的開頭，并進一步科學闡明了我國社會主義民主政治的國體，將“人民民主專政”明確寫入憲法中：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。這為票決制構想與實踐提供了民主政治邏輯遵循。其一，票決制堅持民主化原則。票決制充分保障人民群眾知情權、參與權、表決權與監督權，“四權”共同作用于票決制發展全過程，并擴大票決制民意匯聚之范圍與深度。其二，票決制落實科學化決策。票決制形成“群眾提、代表定、政府辦、人大評”的工作格局，各級人民政府在票決制中發揮著民生實事項目的征集、初步篩選與組織實施的作用，而群眾與人大代表則充當科學化決策的重要角色。

（二）制度邏輯：人民代表大會制度的底蘊

習近平總書記曾有言：“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權。”[11]票決制從構想走向實踐是社會公眾通過人民代表大會制度載體實現人民當家作主之具象化，并實現了民主監督同人大監督的創制結合。我國的政體——人民代表大會制度是推行票決制的根本政治制度。鄧小平同志指出，“我們的制度是人民代表大會制度，不搞西方那一套，社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一作出決議，就立即執行，不受牽制”[12]。就公眾參與國家社會治理與監督而言，人民代表大會制度是我國民主同西方民主“多數人的暴政”抑或“選舉精英的統治”之根本區分所在[13]。與此對應，我國民主監督不單依靠人民實現監督，而是由人民通過人大制度來實現監督。習近平總書記在第十九屆中央紀委第五次全體會議上強調人民群眾監督的重要性：“要充分發揮監督在基層治理中的作用，推動監督落地，讓群眾參與到監督中來?！逼睕Q制主要包括民生實事項目征集初定、審議票決、實施評估三個階段。在票決制監督層面，其本質邏輯是在憲法和法律框架內，在程序上整合社會公眾與人大代表等主體，通過提出意見、聽取報告、調研視察、專項督查等方式，對項目實施情況與效果進行監督評估。由此實現社會公眾同人大主體在監督層面上的創制結合，彰顯人大制度與民主政治建設之新成效。

習近平總書記在中央人大工作會議上明確指出，人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體[14]。由此，我國人民代表大會制度豐富了全過程人民民主的時代架構。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對中國民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主重大理念并大力推進，民主價值和理念進一步轉化為科學有效的制度安排和具體現實的民主實踐。習近平總書記指出我國人民民主的本質優勢，即我國全過程人民民主實現了過程與成果、程序與實質、直接與間接、人民與國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主[15]。2022年10月，黨的二十大首次將“全過程人民民主”的表述寫入中共黨代會報告，明確指出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”，并將“發展全過程人民民主”納入中國式現代化的本質要求。票決制構想的實踐與發展，符合我國新時代全過程人民民主的科學內涵與邏輯。同時，全過程人民民主的時代架構體現了民主參與、民主決策與民主監督機制，三者不分主次，相互貫通，共同作用于票決制全過程。

（三）現實邏輯：票決制發展的階段化進程

就民生實事票決制度的地方實踐而言，該制度以浙江省為代表。在程序上，現今包括海南自貿港在內的各地所開展的票決制基本上沿用了浙江省寧海縣的做法，程序皆主要包括征集初定、審議票決、實施評估三項步驟。票決制的發展經歷了早期探索、理論指引、逐步推廣以及全面鋪開四個階段（見表1）。事實上，關于票決制的探索，其最早源自2003年上海浦東惠南鎮為解決老百姓急需政府辦理的實事和生活中的急難愁盼問題而推出的民生實事項目落實制度。2004年10月，習近平總書記在浙江提出“建立健全為民辦實事長效機制”的民主實踐構想，旨在要求政府在充分征求意見的基礎上，每年辦10件實事并寫入政府工作報告。由此為票決制地方實踐的開啟提供了理論指引。隨后，浙江省出臺全國首部針對民生實事項目落實的規范性文件《關于建立健全為民辦實事長效機制的若干意見》，要求通過民情反映機制、民主決策機制、責任落實機制等一系列工作機制，保證為民辦實事工作進一步規范化與制度化。值得注意的是，該份文件將民生實事項目的落實責任交由政府，仍未確立由人大代表行使民生實事項目票決權。2008年伊始，浙江省寧海縣在鎮級層面開展實施票決制，行使民生實事項目票決權的人大代表正式登場。隨后，浙江省逐步在全省范圍推行實施票決制，并取得顯著成效。2022年3月，全國人大修正地方組織法，吸收了票決制實踐創新做法，為全國各地開展票決制提供了明確的法律依據。

三、票決制的法治運行

在國家法律層面，票決制實施中的人大機關、人民群眾等主體權力來源于憲法、地方組織法等法律的賦予。在地方規范層面，地方人大結合本區域的發展特色制定出符合本地域的地方性法規，為票決制的地方創新提供規范依據。同時，以人大監督為統籌的監督格局，保障并強化票決制在法治軌道上有序運行。然而，就票決制實踐之法治化運行而言，諸如在票決制規范、程序以及監督等層面尚存困境并亟待解決，以此切合票決制之法治需求。

（一）運行基礎：憲法法律賦予票決制權能基礎

其一，憲法確立的人民代表大會制度為票決制實施提供根本制度遵循。毛澤東同志認為：“至于還有所謂‘政體’問題，那是指的政權構成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。”[16]對此，憲法第二條體現了人民代表大會制度的三重價值意蘊。第一，其蘊含著我國國家的一切權力屬于人民的人民主權原則；第二，人民主權原則的實現方式，在于我國的政權組織形式即人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的國家機關行使國家權力；第三，人民管理國家事務的方式，在于人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。由此，票決制正是基于人民主權原則的行權邏輯，創制了人大與社會公眾參與社會事務管理的新型格局。其二，憲法相關法新設了人大票決制“項目”之討論決定權。地方組織法作為憲法關于地方政權建設規定的立法實施，是關于地方人大、地方政府的組織和工作制度的基本法律。黨的十八屆三中全會明確提出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。” 2017年，中共中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，就加強人大討論決定重大事項作出頂層設計，明確提出制度性、程序性要求。2022年3月，地方組織法的修正吸收了票決制實踐創新做法，將票決制項目的討論、決定權納入地方人大及其常委會的職權范疇。詳言之，新修正的地方組織法第十一條第三項、第五十條第一款第四項和第二款中，在縣級以上地方人大及其常委會討論決定本行政區域內的“重大事項”后并列加入“項目”一詞；第十二條第一款第三項中，在鄉鎮人大決定本行政區域內的“建設計劃”后，增加了“項目”。由此為各級各地開展票決制提供了明確的法律依據。同時，在第五十條關于縣級以上人大常委會的職權規定中，專門增加一款，規定縣級以上地方人大常委會討論“本行政區域內的重大事項和項目，可以作出決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關國家機關或者單位研究辦理”。此外，結合《海南省鄉鎮人民代表大會工作條例》第二十八條規定，鄉鎮人大主席團履行宣傳貫徹上級人大及其常委會和本級人大決議、決定的職責。由此為鄉鎮級人大實施票決制提供了地方立法行權依據。其三，具有地域特色的海南自貿港法律亦明確了自貿港社會治理導向。中共中央、國務院印發的2020年《海南自由貿易港建設總體方案》中進一步強調，“打造共建共治共享的社會治理格局”。為此，2021年《海南自由貿易港法》第八條明確海南自由貿易港需構建系統完備、科學規范、運行有效的海南自由貿易港治理體系，并提高社會治理智能化水平，完善共建共治共享的社會治理制度。自貿港票決制融合了人大、政府、社會公眾等多元主體的治理需求，并側重于化解社會矛盾的治理格局，此亦與黨的二十大報告提出的“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”相契合。

（二）地方運行：自貿港票決制之地方立法實踐

2022年10月19日，?？谑姓絾?023年民生實事項目征集工作，標志著海南省票決制工作正式拉開序幕。海南自貿港進一步推進了票決制的地方立法實踐。首先，海南省委領導自貿港票決制全面推行。2023年7月21日，海南省委出臺《關于全面推行民生實事項目人大代表票決制的意見（試行）》，明確將在全省范圍內分步推進實施票決制，并于2025年底前實現票決制全覆蓋。相較其他省份而言，鮮有省委專門出臺意見，并要求包括省人大在內的全省地方各級人大實施票決制。其次，自貿港票決制高度融合地方人大行權履職保障。2024年1月25日，海南省七屆人大三次會議審議通過自貿港票決制決定，由此意味著在全國范圍內，海南省首次以人代會表決形式通過自貿港票決制決定?；诜ɡ硪暯牵Ｄ献再Q港的做法更貼合票決制實施中以人大主體為統籌的立法、決策與監督之行權方式，為自貿港票決制推行提供更為科學的地方人大職權依據與保障。再次，自貿港票決制在項目征集、篩選機制與票決程序上更趨向規范化。如2022年9月通過的《浙江省民生實事項目人大代表票決制規定》第十五條雖在審議環節中規定，人大代表有權提出項目審議意見，同級人民政府依據第十四條規定具有派員聽取意見、回答詢問、并根據要求介紹具體情況的職權，但并未規定同級人民政府具有“提出意見權”，政府主體在審議階段顯得較為被動與“無力”，一定程度上會挫傷政府參與積極性?；诖?，為發揮多元主體治理的能動功效，海南自貿港決定第六條規定，人大代表在審議中提出修改意見的，本級人民政府有權提出處理意見報請大會主席團決定。由此發揮政府等多元主體在票決制實施中的能動牽引效能。此外，決定還為自貿港票決制實踐提供了地方立法創新（見表 2）。最后，自貿港票決制擴大深化了監督類型。如?？谑腥舜蟪Ｎ瘯⒚裆鷮嵤马椖慷睫k列入年度監督工作計劃，并制定《2023年市級民生實事人大代表票決項目監督實施責任分工》，強調票決制實施的“全過程監督”理念。2024年，自貿港決定進一步吸收了海口的地方立法實踐經驗，如其第一條、第九條明確票決制的組織實施需接受如人大、群眾及審計等各類監督，相較其他省份的票決制實施，其擴大深化了票決制組織實施的監督類型，推動各類監督貫通協調票決制“全過程”。此外，海南省人大結合自貿港發展，實現了票決制省級實施的地方立法創制。如自貿港決定第一條明確提出“在全省全面實施民生實事項目人大代表票決制”。這標志著，海南省率先在全國省級層面實施票決制，并建立全國首個省級層面人大主體牽頭責任制。

（三）監督運行：以人大監督為統籌的監督格局

監督保障執行，強化制度執行力，通過監督保障黨和國家治理各項決策部署、政策措施貫徹落實[17]?！耙员O督促執行”，以人大監督為統籌的監督格局，亦包括自貿港在內的各地票決制治理效能，體現在三個方面。

首先，人大主體的獨有性質決定其在票決制中的角色地位。習近平總書記在2021年10月13日中央人大工作會議上，首次提出“四個機關”的重要論述：各級人大及其常委會要成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關[18]。我國各級人大及其常委會具備“四個機關”的復合型功能?；诜ɡ硪曈?，人大及其常委會集決定權與監督權于一體。人大及其常委會決定權主要依據地方組織法；各級人大常委會監督權則歸屬于監督法，如第八條第一款規定各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府的專項工作報告。在票決制層面，監督法為地方人大及其常委會開展票決制監督提供了上位法依據。譬如，自貿港決定第三條明確票決制項目需征集人民群眾普遍關注的民生問題，這與監督法中第八條第一款規定的“社會普遍關注的重大問題”相對應，由此促成自貿港票決制地方立法與監督法中人大常委會監督權相切合。

其次，人大代表在票決制監督格局中發揮“統籌”作用。人大代表是人民代表大會的主體，是黨和國家聯系人民群眾的橋梁和紐帶。人大“統籌”意旨在票決制實施全過程，由人大代表負責協調各主體，共同參與并組織實施票決制，以期實現“1+1>2”的多元治理效能。如海南自貿港為推動票決制落地，在省人大常委會指導下，組織省人大代表征求市縣人大常委會、市縣鄉基層人大代表以及廣大群眾意見[19]。在監督治理邏輯層面，人大統籌各類主體旨在推動各類監督貫通協調于自貿港票決制“全過程”。如2023年9月，瓊海市委辦印發《關于全面推行民生實事項目人大代表票決制的意見（試行）》明確提出，“全過程監督推動民生實事項目落地見效”“發揮人大監督與紀委監督、審計監督的貫通機制”。此外，海南省人大常委會研究制訂《省級民生實事項目實施情況監督評價方案》和《2024年省級民生實事項目督辦分工方案》，并成立由省人大常委會、省人大代表與省政府督察室人員等組成的監督小組，形成有機貫通、相互協調的監督機制，進一步提升人大監督的實效性[20]。在統籌監督方式上，人大代表以聯席會議制度、制訂年度民生實事監督工作方案等方式，協調各票決制參與主體，開展專題調研、詢問、視察等日常監督。此外，人大常委會對政府等主體的“直接”監督，體現于項目篩選與組織實施等環節；而人大通過對人大常委會監督職權的再監督，實現對票決制參與主體的“間接”監督。

最后，自貿港票決制實踐證成了以人大監督為統籌的新型多元化監督治理格局。目前，自貿港決定中已明確的監督類型包含：第一，以人大及其常委會為主體的人大監督。如自貿港決定第九條明確各級人大常委會和鄉鎮人民代表大會主席團應將項目實施情況列入年度監督工作計劃，通過聽取和審議專項報告、專題詢問等法定方式，監督本級人民政府實施民生實事項目，并對項目實施情況進行滿意度測評。第二，以社會公眾為主體的群眾監督。“民生實事項目”是票決制以“人”為面向的具體體現。自貿港決定第一條明確了票決制需接受群眾監督。如在項目征集環節，應廣泛收集人民群眾普遍關注的民生問題，使公共服務最大限度覆蓋轄區全體群眾，突出票決制普惠性。此外，人大會議票決后，需向社會公眾公布項目票決與組織實施情況，社會公眾具有“主動”監督職能。第三，以新聞媒體、網絡平臺等為主體的輿論監督。自貿港決定第三條明確規定票決制通過新聞媒體、網絡平臺等途徑發布民生實事項目征集公告，并充當社會各界參與票決制項目征集與實施監督的“引導”角色，其本質監督力量亦在于社會公眾，而票決制強調社會公眾通過媒體等渠道實施監督，旨在追求監督的及時性、廣泛性。第四，以地方政府為主體的行政監督。自貿港決定第四條明確各級人民政府負責項目篩選，并兼顧考慮政府財政承受能力等因素，篩選初步候選項目；若有不具備保障要素或者可能增加群眾、企業負擔和政府債務風險的項目，人民政府有權不將其列為初步候選項目。第五，以審計機關為主體的審計監督。自貿港決定第九條規定各級人民政府審計機關應當加強對民生實事項目資金使用的審計監督，確保民生實事項目財政資金依法使用。

（四）法治需求：票決制實踐之法治化運行困境

首先，在票決制規范層面。目前，包括海南自貿港在內的各地票決制實施中，做法皆不完全一致，總體而言，仍存在標準不一、程序不規范等不足。如，在實施評估環節，項目實施的評價方式，監督評估的科學性、專業性與精準性有待進一步加強[21]。誠然，海南省七屆人大三次會議雖于2024年1月23日通過了決定，為海南自貿港票決制實施提供地方立法依據，但其規定較多側重于票決制實施的程序層面，在諸如票決制應如何在實質層面科學組織、監督及評估等考量依據并未規制，票決制的整體實施仍處在“摸索”階段。2018年《中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中明確了海南自貿港發展目標的總體要求：到2025年，民主法制更加健全，治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，以地方導向推進票決制合乎自貿港民主法制與治理需求。由此，需從黨領導自貿港票決制、發揮人大統籌立法優勢、健全考核評價與責任追究機制等方面，完善地方立法并出臺相應規范，推動自貿港票決制各行權主體用權規范化。

其次，在票決制程序層面。如前文所述，當前包括海南自貿港在內的各地票決制開展仍處于“摸著石頭過河”階段。如民生實事項目征集渠道較為單一、范圍不廣，社會參與度低，與人民群眾的期望還有距離；在項目審議票決環節，個別項目說明過簡、量化不夠，不利于代表的審議和票決等問題，在自貿港等各地票決制的開展中亟待解決。黨的二十大報告明確提出了“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的行動綱領，并對加快建設數字中國、法治中國作出了具體部署。2023年3月，國務院新聞辦公室發布《新時代的中國網絡法治建設》白皮書，提出要以法治力量護航數字中國高質量發展，為網絡強國建設提供堅實的法治保障。數字法治包括法治領域數字化維度，即以數字化提高法治效率、賦能法治效果，用數字技術推動法治方式變革、塑造數字正義形態[22]。故此，自貿港票決制的發展需與“中國式現代化”數字法治發展相接軌。

最后，在票決制監督層面。近年來，全國各地開展票決制雖取得了階段性成效，但票決制工作機制尚未健全，如在項目監督上，政府主動接受人大監督的意識有待加強，現有的人大監督方式形式比較單一，監督仍缺乏計劃性和系統性[23]。當前，健全黨和國家監督體系已進入系統集成且協同高效的新階段，各監督類型的關聯性及互動性愈加增強。而外部監督作為黨內監督的有力補充，是不可或缺的監督機制。黨的二十大報告明確指出，我國未來五年的主要目標任務之一，是全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高，中國特色社會主義法治體系更加完善。故此，在自貿港票決制監督層面，需注重外部監督類型在健全黨和國家監督體系之功效，并以黨內監督為主導，推動各類監督貫通協調于票決制全過程，形成“合力”與“閉環”監督。

四、票決制的法治保障

法治保障體系是指“確保法治建設進程順利推進與法治建設目標如期實現的各種條件、要素所構成的一個相互聯系、相互作用的系統”[24]。法治保障應涵蓋法律制定、實施和監督全過程。故此，為回應票決制法治化運行之法治需求，需從票決制行權規范、實施流程以及監督機制等領域，為包括自貿港在內的各地票決制開展提供法治保障借鑒。

（一）依法行權：加強自貿港票決制規范化建設

其一，需健全黨內法規制度，為黨領導自貿港票決制提供黨規依據。黨內法規為把黨的領導貫徹落實到全面依法治國全過程和各方面提供重要制度保障，在形成全面依法治國總體格局中發揮重要作用，在保障“黨對全面依法治國的領導”實踐中擔當著舉足輕重的角色[25]。為此，在黨領導自貿港票決制之黨規層面上，各級黨委、黨的工作部門可結合本區域特色出臺相應意見或指導意見等，優化黨委領導票決制“質”之層面建設。

其二，需發揮人大主導立法之優勢，健全自貿港票決制規范制度。第一，注重自貿港票決制科學立法。地方各級人大常委會需切實加強對票決制工作的組織指導，加強統籌聯動，健全完善機制，及時分析研究并推動解決票決制中遇到的新情況、新問題，必要時可直接作出決議決定，為票決制工作開展提供法治保障[26]。第二，加強自貿港票決制民主立法。黨的二十大報告指出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。為此，需充分運用“對話榕樹下”基層立法聯系點制度?；鶎恿⒎撓迭c是民主民意表達的重要平臺和載體，是新時代催生的民主立法新實踐。票決制根本目的旨在以民為本，由此意味票決制立法須結合基層民主意見，通過國家立法“直通車”直擊廣大群眾最關切的問題。

其三，需完善考評追責制度，為自貿港票決制營造依法監督的法治環境。自貿港決定僅明確了票決制需接受監督，但未規定末梢監督的考核評價與責任追究制度。為此，可結合本區域特色，出臺“海南自由貿易港票決制考核評價和責任追究規定”，為自貿港票決制考核評價與責任追究提供明確規范指引。詳言之，就考核評價的主體與對象而言，一是規定考核評價主體是由各級人大代表組成的票決制考核評價小組，負責具體票決制考核評價工作；二是規定考核評價對象是下級人民政府及本級人民政府負有票決制組織實施及管理職責的部門。就考核評價的內容與結果而言，一是建議需將目標任務、完成時限、資金安排、保障措施以及群眾滿意度等事項納入指標體系；二是建議將考核評價結果作為對被考核評價人民政府、部門及其負責人綜合考核評價及責任追究、獎懲任免、票決制資金安排等的重要依據。就責任追究而言，建議明確在票決制或考核評價工作中不履行或者不正確履行職責等進行責任追究，實行票決制終身追究制。此外，為推動票決制有序落實，建議充分結合《海南自由貿易港公職人員容錯糾錯辦法（試行）》，將“支持實干、激勵創新”作為首要原則，以“三個區分開來”機制1為在海南自貿港票決制建設中勇于改革與擔當者提供容錯糾錯保障機制。

（二）數字改革：推動自貿港票決制流程再構造

其一，以“數字化”推動優化自貿港票決制實施程序。第一，通過“數字”改革，拓寬民生實事項目民意征集渠道。建議在項目征集前，通過“海南人大”等官方平臺發布本年度有關征集事宜，給予社會公眾參與社會治理必要且合理的預期。在項目征集時，通過微信、自媒體以及相關官方網絡平臺多渠道發布有關項目征集公告。在項目征集后，亦通過“海南人大”等官方平臺向社會公眾公布民生實事項目征集情況，并根據征求意見與建議，結合公眾意見求證有關項目實施的可行性。第二，結合“數字”改革，提升自貿港票決制人大代表審議與票決質效。需充分結合地方數字化技術及其立法效能，在無記名投票原則上，實現人大代表民生實事項目審議、票決權間的有機互動。如《海南省人民代表大會議事規則》第二十四條與《海南省人民代表大會常務委員會議事規則》第十五條皆規定需運用現代信息技術，推進會議文件資料電子化，采用網絡視頻、電子化報到等方式為代表或組成人員履職提供便利和服務。

其二，探索建立自貿港票決制“數字”監督機制。運用“互聯網+”，開展網絡監督，將“鍵對鍵”與“面對面”相結合，推動監督小組與基層監督有效銜接。如浙江省寧?？h人大常委會探索開展“已票決民生實事項目實施過程代表跟蹤監督系統”，以數字賦能票決制監督[27]。此亦為自貿港票決制開展實施監督提供借鑒經驗。故此，建議通過微信建立由省級人大常委會主管的“自貿港票決制監督平臺”公眾號，并由人大代表專門負責管理。詳言之，需在該監督平臺內設置“一鍵監督”專欄，引導社會公眾按照級別管轄原則及相關流程提交評價意見與建議，并附上有關圖片或視頻。負責管理的人大代表通過梳理歸納相關意見與建議，移交至對應的票決制監督小組。各監督小組應以事實為根據，直擊自貿港票決制開展中的問題，并向負責落實該民生實事項目的政府或部門提出監督檢查建議，結合“數字”監督推動各類監督貫通協調于自貿港票決制“閉環”監督。

（三）主導監督：堅持黨委全面領導票決制實施

事實上，目前在全國范圍內實施的票決制皆形成了黨委領導、人大統籌、政府主責、代表票決、群眾參與的工作機制。黨領導票決制工作，是推行票決制法治化進程之“強保障”。

首先，在票決制主體層面，切實發揮各級黨委領導作用。黨委充當說服與命令各主體的“領導”角色，這與人大主體統籌并推動票決制全局發展的“主導”作用存在差異。在工作層面，應在各級黨委堅強領導下開展票決工作，總攬全局，把黨的領導貫穿于票決制工作的全過程。在黨委的全面領導下，推進各級人大及其常委會按照“四個機關”2定位不斷強化自身建設。在機構層面，將票決制工作納入各級黨委重要議事日程，構建相應的票決制工作領導小組或工作小組，專門負責票決制工作的領導和推進實施。在配置層面，領導小組或工作小組一般由黨委書記任組長，并由人大主席、政府“一把手”任副組長。

其次，在票決制監督層面，堅持黨內監督貫穿于自貿港票決制全過程。健全各類貫通協調機制，推動完善“1+9”之黨和國家監督體系，是推動國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。在黨和國家監督貫通協調機制下，其主導機制是指黨內監督制度[28]。江澤民指出：“努力做到領導干部的權力行使到哪里，領導活動延伸到哪里，黨組織的監督就實行到哪里。對領導干部工作時間內的表現要監督，工作以外的活動也要注意。”[29]習近平總書記強調：“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。”[30]黨內監督應體現于票決制征集提出至實施監督的各個環節。黨內監督有力有效，方能推動外部監督發揮治理功效。

再次，構建自貿港票決制黨內監督機制。《中國共產黨黨內監督條例》第九條規定了黨內監督體系，監督主體包含黨委（黨組）、紀律檢查機關、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員，監督方式對應全面監督、專責監督、職能監督、日常監督、民主監督。故此，在黨委全面領導自貿港票決制背景下，需充分發揮黨內監督之多元主體的監督效能，以期在黨領導自貿港票決制下開展黨內自我監督，緊盯“關鍵少數”與“絕大多數”相結合。此外，“一把手”及廣大黨員干部需著眼預防違紀違法，基于“質”的層面預防“票決制腐敗”。

最后，推動黨內監督同外部監督貫通協調于自貿港票決制?！吨袊伯a黨黨內監督條例》第三十七條規定，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，為黨內監督同外部監督相結合提供了黨規依據。基于此，自貿港票決制下黨內監督和外部監督貫通協調機制，體現于自貿港票決制實施需接受黨委全面領導與在黨內主導下開展監督，亦體現于外部監督互補于黨內監督，即有關國家機關發現黨的領導干部違反黨規黨紀、需要黨組織處理的，應當及時向有關黨組織報告，推動自貿港票決制黨內監督貫穿于外部監督。

（四）閉環監督：形成人大統籌監督的監督合力

其一，完善票決制監督小組組成。在級別層面，組建鎮（鄉）、縣、市、省監督小組，實現自貿港票決制“四級”監督全覆蓋。各級監督小組因地制宜監督本區域票決制工作，并接受上級監督小組領導與指示。在配置層面，充分吸收各票決制參與主體，如黨委、人大機關、紀檢監察機關、審計機關、政府部門、群眾代表等，并形成“黨委領導、人大統籌、紀檢監察專責”之“1+1+1+N”自貿港票決制監督貫通協調機制。在程序層面，各級監督小組應開展票決制日常監督或專項檢查，形成監督檢查報告，并定期向本級黨委匯報；各級黨委可根據監督小組匯報對其作出指示，監督小組應落實；各級監督小組依據黨委指示或通過民主評議方式，對票決制實施情況形成監督檢查建議，并向政府及有關主體提出監督檢查建議，政府及有關主體應據此整改完善（見圖1）。

其二，監督貫穿票決制全過程。在監督類型層面，需在自貿港決定中已明確的監督類型基礎上，增加如紀檢監察監督、財會監督以及民主監督等監督類型。詳言之，就紀檢監察監督而言，其充當專責監督之角色，專職于自貿港票決制實行下黨員及行使國家公權力的主體監督，確?！叭桓崩砟钊趨R自貿港“清廉票決制”中，如2024年2月海南省紀委監委制定了《海南省紀檢監察機關貫徹落實〈關于加強基層紀檢監察監督的若干意見〉的工作措施和任務分工》，將推進市縣加強基層紀檢監察監督列入年度重點工作任務，直擊基層監督工作問題。就財會監督而言，其同審計監督具有較強互補性，二者皆可針對國家機關及政府部門的財務等活動實施開展監督，健全財會監督同審計監督貫通協調機制，利于化解自貿港票決制下“財務上的腐敗”。就民主監督而言，其作為我國憲法序言中明確的多黨合作與政治協商制度的重要場域，通過提出意見、批評與建議的方式加強各黨派有機互動，利于自貿港票決制之集思廣益。在監督階段層面，票決制監督應貫穿項目征集初選、審議票決與實施評估階段之全過程，且各監督類型在各階段中的監督強度應張弛有度。詳言之，第一，在人大會議前之項目征集初選階段，項目需經民意征集，并經政府的綜合考量篩選。在此環節，各級政府需準確把握票決項目的“初步”決定權，強化政府主體的行政監督并兼顧群眾監督，將不具備保障要素抑或可能增加群眾、政府債務等風險的項目“拒之門外”。第二，在人大會議中之項目審議票決階段，項目正式進入人大主體的審議決定權范疇。人大代表處于票決制流程之關鍵紐帶，其通過票決會議行使項目最終決定權，故在審議票決環節中需強化人大監督的主責作用。第三，在人大會議后之項目實施評估階段，需強化人大主體統籌各類監督貫通協調。建立自貿港票決制滿意度測評工作機制，開展各監督主體查出問題整改情況滿意度測評。在黨委領導下，人大常委會組成人員、人大代表圍繞各監督小組監督檢查建議，聽取與審議整改情況報告，以期督促各監督主體準確落實整改情況。

五、結語

民生治理已然成為全面推進全過程人民民主與實現中國式現代化之著眼點與落腳點。票決制實踐為人民群眾參與重大決策與民主監督提供了科學路徑，亦為政府科學民主決策和管理公共事務搭建了制度載體。當前，全國各地不斷創新票決制實踐方式。自貿港票決制率先在全國省級層面開展，自貿港決定明確擴大了票決制實施監督類型，為全國各地票決制開展提供了地方經驗。而事實上，包括海南自貿港在內的全國各地票決制實施仍存在較大探索與完善空間。概言之，海南自貿港票決制實施充滿機遇亦不乏挑戰。故仍需不斷完善該項制度，在法治層面，推動出臺票決制在各領域實施的地方立法，形成“規范合力”，為全國票決制實施提供多元化、多層次的法治保障經驗，更好地發揮民主決策與各類監督的協作機理，探索出一條“讓人民當家作主”的新路徑，以期推動完善海南自貿港乃至全國范圍內的票決制之民主與法治建設，對放大票決制的地區效應和長效優勢有所裨益。

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基金項目：本文是司法部項目“海南自由貿易港法規制定權研究”（21SFB2008）；2023年海南省研究生創新科研課題“海南自貿港建設下各類監督貫通協調機制研究”（Qhys2023-163）的階段性成果之一。

①2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出“三個區分開來”機制：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。

②2021年，習近平總書記在中央人大工作會議上對人大及其常委會作出了“四個機關”即政治機關、權力機關、代表機關與工作機關之重要定位。

作者簡介：蔡運權，海南大學法學院碩士研究生；陳志英，海南大學法學院教授、博士生導師。