正確區分個案監督與監督個案 建立健全人大監督個案的制度機制

內容摘要：人大常委會能不能對司法個案進行監督，這是長期困擾理論界和實務界的一個重大課題。個案監督與監督個案是兩個不同的概念，人大常委會不搞個案監督，但可以監督個案。人大常委會監督個案要順應新時代人大司法監督工作需要，明確監督原則、監督渠道和監督形式。

關鍵詞：個案監督；監督個案；人大監督

人大常委會能不能對司法個案進行監督，這是長期困擾理論界和實務界的一個重大課題。當前，理論界和實務界大多認同一個觀點，就是人大常委會不搞個案監督。雖說如此，但并不是說人大常委會不能以任何形式對司法個案進行監督。實際上，個案監督和監督個案是兩個不同的概念，人大常委會不搞個案監督，但可以監督個案，只不過監督的程序在監督法中沒有明確規定而已。不能說監督法沒有明確規定就不能對這類情況進行監督。十屆、十一屆全國人大常委會委員長吳邦國在十屆全國人大常委會第十一次會議上指出：“憲法和有關法律對人大監督的職權、內容和方式有明確規定。近年來全國人大常委會為加強監督工作，還專門制定了關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定、關于加強中央預算審查監督的決定和關于加強經濟工作監督的決定等。也就是說，人大的監督工作即使沒有監督法也是有法可依的。”[1]監督法是一部程序法。監督法第二條第二款規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。”比如對重大建設項目的監督，監督法對這個問題沒有直接作出規定。但是全國人大常委會通過的《關于加強經濟工作監督的決定》和《關于加強中央預算審查監督的決定》對此作出了規定，人大常委會可以依據這兩個決定監督重大建設項目。“審批建設項目，是一項科學性、技術性較強的工作，按照分工，是屬于政府的職權，人大常委會不管建設項目審批。在一般情況下，重大建設項目，人大在審查和批準計劃和預算及執行情況報告時，可以對其中涉及重大建設項目的內容一并進行審查和批準。如果列入經人大批準的計劃和預算的重大建設項目，在實施過程中遇有重大問題，人大常委會可以通過聽取和審議專項工作報告進行監督。”[2]又如監督法對政府環境狀況和環境保護目標完成情況的監督沒有作出規定，但是環保法規定，“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況”。現在縣級以上人大常委會把聽取和審議本級人民政府環境狀況和環境保護目標完成情況報告作為當年一項法定工作來開展。所以，不是說監督法沒有從程序上規定監督個案工作，人大常委會就不能對個案進行監督，而是要怎樣進行監督。本文嘗試從含義、主體、程序、形式以及法律后果方面厘清個案監督和監督個案這兩個概念，進一步提出做好監督個案工作的建議。

一、個案監督不等于監督個案

個案監督與監督個案既有相同的地方也有不同的地方。相同的都是對個案進行監督，不同的是監督程序不一樣，監督形式不一樣。其區別主要表現在：一是含義不同。個案監督不等于對個案進行監督，個案監督約定俗成，是指人大常委會依照法定的程序，通過調查取證，集體行使職權，對某一司法案件提出具體處理意見的司法監督行為。個案監督應該滿足三個條件：常委會集體行使職權，調查取證，提出具體辦理意見。個案監督是一個準法律術語，監督法在起草和審議過程中都提到這個概念。全國人大常委會在審議監督法草案過程中多次提到個案監督。“在制定監督法牽涉的幾個重大問題上，也是一直有不同意見。一是關于述職評議。……二是關于個案監督。”[3]十屆、十一屆全國人大常委會委員長吳邦國在有關講話中也提到個案監督。“監督法草案制定過程中有關干部述職評議、個案監督等焦點和難點問題，都涉及上述這些改革。”[4]“關于干部述職評議和個案監督如何規范的問題。”“當然對個案監督要有個界定，不能把轉封人民來信叫做‘個案監督’。”[5]監督個案是指人大常委會依照法定的程序，對個別事例、個別案件進行監督，本文特指對司法領域的個別案件的監督。相對個案監督，監督個案外延更廣、范圍更寬、方式更多，屬于廣義的監督范疇，不限于監督法規定的程序、形式。二是主體不同。個案監督的主體是人大常委會，監督個案的主體可以是人大常委會，也可以由人大常委會主任會議或者人大各專委會、常委會各工作機構辦理。比如處理信訪問題，有些由人大專門委員會或者人大常委會工作機構、主任會議或者分管副主任轉交“兩院”依法處理，這也是人大常委會行使監督權的一種形式。全國人大憲法和法律委員會原主任委員李飛認為，“工作監督涉及多種形式：一是聽取和審議‘一府兩院’的專項工作報告……四是受理人民群眾的申訴、控告”[6]。三是監督程序不同。監督法對個案監督的程序沒有作出規定，但是監督個案的程序在有關法律、法規中有體現。比如處理公民涉及司法不公的信訪程序在《信訪工作條例》中有規定，處理人大代表涉及司法不公的個案的建議、批評、意見在《代表建議、批評和意見處理辦法》中進行了明確。四是監督形式不同。個案監督法理上要求人大常委會遵循監督法規定的七種形式，監督個案不限于監督法規定的七種形式，在七種形式之外還可以采取聽取匯報、專題調研、專項視察、辦理群眾來信來訪等形式。五是法律后果不同。個案監督是人大常委會集體行使監督權，其作出的決議、決定，形成的審議意見，相關監督對象必須認真研究，合理的必須采納吸收，落實到位。而監督個案中形成的意見雖然不是人大常委會集體行使監督權而無法律約束力，但必須高度重視，認真處理。

二、人大監督個案的法理分析

人大是權力機關，代表人民行使權力，“一府一委兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督，這種監督是全方位、全鏈條、全過程的監督。辦案是司法機關的主責主業和中心工作，對司法工作的監督當然包括對案件辦理的監督，對案件辦理的監督必然包括對個案辦理的監督。不能把對個案辦理的監督排除在對案件辦理的監督之外。“對司法的監督不等于對案件的監督，對案件的監督不等于個案監督，對個案的監督不等于超越了人大職權。”[7]人大常委會有權對司法個案進行監督。一是中央有要求。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上強調：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”[8]在2021年10月13日至14日召開的中央人大工作會議上，習近平總書記強調：“人大要統籌運用法定監督方式，加強對法律法規實施情況的監督，確保各國家機關都在憲法法律范圍內履行職責、開展工作。要完善人大監督制度，健全人大對執法司法工作監督的機制和方式。”[9]十三屆全國人大常委會委員長栗戰書在十三屆全國人大常委會第四次會議上強調：“對于監督中發現的具體問題、具體案件，要‘解剖麻雀’，提出有針對性的意見和建議，但不直接處理，以典型案件推動面上問題的解決。”十屆、十一屆全國人大常委會委員長吳邦國指出：“關于司法個案監督工作。集體行權是個案監督的一個原則，不是某一個領導說了算，這就需要有一個程序。……人大的監督應堅持黨的領導、依法監督、不具體辦案、集體行使職權和啟動司法內部監督機制的原則。”[10]從習近平總書記和栗戰書、吳邦國兩位委員長的講話精神中不難看出，人大可以監督個案，通過個案，以點帶面，從而推動同類問題的解決，只是在監督的程序上要集體行權，在監督的方式上不能直接辦理案件。二是法律有依據。憲法第三條規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都是由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”憲法第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”地方組織法第五十條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（七）監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作，聽取和審議有關專項工作報告，組織執法檢查，開展專題詢問等；聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見。”代表法第三條規定：“代表享有下列權利：……（三）提出各方面工作的建議、批評和意見；……”第四十二條規定：“有關機關、組織應當認真研究辦理代表建議、批評和意見，并自交辦之日起三個月內答復。涉及面廣、處理難度大的建議、批評和意見，應當自交辦之日起六個月內答復。”不管是普通公民還是人大代表都有對國家機關和國家工作人員提出建議、批評和意見的權利，而且包括人大常委會在內的國家機關都應該限時認真辦理，這里的建議、批評和意見涉及面廣，當然包括反映司法機關、司法工作人員司法不公情況和具體的司法不公案件。三是理論有支持。我國著名憲法學家蔡定劍認為：“從我國人民代表大會的性質和憲法權力結構看，不能排除人大對司法不公和存在腐敗導致的案件有監督的權力。人大監督司法案件可以從理論上找到依據。問題不是能不能監督，而是怎樣進行監督，監督方法和手段是否適當的問題。”[11]著名法學家江平教授認為，“對‘兩高’的監督到底權限多大，值得研究。我傾向于人大對重大案件、錯案有責令改變的權限，對其他具體案件不要干預”[12]。人大工作者楊留強認為，隨著監督理論和實踐的深入，人大可以對司法個案進行監督，“應當將人大對司法案件的監督同原先意義上的個案監督區別開來，不能將‘個案’視為禁區，不能說人大對司法案件的監督就是個案監督”[13]。四是現實有需要。黨的十八大以來我國社會的主要矛盾已經發生了深刻轉變，人民群眾對公平正義的追求比以往任何時候都更為迫切。司法實踐中，由于司法人員司法能力和水平的欠缺，案多人少、保障不力、不科學的考核以及案外干預等種種原因，目前司法不嚴、司法不公、司法不廉現象還大量存在。據不完全統計，人大的信訪中涉法涉訴信訪占總信訪量的一半以上。而作為法律監督特別是訴訟監督的專責機關的檢察院，由于職能弱化、隊伍素能參差不齊、監督體制不順、監督手段乏力等原因，其法律監督特別是對法院審判活動的監督作用不能充分發揮出來。因此，作為權力機關的人大及其常委會，其對司法個案的監督就顯得尤為重要和必要。

三、構建人大監督個案的制度機制

做好司法監督工作，依法糾正不公正的司法個案是人大及其常委會的職責所在，也是公正司法所需，人民群眾所盼。如何順應新時代人大司法監督工作需要，依法做好監督個案工作，有以下幾點建議。

（一）明確監督原則。監督個案應當遵循以下原則：一是依法行使職權的原則。人大常委會監督個案必須依法依程序進行，監督法有規定的，遵循監督法所規定的程序；監督法沒有規定的，適用其他有關法律的規定。二是集體行使職權的原則。民主集中制是一切國家機關開展工作的基本原則。人大常委會監督個案，也要依照法定的程序，經監督主體集體討論，會議表決，得到過半數的贊成才能獲得通過，個人無權作出任何決定、決議。三是不直接辦理案件的原則。我國憲法對國家權力機關、監察機關、審判機關、檢察機關的職權都有明確的規定，人大及其常委會依法監督法院、檢察院的工作，但不能代行法院、檢察院職責，不能直接辦理案件。也就是說人大不能調查取證、不能給案件定性、不能說構成什么罪、判多少年徒刑等等。四是事后監督的原則。除程序性問題外，對于實體性個案問題的監督，應當事后進行，待司法機關把案件終結后，人大常委會才能介入，不能干擾司法機關正在進行的辦案行為。

（二）明確監督渠道。司法個案可以通過信訪處理、代表建議辦理、類案監督等渠道進入人大常委會的監督程序。（1）信訪處理渠道。人大信訪工作中有大量反映司法不公的案件，對這些案件進行分析研究，如果認為確實存在問題，可以轉交司法機關處理。信訪的受理應該由人大信訪部門統一受理、統一轉辦或交辦，可以由信訪部門督辦，也可以由人大相關專委會督辦。人大監督個案應該以信訪監督渠道為主。（2）代表建議辦理渠道。人大代表對司法工作提出建議、批評和意見是法律賦予人大代表的權利，是依法執行代表職務、代表人民依法參與管理國家事務的主要方式。人大代表在履職過程中收到群眾反映的司法不公案件可以向相關人大常委會提出建議、批評和意見，由人大常委會代表工委以常委會名義向有關司法機關轉辦、交辦，由代表工委和監察司法委進行督辦。但是，涉及人大代表本人及其親屬個人的案件不能作為建議、批評和意見提出。（3）類案監督渠道。對于司法不公的個案問題，可以把個案的問題折射到某一類案件上來，以點帶面，進而對這一類案件進行監督，從整體上推動個案問題的解決。比如法院對某件網絡詐騙案件判決不公，如同類型的問題案件比較多，人大常委會就可以采取聽取和審議法院關于網絡詐騙案件辦理情況的報告，指出法院在裁判中存在的問題，列出包括有反映的問題案件的問題清單，轉交其研究處理，以類案監督推動個案問題的解決。

（三）明確監督形式。人大常委會監督個案主要有以下幾種形式：（1）轉辦、交辦、督辦。對司法不公的案件可以直接轉交同級有辦理權限的司法機關辦理，或者轉交下級人大，由其轉交同級有辦理權限的司法機關辦理，或者提交上級人大，由其轉交同級有辦理權限的司法機關辦理。這里的有辦理權限的機關可以是原案件的辦理機關，也可以是原案件辦理機關的上級機關。還可以轉交有辦理權限的檢察機關辦理。當然，人大常委會還可以就司法機關的辦理情況進行督辦。（2）聽取專項匯報。人大監察司法委可以聽取司法機關就人大常委會轉辦、交辦的司法個案以及涉及司法個案的建議、批評和意見辦理情況的匯報，提出有關建議，再視情況提請常委會采取相應監督形式進行監督。（3）聽取專項工作報告。主要是針對同類司法不公案件比較多、影響比較大、群眾呼聲高的，有必要對這類案件進行監督，通過糾正一類從而解決一片。比如人大常委會發現檢察機關多件不起訴案件有問題，可以采取聽取和審議檢察機關不起訴案件辦理情況的報告，提出檢察機關在辦理不起訴案件中存在的問題，包括反映的司法個案問題，轉交檢察機關辦理，從而推動這些個案的解決。（4）組織執法檢查。人大常委會發現某類司法不公案件反復出現，人民群眾意見很大，可以采取執法檢查的形式對這些案件進行糾正。比如法院受理取保候審的刑事案件就不加區分地對取保候審的被告人一律予以逮捕，人民群眾對這一明顯違反刑事訴訟法的行為意見很大，人大常委會就可以組織對刑事訴訟法的貫徹執行情況進行檢查，從而糾正這一普遍現象，程序違法的司法個案就迎刃而解了。（5）開展專題詢問。在聽取和審議專項工作報告或者組織執法檢查過程中，人大常委會可以就某一司法個案的辦理情況或者轉辦、交辦件的辦理情況進行詢問，督促司法機關依法正確處理。（6）組織特定問題調查。主要是針對案情重大、影響廣泛、群眾反映強烈的案件，人大常委會可以組織調查委員會進行調查，根據調查情況分別交有權限的機關辦理。人大常委會可以跟蹤辦理情況，如有必要還可以聽取辦理情況的專項報告，監督有關機關依法正確辦理。

參考文獻

[1][4][5][10]吳邦國.吳邦國論人大工作[M].北京：人民出版社，2017：189，191，279，70.

[2]沈春耀.計劃和預算監督[M]//楊景宇.監督法輔導講座.北京：中國民主法制出版社，2006：96.

[3]楊景宇.全國人大法律委員會關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）修改情況的匯報》[R].十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議，2004-08-23.

[6]李飛.聽取和審議“一府兩院”專項工作報告[M]//楊景宇.監督法輔導講座.北京：中國民主法制出版社，2006：65.

[7]楊云彪.地方人民代表大會制度法律適用與制度邏輯[M].北京：中國民主法制出版社，2021：394.

[8]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話[J].求是，2014（9）.

[9]習近平.習近平著作選讀[M].北京.人民出版社，2023：526.

[11]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，2003：404.

[12]劉正.人民代表大會制度的歷史足跡[M].北京：中國民主法制出版社，2014：179.

[13]楊留強.人大監督司法案件的探索與思考[J].公民與法治，2021（15）：14.

作者簡介：汪德華，湖南省郴州市人大法制委主任委員、常委會法工委主任。